丁鐸：南海濫訴，菲律賓又在鼓譟二次國際仲裁？

【文/觀察者網專欄作者 丁鐸】

菲律賓自小馬科斯執政以來，在黃巖島、仁愛礁、鐵線礁、仙賓礁等地不斷挑釁、製造事端，美國等部分西方國家不時與菲律賓開展“聯合海空巡邏”和軍事演習，高調炒作南海仲裁案非法裁決，為菲律賓的非法主張和侵權挑事撐腰打氣。

與此同時，菲律賓以“認知戰”手法在國際輿論場上炒熱議題、混淆是非、顛倒黑白，蓄意歪曲中國南海政策，惡意抹黑中國國際形象。

更有甚者，菲律賓還試圖再次濫用《聯合國海洋法公約》（下稱《公約》），在南海問題上對中國做披着法律“外衣”的政治訛詐。自去年9月以來，菲律賓國家安全委員會、總檢察官辦公室、司法部等高級別官員不時揚言準備就所謂“南海海洋環境保護”等相關問題針對中國再度提起國際仲裁，還聲稱在幾個星期內即能完成所謂的“起訴”證據準備工作。

針對菲律賓的政治法律挑釁，中國必然會採取強有力的應對和反制措施。菲律賓的冒險註定不會取得成功，也不會對中國在南海的合法權利主張和維護領土主權與海洋權利的合法行動產生任何實質影響，但可能會被別有用心的域外勢力利用，進一步擠壓中菲妥處爭議問題的政治空間，打亂海上合作和規則建設的節奏步調，破壞南海地區的和平穩定。

中國海警船對非法進入中國仁愛礁的菲律賓船隻進行驅離。視頻截圖

中菲南海爭議的核心是什麼？

在中國周邊的海洋治理議題中，南海問題獨特而複雜。它本質上是歷史遺留的領土和海洋爭端問題，但又在很大程度上被裹挾到大國地緣政治競爭之中。

在此背景下，爭端雖然整體得到較好管控，但一些分歧和摩擦仍不時出現，局勢的複雜性、脆弱性顯而易見。

南海問題由有關當事國非法侵佔中國南沙羣島部分島礁而生，國際海洋法的發展又導致部分當事國的海洋權利主張出現大面積重疊。中國與有關當事國的南海主權、油權、漁權、執法權、管轄權之爭，根源皆在於此。儘管地區和國際形勢不斷變化，但南海問題的核心始終未變，即島礁領土爭議和海洋劃界爭議。

中國和菲律賓隔海相望，交往密切，原本不存在領土和海洋劃界爭議。自20世紀70年代起，菲律賓開始非法侵佔南沙羣島部分島礁。1970年8月和9月，菲律賓非法侵佔馬歡島和費信島；1971年4月，菲律賓非法侵佔南鑰島和中業島；1971年7月，菲律賓非法侵佔西月島和北子島；1978年3月和1980年7月，菲律賓非法侵佔雙黃沙洲和司令礁。由此，菲律賓製造了中菲關於南沙羣島部分島礁領土問題。

在南海，中國的陸地領土海岸和菲律賓的陸地領土海岸相向，相距不足400海里。隨着國際海洋法的發展，兩國在南海主張的海洋權益區域重疊，由此還產生了海洋劃界爭議。

此後菲律賓不斷加劇爭端，襲擾中國漁船正常生產作業，野蠻粗暴對待中國漁民。據不完全統計，1989年至2015年，在南沙羣島海域共發生菲律賓非法侵犯中國漁民生命和財產安全事件97件，其中槍擊8件，搶劫34件，抓扣40件，追趕15件；共涉及中國漁船近200 艘，漁民近千人。例如，2006年4月27日，菲律賓武裝漁船侵入中國南沙羣島南方淺灘海域，直接向中國“瓊瓊海03012”號漁船駕駛台連續開槍射擊，造成4名中國漁民當場死亡。

菲律賓可能提起的南海國際仲裁是什麼？

與2013年單方面提起南海仲裁案相同，菲律賓可能還會援引《公約》包括附件七針對中國提起新的國際仲裁。

按照《公約》規定，締約國可以在國際海洋法法庭（ITLOS）、國際法院（ICJ）、《公約》附件七仲裁和附件八特別仲裁四種不同的爭端解決方法之間進行選擇。附件七仲裁是《公約》第十五部分規定的一種爭端強制解決手段。

從程序上看，附件七仲裁的“強制”體現在仲裁的啓動不需要爭端當事方之間事先或事後的特別協議，只要爭端一方按規定向對方發出仲裁通知，仲裁程序即可啓動，無需對方的明示或默示的同意。

附件七仲裁的“強制”還意味着仲裁程序推進的單邊性，這體現在兩方面：首先，在一方不應訴時，申請方可請求仲裁庭繼續程序並作出裁決，一方的不應訴並不妨礙程序的進行。其次，在爭端各方就仲裁庭其餘三名仲裁員的指派達不成一致時，任何一方可請求國際海洋法法庭庭長作出此種指派並從中選派仲裁庭庭長。

附件七仲裁提起和推進程序的單邊性一定程度上顛覆了傳統仲裁的基本原理，當爭端當事方就仲裁事項產生分歧或無法形成合意時，仲裁庭具有極大的自由裁量空間和決定性地位，這可能使得附件七仲裁變成一種由單方意志決定的、在程序保障方面存在瑕疵的爭端解決方式。

在目前國際的實踐中，國際司法與仲裁機構肆意擴大管轄權，當事國“夾帶私貨”包裝訴求，二者默契配合的情形並不鮮見。

一方面，法庭無視爭端雙方的爭議實質，通過衍生問題、附屬問題對案件確立管轄權的傾向愈發明顯。另一方面，起訴方提起“臨時措施”的門檻極低，以至於到目前為止，法庭從未因缺乏初步管轄權而拒絕採取“臨時措施”的情形或案例。

同時，作為國際司法和仲裁活動的副產品，“司法造法”問題日漸突出。在對國際法進行解釋和適用的過程中，國際司法與仲裁機構不時突破權限，修改或創設規則，從而對國際法的發展產生了實質性的影響。

事實上，國際司法與仲裁機構無論是在訴訟和仲裁案件中“定紛止爭”，抑或在諮詢意見案中“答疑解惑”，都應該遵循“解釋和適用法律”的本分。“司法造法”已經突破了爭端當事方的預期和授權，使得原本權威有限的國際司法與仲裁機構更會招致正當性方面的拷問。

位於荷蘭海牙的常設仲裁法院 圖自台媒

菲律賓濫用國際仲裁的險惡用心是什麼？

根據國際法，各國享有自主選擇爭端解決方式的權利。任何國際爭端解決機制對國家間爭端行使管轄權，必須以當事國的同意為基礎，即“當事國同意原則”。

“當事國同意原則”源於國際法中的尊重國家主權與平等這一基本原則。這在《聯合國憲章》和許多國際文件中有明確體現，包括《關於各國依聯合國憲章建立友好關係及合作之國際法原則之宣言》和《關於和平解決國際爭端的馬尼拉宣言》。

《國際法院規約》第36條同樣規定了解決國家之間爭端的訴訟管轄權，無論是自願管轄、協議管轄還是任擇性強制管轄都取決於當事方的同意，國家同意構成了法院訴訟管轄權的基礎和前提。

如前所述，中菲南海爭議的核心是島礁領土爭議和海洋劃界爭議。關於領土爭議，是由包括習慣國際法在內的一般國際法調整，《公約》爭端解決機制對此無權處理。關於海洋劃界爭議，已被中國為行使《公約》權利所做的聲明排除在爭端強制解決程序之外。這兩點是中國長期以來抵制國際涉海司法程序遭到惡意濫用的“安全閥”。

菲律賓長期以來對中國南海部分島礁抱有非分之想，只是在不同歷史條件下采取了不同的掩護方式。濫用國際司法程序是菲律賓在美國指使挑唆下采取的卑劣手段之一，明顯違背“當事國同意原則”的司法濫用背後是精心設計的法律陷阱。

自2016年南海仲裁案非法裁決（下稱“2016年非法裁決”）發佈至今，菲律賓在海上、外交、立法和司法等方面採取了不少小動作以坐實“中國南海權利主張不合法”這一“仲裁結論”。在菲律賓看來，其嗣後再提起任何南海新仲裁，已經無需再討論“權利主張是否合法”，而是直接針對“海上活動是否合法”這一問題。

由此推斷，菲律賓不僅有預謀提起第二次仲裁，甚至還可能有第三次、第四次，以“連環仲裁”的方式強行坐實2016年非法裁決，“洗白”自身在南海的非法權利主張。

菲律賓揚言以海洋環境保護為由再提南海國際仲裁，本質上仍是拿屬於中國的東西跟中國打官司，試圖利用海洋法的爭端解決機制做法律誆騙，根本目的在於固化自身非法所得，將其不合法的權利主張和解決方案強加於中國。

要看到，菲律賓可能提起的二次仲裁不是孤立的，其在訴由包裝、訴狀起草、證據儲備、輿論造勢、庭審答辯、煽宣炒作等全程序鏈條上，必定會使其與2016年非法裁決產生千絲萬縷的聯繫，性質上是基於2016年非法裁決的“後手”和“補刀”。

2023年5月初，菲律賓總統小馬科斯訪美，與美國總統拜登會談。圖自美聯社

菲律賓濫訴對國際法治的危害是什麼？

菲律賓如果再度單方面將有關爭議提交強制仲裁，無視中菲南海爭議的核心是領土主權爭議和海洋權益重疊問題，不僅違背與中國多次確認的共識和在《宣言》中的承諾，也侵犯中國作為主權國家和《公約》締約國應享有的合法權利。

中國已於2006年根據《公約》第298條有關規定作出排除性聲明，將涉及海洋劃界等事項排除在《公約》規定的強制爭端解決程序之外。菲律賓將不屬於《公約》調整事項的領土問題和已被中國排除的爭議問題包裝成《公約》解釋或適用問題，違反國際法和《公約》。

菲律賓無視現實條件，將有關爭議強行納入所謂司法解決軌道，缺乏國家同意的第三方強制解決程序背離《公約》締約國設計爭端解決機制的初衷，以包裝訴求的方式進行濫訴只會進一步動搖締約國對《公約》爭端解決機制的信心。

菲律賓再度單方面提起並執意推進南海仲裁，企圖否定中國在南海的領土主權和海洋權益，試圖迫使中國在有關問題上妥協，不僅會導致南海爭議問題更加複雜難解，還會進一步損害《公約》的完整性，衝擊國際海洋法秩序。

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