賀海波：應對高温乾旱風險，國家與基層到底應該做什麼

【文/觀察者網專欄作者 賀海波】

進入五月份以來，河南、山東、河北、山西、安徽、江蘇等省份的旱情不斷加重。到目前為止，重特大旱災區域仍在不斷擴大，嚴重影響了受災地區農民的夏種。

這次的高温旱災對我國造成了什麼樣的破壞？有哪些重要主體受到了影響？當今在應對乾旱風險方面與歷史上相比有哪些進步？筆者將圍繞這些現實問題，結合近些年在不同農村調查的感知，作一個簡要分析。

風險程度與破壞

今年5月以來，華北、黃淮、江淮等地部分地區降水偏少。中央氣象台連發7天高温預警，多地“熱力爆表”，部分地區最高氣温可達39℃-42℃。

經綜合研判，中國氣象局6月18日18時啓動重大氣象乾旱災害三級應急響應。預計未來兩週北方部分地區降水量較少、氣温偏高，氣象乾旱仍將持續。

6月15日，河南安陽市滑縣，金堤河部分河段河水斷流，河牀裸露，河底龜裂。（圖/新華社）

讓人可以暫時不那麼焦慮的是，據中央新聞報道，當前夏糧收購量已突破1000萬噸，達到“夏糧豐、全年穩”的目標，但當前的高温乾旱對秋糧有重要影響，給玉米、大豆播種造成了墒情不足的困境。

乾旱對所有農業生產主體都會造成不同程度的損害。因水利條件和個體抗風險能力的差異，不同農業生產主體表現出了不同的抗旱行動。

一是部分農業經營者的放棄。如河南上蔡縣的秦豪承包了290畝地，因為排不上隊搶井澆水，索性放棄了夏種。他説：“還種它幹啥，不澆水（玉米）出不來，種子也廢了。”

二是留守老人的掙扎。一些留守老人將在外務工的年輕人喊回來抗旱，負責在夜裏排隊搶井。有排不動隊的留守老人，用小水泵扯着幾百米的水管從老式大口井裏取水。“老兩口種了十幾畝玉米，用這種水斷斷續續澆了半個月，着急得坐在地裏哭。”

三是青壯年農民的拼力一搏。河南駐馬店新蔡縣的張濤，為了給自家的10畝地和流轉來的20畝地澆水，買了1600元的柴油，準備抗旱到底。他老婆算了一筆賬：玉米種90元，播種費30元，施肥120元，防蟲藥22元，加上收割，一畝地成本接近500元；而在收成好、玉米價格也好的時候，一畝地玉米能賣1500元，除掉開支，還可以賺1000元。

為了減少農業生產主體的損失，國家已經啓動了乾旱風險應急措施。6月14日，農業農村部、水利部、應急管理部、中國氣象局聯合下發通知，要求各地立足加強組織領導，落實工作責任，分區分類指導，細化實化措施，確保夏播作物種足種滿。國家防總也已針對山東、河南、河北、內蒙古、山西、安徽等省啓動抗旱四級應急響應。

受乾旱風險衝擊的重要主體

高温乾旱極端天氣對農業影響很大，與農業相關的主體都會受到衝擊，各種主體都會從個體的需求出發來應對乾旱風險。

就近些年筆者在全國不同農村地區調查來看，自改革開放以來，與農業相關的主體結構已經發生了重要變化，從原來的單一小農發展到農業經營者、中堅農民、老年農民和村集體以及各級政府等複合主體，這些主體均有各自的利益重心和應對策略。

首先是農業經營者。

無論是在東部發達地區，還是中西部地區，都有一些專門從事農業生產的經營者——説他們是農業經營者，是因為他們不僅僅依靠農業餬口，他們還願意在農業領域生產投資，希望能夠從農業種植養殖中獲得不低於甚至高於外出務工的經濟收益。

近日，筆者調查了河北保定一個生產小組，全組600畝土地被5户承包了，一般農民已基本不種地了。而在2021年，筆者在江蘇北部一個鄉鎮調查發現，全鎮最大的一户農業經營者流轉了農民三個村的一千餘畝地，種植水稻，已經實現了全程機械化，即使畝收益在200元，年收益也有二三十萬元。2022年，筆者在湖北某鄉鎮調查時也發現，經營幾百畝者大有人在，經營千畝以上的有一户，主要種植水稻和油菜。可以説，農業經營者主體數量比較少，但是經營面積在不斷擴大。

這些農業經營者有較強的抵抗乾旱風險能力：一方面他們選擇的水利條件相對較好，離水源較近，地勢平坦；另一方面，他們有農業保險，要是作物受損，會得到保險賠償，此外，有時國家也會有一些補貼。但是，當重大幹旱來襲時，因面積過大搶不到水，有時候不得不放棄抗旱。

其次是中堅農民。

這部分一般都是進城失敗，或者不願意外出務工的在村農民。他們將外出務工或進城的親友的土地流轉集中起來，從事種植養殖。

他們以自己勞動力最大化使用為限，沒有通過投資不斷擴大經營的衝動。他們是村莊中的重要主體，也是農業種植養殖的重要主體。他們在村莊事務中擁有比較多的話語權，在水資源分配方面也擁有相對較多的話語，因經濟利益、社會利益都在村，更願意參與水利基礎設施建設，對抗乾旱風險的能力比一般散户要略強一點，也願意為了一家生計而拼盡全力。

6月11日，山東省臨沂市蒙陰縣野店鎮，村民從水庫中抽水後前往果園灌溉。（圖/新華社）

再次是老年農民。

這部分羣體，一般是子女在外打拼，自己年過60歲，無法繼續在外務工，只好退守農村。

很多地方，年過60歲的婦女常常進城照顧孫輩讀書，還可以在城裏兼做家政、保潔等工作，只有老年男性在家種地，老伴農忙時回家幫忙。老年農民在村裏的經濟利益、社會利益都處於收縮時期，沒有什麼創收衝動，但是幾畝田地收入對他們家庭改善生活水平有重要功能，至少可以不找子代拿養老費，生活起來比較硬氣，要是收成好，還可以反過來補貼一些給子女。

老年農民應對乾旱風險的能力要弱一些，他們大多隻能自己購買小型抽水機，在小溝、小塘、小湖裏日夜提水，相當辛苦。

最後是村集體及政府。

在東部地區調研時瞭解到，村集體比較富有，可以為村民提供較多的公共產品。如2022年在浙江麗水某村調研時得知，村民抗旱灌溉的水費和電費都由村集體負擔。但是廣大中西部農村因村集體基本上沒有什麼收入，無法支付抗旱灌溉的費用，一般由村民自己負擔。

在出現嚴重旱災，村民自組織無法有效應對時，各級政府就要組織抗旱。各級政府因旱情程度而進行不同程度的溝通，政府掌握着水利資源和高温旱災的宏觀情況，經常從總體上判斷要從什麼水庫提水、從哪條河提灌等。高温旱災越重，政府發揮抗旱的功能就越大。

應對乾旱風險的結構之變

經歷過災害年代的人對糧食會有特殊的感情，看到高温乾旱就會擔憂。對於乾旱災害，在全國影響甚重並最為切近的，應該是1959年至1961年三年自然災害。至於全國局部地區的乾旱災害則更多。

如山東，進入近現代後，旱災依然頻繁，1949年至1998年的50年間，共發生了48次旱災，幾乎每年都有旱情發生。其中，2002年的夏秋之交，山東遭遇了一場百年大旱，給當地的農業生產和生態環境造成了毀滅性的打擊，全省的受災面積達到了驚人的4775萬畝，其中重旱面積達到1465萬畝。魯西北、魯中和魯西南等地，人們的生活陷入了困境。

再比如河南，歷史上嚴重的旱災幾乎都沒放過河南。如明朝崇禎年間1637～1643年的河南特大旱災，被看作500年（截至當時）來最嚴重的一次；由於旱災，河南各地百姓起義不斷，最終促使明朝滅亡。進入近現代以來，最為著名的就是1942年河南大旱災，導致大饑荒，餓死了300萬人。

由此可見，在華北地區，乾旱歷史慘象確實令人觸目驚心。

6月10至12日河南省機播氣象等級預報（圖/河南省氣象服務中心）

但是，時至今日，應有充分的理由相信，我國有足夠的能力應對這次的高温旱災，因為我國應對乾旱風險的結構已經發生了重大變化。

一是城鄉關係結構之變。

在傳統時期，只有統治階級和少量的工商業者住在城鎮，約佔總人口的1%-5%。到改革開放初期，生活在城鎮的人口也不足20%。但是2023年底居住在城鎮的人口已超過66%。也就是説，當前我國已經從鄉土中國發展為城鄉中國，正在向城市中國轉變。這種城鄉關係結構的變化直接影響了我國人羣的收入結構。

上世紀80年代初，剛分田到户時，一家老小七八口人，絕大部分的收入均來自於户均不足十畝的土地，一場旱災對全家生計會是一種致命打擊。而當下，大多數農村剩餘勞動力已經進城務工居住生活，農村留給了老年人，家庭勞動力分配呈現半工半耕結構，家庭收入呈現務工收入加務農收入的結構，並且以務工收入為主、務農收入為輔。

所以，當前一場旱災，對農村家庭的影響並不會是致命的。即使出現嚴重災難，在家庭內部也可“以工補農”，或者只是減少以農補工的資源流動。對於那些中堅農民，可能影響大一些，但是他們也並不是像過去那樣被束縛在土地上，也可以流動到全國各地去務工。農業經營者對農業弱質性和強風險性應該有更強的預期和抵抗力。

二是水利體系結構之變。

都江堰、鄭國渠、大運河等是歷史上頗負盛名的人造水利工程。然而，那時候再偉大的水利工程，也僅可造福一方。如鄭國渠長150公里，可灌溉18萬公頃；都江堰可灌溉7市40餘縣區的1130萬餘畝土地；就是溝通海河、黃河、淮河、長江、錢塘江五大江河的京杭大運河，全長1794公里，也只能灌溉河北、江蘇、浙江、山東等沿河地區。

在幾千年水利建設基礎之上，新中國成立以來，國家一直在增強水利工程建設：紅旗渠、丹江口水庫、葛洲壩、三峽大壩、南水北調工程等。進入新時代以後，國家還規劃在2020年前建設172項重大水利工程。各地水利設施也在不斷建設中，如山東至今為止有5700座人工蓄水湖，北方省份排名第一、全國排名第三，僅次於水資源豐富的湖北省和江西省。

可以説，當前已經基本建成了覆蓋全國的水利體系結構。只要不是全國性重特大幹旱，水資源可以在省際之間高速流動分配。

三是糧食結構之變。

首先是糧食數量變化。有數據顯示，1949年人均糧食208.9公斤；1978年人均糧食316.7公斤；2023年中國人均糧食佔有量達到493公斤，遠高於國際公認的400公斤糧食安全線。

其次是糧食耕種結構變化。以前以村民小組為單位，將土地分為好壞或肥瘦兩三類地。近些年，經過不斷建設，截至目前我國已建成了10億畝高標準農田。到2022年，僅河南省已累計建成高標準農田8330萬畝，實現了田、土、水、路、林、電、技、管、氣象綜合配套，確保了高效節水灌溉全覆蓋。高標準農田不僅節水功能強，而且提質增產的功能也更好。

再次是糧食流通結構變化。現在糧食市場已經是全國市場的重要部分，當市場價格過低時，國家還有保護收購價。糧食在國內流通比較暢達，一地缺糧，其他地方可以朝發夕至。另外，國家儲備糧食充足，2019年公佈的數字是9.1億噸，可以供全國人民食用一年以上。

還有糧食增產結構變化。以前主要是靠增加種植面積來增加糧食產量，當下國家提出了不僅要藏糧於地，還要藏糧於技，現代技術的增產功能也越來越重要。

城鄉關係結構、水利體系結構與糧食結構等都與糧食生產有關，也與應對高温乾旱風險有關。總體而言，這些結構的變化可以在一定程度上有效對沖乾旱災害的不利後果。

需要進一步完善的應對策略

雖然經過數十年的改造，我國應對乾旱風險的能力得到極大提升，現在局部地區的乾旱對全國人民的生活影響越來越低，但是從國家治理和基層治理層面仍要繼續提高應對水平。

第一，需繼續提升水電路等公共產品的供給能力。

前段時間在西南某省做村治調查，一位分管農業的副鎮長説，全鎮拋荒面積達30%以上；一位村支部書記介紹道，村裏拋荒面積實際上達80%以上。

村民為啥不願意種地？一是與務工相比，性價比太低；二是水電路配套設施不完善，很多山地沒有修通生產路，仍靠肩挑背馱，即使有人想種地，也沒有條件去種。

2022年筆者在中部兩個省份調查，基層幹部介紹，水利末端體系建設沒有全覆蓋，一些偏遠地點，基本上仍處於自生自滅的狀態。這些水利末端體系對於局部地區應對乾旱風險特別重要，要引起各級政府的高度重視。

第二，要重視提高服務小農的能力。

當前，從東部發達地區到中西部欠發達地區，農業經營者正在逐步增加，但我國走的是漸進式城鎮化道路，中堅農民和老年農民是我國當前小農的代表，在農業生產中具有相對高的效率，在堅持農業生產中具有更強的韌性，是自然形成的具有階段性特色的農業生產主體，並且在未來也還要持續存在很長時間。

所以，當前國家一定要從有利於這兩類羣體從事農業生產的角度來考慮長遠期應對乾旱災害的相關應對措施。

6月16日，河南省駐馬店市正陽縣皮店鄉小集村村民在抗旱保苗。（圖/新華社）

第三，需進一步提升全國水資源分配能力。

我國水資源呈現非均衡分佈狀態：南方地區降水量較大，水資源相對豐富；北方和西部地區則相對乾旱，水資源匱乏。如何將南方充沛的水資源輸送到北方和西部地區，就是考驗國家現代治理能力的關鍵點。

當前自然極端天氣越來越普遍，3-7年出現一次的厄爾尼諾現象，近些年出現的頻率在增加。每逢厄爾尼諾年，我國夏季雨帶就有75%可能集中在江、淮流域，而北方則會出現乾旱，即常説的“南澇北旱”現象。另外，全球氣候整體變暖也導致普遍高温現象加劇。

也就是説，我國需要應對越來越多的高温乾旱風險，並且未來乾旱到底會如何發展還存在很多不確定性因素，因此國家應從全國水資源有效分配角度進一步加強宏觀水利體系建設。

結語

雖然現代人對工業產品依賴度較高，但是農業仍然是基礎產業，充足的糧食是滿足人類基本生存之必需，也是美好生活的一個重要方面。在當前複雜的國際形勢和自然氣候變化面前，如何將飯碗牢牢地端在中國人自己手中，是國家所必須重視的問題。

現代國家有責任為公民提供基本保障和生活福利。如何應對越來越頻發的高温乾旱風險，既考驗國家治理的宏觀把控能力，又考驗基層治理的“最後一公里”困境化解能力。

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