夏柱智：給回鄉的退休幹部宅基地建房，這政策有大問題

【文/觀察者網專欄作者 夏柱智】

一

近日有媒體報道，中部某市“將盤活老舊宅基地，滿足退休幹部職工回鄉建新房用地需求”。

對於市政協委員《關於鼓勵退休幹部職工回鄉居住支持鄉村建設的建議》，該市自然資源局日前答覆稱，將通過各項積極舉措全面盤活老舊宅基地，將未合理利用的土地資源釋放出來，在不佔用耕地的前提下，滿足退休幹部職工回鄉建新房的用地需求。

在嚴格保護耕地的背景下，盤活閒置老舊宅基地是農村優化土地管理、提高土地利用效率的一個重要政策，也是鄉村振興的土地政策條件之一。但國家鼓勵各類鄉賢能人支持鄉村建設的政策，對農村土地管理依然是嚴格的，要求地方政府守住底線，其中一個要求是獨屬於農民的土地權益不能用於交易，沒有任何例外的理由。

如2023年9月22日，農業農村部等九部委印發《“我的家鄉我建設”活動實施方案》提出，鼓勵引導退休幹部、退休教師、退休醫生、退休技術人員、退役軍人等回鄉定居。這裏的表述是“定居”，並沒有説滿足“建新房用地”需求。而這些人回鄉定居的主要方式是，回到老人留下的房屋；如果沒有老人留下的房屋，那麼他就依託親戚朋友的房屋，無法獲得建新房所用的宅基地。因為按照法律，他們並不是本集體成員，無權分得宅基地。

還需注意到相關政策文件有趣的修正。

九部委印發的“方案”是經過修訂的第二版。第一版方案是2023年7月20日出台的，但時隔僅兩個月左右，這份文件就被廢除了——這是很罕見的政策修正。變動比較大的是，第二版中“保障措施”的第六條：原第一版第六條是“加強宣傳激勵”，第二版第六條改成“堅守政策底線”。具體而言：

明確“各類回鄉下鄉人員要嚴格執行法律法規和有關政策規定，不得干預基層治理，不得侵佔農村集體資源資產，不得擠佔教育、醫療等有限的農村社會保障資源，不得損害農民利益。”

特別明確了宅基地管理的原則：“嚴禁城鎮居民到農村購買宅基地，嚴禁下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館，嚴禁借流轉之名違法違規圈佔、買賣宅基地，不得違規搞合作建房。”

還明確了“各地要守住政策底線紅線，不得擅自出政策、搞變通，對違反規定的行為要嚴肅追責問責。”

修訂版“方案”的信號很清楚：儘管國家鼓勵包括退休幹部職工在內的能人回鄉建設鄉村，但改革底線是要守住的，首要的是土地管理的底線，因為這涉及農民利益、涉及農村基本的社會保障資源。修訂版“方案”還特別點出了可能存在的宅基地違法違規問題。

因此，“盤活老舊宅基地，滿足退休幹部職工回鄉建新房用地需求”這一政策導向還需要斟酌並慎重考慮。退休幹部職工屬於城鎮居民，他們在農村不能分配宅基地，也不能購買或者變相通過“流轉”方式獲得宅基地建房。

正是土地改革保持底線，宅基地分配獨屬於農民，有嚴格身份限制，國家才能保障真正需要宅基地的農民獲得宅基地。在《土地管理法》《鄉村振興促進法》等法律法規中，這是非常明確的政策。由此我國在現代化進程中形成了“保護型城鄉關係”，傳統的城鄉二元制度也從原來的“剝削型”轉向“保護型”，農民身份具有保護農民權益的制度特徵。

資料圖來源：新華社

二

把滿足退休幹部職工建房用地放在閒置宅基地盤活政策中考慮，這是近年來宅基地政策變通的一個常見方式。但從國家關於閒置宅基地盤活的政策梳理來看，並無支持退休幹部職工回鄉建新房的精神。

換言之，地方政府變通政策，損害法律的嚴肅性。

所謂閒置宅基地，是長期廢棄不用的宅基地，地上可能有住房，也可能沒有住房，純粹是一塊“宅基地”。這些閒置宅基地很難利用，導致即使國家項目資源下鄉，村莊內部也難以修建像樣的休閒娛樂廣場等設施。

造成宅基地閒置的原因主要有兩個：

一是規劃管理問題，由於無人管理、管理機制不健全，農民建新房隨意，沿公路建房，有的農民侵佔耕地建房。建新房之後，老房閒置廢棄了。

二是人口的鄉城流動。大規模的人口城鎮化，導致農村部分房屋出現了閒置廢棄，進城農民家庭無力或無意願回鄉建房。這種現象在山區比較普遍，村莊成片廢棄。

在這一背景下，近年來，國家出台了一些閒置宅基地盤活的性質與政策，但是從未允許城市居民回鄉建房，哪怕是試點。

相關政策，指向的是提高農村土地利用效率、解決農村宅基地資源短缺問題。雖然宅基地資源總體過剩，但鄉村規劃區的宅基地資源是短缺的，盤活閒置宅基地可以增加宅基地供給。一些地方建設公共基礎設施、引入企業需要建設用地，也需要騰退出宅基地來解決。

在宅基地改革中，國家反覆重申，市民（資本）下鄉佔地建房不合法。與宅基地盤活有關的政策，比較重要的是2018年中央一號文件提出的“宅基地三權分置”，重點是“適度”放活宅基地和農民房屋使用權。同時，政策強調：“不得違規違法買賣宅基地，嚴格實行土地用途管制，嚴格禁止下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館。”

2019年，修訂後的《土地管理法》保持農村宅基地制度穩定，主要取向是保障農村人口居住權，宅基地的初始取得主體是“農民”，依然是身份性的，侷限於集體經濟組織內部。這裏的“農民”是真正意義上的“農民”，是處於進城相對弱勢而又離不開鄉村的農民。農村閒置宅基地資源可以用於新業態、新產業，解決農村建設用地不足，但此類宅基地使用權流轉，並不屬於新增農村建房用地的範疇。

在宅基地管理中，退休幹部職工並無例外的權利。退休幹部職工屬於市民羣體。相對於進城的普通農民，他們具有體制內的身份，他們退出鄉村也最為徹底。不因他們的“家鄉人”身份，屬於“鄉村能人”“鄉賢”，就可以例外地享有宅基地和建房權利。

新華每日電訊曾報道：別打農村宅基地的“歪主意”

因此，市政府以盤活老舊宅基地的方式，滿足退休幹部職工回鄉建新房用地需求，在法律上並無依據，道理上也有很大爭議。地方政府應該慎之又慎。

再説，如果地方政策允許鼓勵退休幹部職工建新房，會立刻引發廣大羣眾的質疑。比如説：第一，退休幹部職工可以回鄉建新房，那麼在職的幹部職工是否可以回鄉建新房？第二，幹部職工可以回鄉建新房，那麼普通的城市居民能不能回鄉建新房？

一旦政策開了這個口子，那麼宅基地配置的福利性、身份性就要被打破，宅基地管理的嚴肅性就喪失了，保障弱勢農民的國家政策就會被各種各樣的“例外”帶偏了。

特別是一些領導幹部的身份具有敏感性。如果領導幹部帶頭到農村佔地建房、建設鄉村養老別墅，而農村一些弱勢農民卻沒有宅基地建房，這就會引發嚴重的村莊內部的公平問題。

三

最後考慮一個問題。

退休回鄉幹部職工有比農民多的經濟資源、社會資源，是“鄉賢”，一定程度上有助於鄉村振興。但這些退休幹部職工有助於鄉村振興，主要是和其掌握的政治、社會和經濟資源有關，與是否建新房無關。建新房必然佔用本屬於農民的宅基地，而本屬於農民的基本權利並不能被交易。回饋家鄉切不能變成與在鄉農民爭土地、爭利益。

還是前文所説的，如果為了讓他們回鄉支持鄉村振興，必須開口子，那麼一般的普通市民、企業家等等下鄉，也必然要求開口子滿足他們的宅基地需求，宅基地制度就不是撕開了一個口子，而是全面潰決了。相對於鄉賢能人給鄉村建設帶來的支持，他們給鄉村帶來的損害更大。

回到對宅基地制度的分析，現行土地管理法律之所以限制非農民、非集體經濟組織成員獲得宅基地，是有深層原因的。農村土地屬於集體，宅基地是集體土地的一部分，用於保障居住。相對於城市居民，農民總體上還是“弱勢羣體”，宅基地政策是保障弱勢羣體的社會政策。正是對外來成員的排斥，本集體農民的宅基地才有保障。

當前農户普遍採取“以代際分工為基礎的半工半耕”生計模式，年輕勞動力進城務工，年老勞動力則在家務農，農民家庭依靠這種兼業經營方式獲得在農村生活的經濟收入。這一生計模式下，宅基地還是農民家庭在農村生產生活的基本條件，也是進城農民的退路。如果允許非集體成員獲得宅基地（而不僅僅是獲得流轉的、一定期限的、有限制的宅基地使用權），那麼農民就將容易通過“市場”的方式失去宅基地。

盤活閒置宅基地有很多方式，鄉村振興有很多方式，政策並不需要開這樣的口子。政策就是政策，要具有特別的嚴肅性，作為體制內的社會成員——退休幹部職工，更不能為了個人享受要求政府開口子，不能帶頭挑戰國家宅基地政策。這就不僅是法律問題，而是政治問題了。

農村改革，堅守底線是特別重要的。

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