賀雪峯：用形式主義應對官僚主義，鄉村幹部能不忙嗎？

【文/賀雪峯】

一

眾所周知，鄉村幹部十分繁忙，有所謂“5+2”、“白加黑”之説。

2023年底我們到湖北B鎮調研，發現鄉村幹部的確很忙，其中一個重要原因就是鄉村幹部在體制內的弱勢地位，導致上級各個部門都將任務壓到鄉村兩級。

不僅是“上面千條線，下面一根針”，而且是“上面千把刀”，刀刀都可以砍向鄉村，鄉村幹部自然就會忙亂不堪了。

具體而言，鄉村兩級責任大，權力小；事情多，人員少；上級要求高，治理資源少。當前國家也試圖通過將地方治理資源向基層下沉來緩解當前基層治理的困境，比如執法權下沉鄉鎮，編制和幹部向鄉鎮傾斜，以及增加鄉村工作經費。不過，如果當前體制中存在的深層機制性問題不解決，即使治理資源下沉，基層治理的困境也是無解的。

當前影響基層治理的深層次機制性問題是，上級部門普遍存在推卸責任和擴大權力的本能，將本來應當由部門完成的工作安排到了基層，且為了卸責，往往以最嚴要求、最高標準和最廣範圍甚至十分任性地向基層下達任務，並且動輒通報問責，而基層既沒有話語權，更沒有談判權，只能按上級部門要求開展工作，結果當然是忙亂不堪。

因為上級要求太嚴任務太多，基層治理資源不夠且上級很多要求與基層實際並不相符，基層只能用形式主義去應付上級部門的官僚主義。

二

有一個形容當前基層治理悖論的説法看起來特別有道理，就是“看得見的管不着，管得着的看不見”，意思是，基層治理中，鄉鎮距離治理現場近，瞭解基層情況，卻沒有執法權，縣裏（包括各個業務部門）有執法權，卻往往遠離基層，對基層情況不瞭解，由此造成了基層治理中的執法困境，因此就普遍出現了執法權下沉的訴求。

執法權下沉實際上有兩種不同的模式。

一種是北京平谷區首創的“街鄉吹哨、部門報到”，即街鄉在治理工作中遇到需要執法的事務，就可以通過與區縣部門聯動，由區縣部門執法力量介入執法，從而保一方平安。

“街鄉吹哨、部門報到”較好地解決了基層治理執法力量不足的難題，特別是北京郊區往往有巨大利益，各種帶有黑灰性質的勢力摻雜其中，就尤其需要有區縣部門執法力量介入，以徹底清除黑灰勢力的利益鏈。

不過，當前全國正在推進的執法權下沉採取了與北京平谷相當不同的另外一種模式，即在鄉鎮建立綜合執法大隊，由縣級部門將部分執法人員和執法權下沉到鄉鎮。

從理論上講，執法權下沉鄉鎮，鄉鎮在治理中遇到難題，不必與縣級部門聯動，鄉鎮自己就可以動用執法力量來清理各種不合法不合規問題。手中有權好辦事，這是幾乎所有鄉鎮黨委書記的想法。

而實際上，真正下沉到鄉鎮的執法權可能是燙手山芋，因為執法權並不是想做什麼就做什麼，既然是執法，就必須要嚴格地依法依規，整個程序不能有任何瑕疵。在鄉鎮治理事務瑣碎，利益比較稀薄，標的小，時間急，熟人社會，以及幾乎每件事情背後都有獨特原因的情況下面，綜合執法可能會成為最不好用的治理手段。

現在鄉鎮綜合執法大隊已經建立了，隊伍已經配齊了，很可能難以使用。我們在江蘇、河南和湖北調研，很多鄉鎮成立綜合執法大隊一年了，卻幾乎沒有執過法，因為執法必須合規，執法程序要求嚴，成本高，時間長，執法一次，得罪一批人，這羣人就成了之後鄉村治理中的反對派。因此，執法權到了鄉鎮實在是不好用。

反過來，因為鄉鎮有了執法權，本來是鄉鎮黨委書記用來解決治理難題的重要手段，鄉鎮黨委書記很快就會發現，上級各個部門卻反過來利用鄉鎮綜合執法大隊來限制約束鄉鎮治理，看起來鄉村治理手段增多了，實際上鄉村治理可以選擇的空間更小了。

執法權下沉的這種反轉，可以説是當前基層治理難題的典型表現。

三

以我們調研的B鎮為例，B鎮執法大隊是在我們調研前兩個月，從縣直各部門抽調事業編制人員組成的，目前共有5人，大多數並無執法經驗，也無執法資格。但是，在執法大隊建立後不久，上級自然資源部門就給執法大隊下達了拆違執法任務，並且要求追究當事人的責任。

具體地，依據上級要求，有一個山上村建森林防火值班室，大概佔地10平方米，佔了林地，被衞片發現，判定違法，要求B鎮執法大隊去執法，拆除違建並處罰責任人。因為是按上級要求建的森林防火值班室，也很簡陋，村幹部也並沒有砍樹，違法主要原因是沒有提前申報批准。

問題是，上級要求建值班室，任務很緊，限期完成，申報審批需要比較長週期。僅僅在本村路邊公地用預製板搭建的臨時值班室，嚴格按林地佔用及土地轉用手續報批，花費時間多不説，還不一定能得到批准，小事小辦，先建再説。

如果沒有衞片執法，上級部門沒有發現，這樣的事情就不成為問題。現在上級發現了違法事實，有了違法記錄，鄉鎮正好有執法大隊，執法大隊就必須要嚴格按照法律要求執法。而嚴格按照法律要求執法，時間上最少就得一個多月，程序更是複雜無比。一件小事變成了一件大麻煩事。這也就成為B鎮執法大隊成立以來第一例也是唯一一例執法。

本來，如果鄉鎮沒有執法大隊，上級主管部門發現這樣的小微違法，也沒有能力伸手過來處理，鄉鎮有自主權，就讓違建村補辦報批手續。現在嚴格執法，必須先拆違，再報再審批再建，浪費了資源，影響了村幹部的積極性，小事變成了麻煩事。

也就是説，鄉鎮本來指望借執法權下沉來提高鄉鎮應對基層事務的能力，卻沒有預料到兩個問題：

第一，執法必須要合規合法，其中任何一個程序都不能有瑕疵，本來很容易解決的各種小微治理事務一旦用上執法程序就會變得成本高昂。鄉鎮執法用不起，也不好用，更不是鄉鎮黨委書記隨便就可以用的。

第二，正是因為鄉鎮有了執法大隊，上級各個業務主管部門都可以向鄉鎮下達執法任務，之前鄉鎮可以用行政命令、説服教育以及羣眾工作來解決的問題，卻已被上級部門納入記錄，而再難使用，鄉鎮綜合執法權反過來束縛和限制了鄉鎮。在治理事務瑣碎的基層，殺雞用牛刀，鄉鎮治理能力進一步被削弱了。

四

2023年自然資源部通過衞片向地方反饋耕地違法佔用圖斑，要求地方限期清理，並對地方消除圖斑進度排名，對排名靠後的地方進行通報和約談。

消除圖斑就是將違法佔用耕地恢復。得益於技術進步，衞片可以發現哪怕10平方米耕地的被佔用，並形成需要整改的問題圖斑。

從我們調研來看，一個普通鄉鎮，2023年需要整理的問題圖斑就有數百上千個，鄉鎮必須要在限期內（通常為三個月）整改完畢，這個過程中，上級部門對地方整改進度進行排名，整改進度排名可以包括消除圖斑比例和恢復耕地面積的比例。

衞片執法產生的問題在於，衞片形成的問題圖斑本身可能存在問題，包括但不限於的以下情況：三調不準確，其他部門有政策，衞片誤判，以及各種複雜情況，等等，存在問題的問題圖斑比例不高，數量卻不少且很多都是相當麻煩無解的問題。

比如，將本來是幾十年水塘誤判為耕地，要求恢復耕地，將之前的林地誤判為耕地，以及更普遍將宅基地誤判為耕地，等等。此外，有一些土地因為村民都已搬下山，無人種植，耕地上種果樹還有收成，卻也要恢復耕地，砍果樹後無人種地，只能長草。

施工人員在進行高標準農田建設施工。資料圖：新華社

理論上，地方發現問題圖斑存在問題時，可以向自然資源部門反饋情況，進行更正。問題是，上級部門為防止地方説謊，對地方有苛刻的舉證要求，且上級部門審核時間長，有的甚至要有半年時間，而上級要求地方消除問題圖斑的期限只有三個月時間，地方為圖省事及避免排名靠後，往往就以圖斑為依據，無論是否誤判，一律硬性恢復耕地，並因此產生出大量矛盾。

因為產生了大量矛盾，自然資源部不得不在2023年12月23日再次下發通知，明確衞片不是執法依據，而只是問題線索。是問題線索，就需要通過對線索進行核實，確定是否確實存在違法佔用耕地的事實。

現在的問題依然存在，核心是，衞片圖斑提供的線索應當由誰來核實情況，承擔舉證責任。目前的情況仍然是，上級部門下發問題圖斑，由地方承擔舉證責任，即問題圖斑有問題，由地方舉證，比如拍照，上傳各種證明文件，再由上級部門核實，確實存在問題即銷號。

現在的問題是，既然問題圖斑只是線索，所有問題線索都應當由相關部門來核實是否存在違法佔用耕地的事實，這個核實責任應當首先是上級主管部門而非地方與基層政府。現在由地方對問題線索進行舉證以銷號的辦法，將本來應當是上級主管部門的責任轉嫁到了地方和基層，尤其轉嫁到了鄉鎮和村，是沒有道理的，不合理的。

進一步，問題圖斑提供線索並由主管部門核實以後，就應當由主管部門來執法，對違法主體進行處罰，要求違法主體恢復耕地。現在的實際情況卻是，上級主管部門不僅要求地方政府和鄉村幹部承擔舉證責任，而且要承擔恢復耕地消除問題圖斑的責任，主管部門將自己的責任轉嫁到了鄉村基層，要求基層限期消除問題圖斑，並通過排名，通報約談問責，變成了高高在上的監督部門。

既然所有的舉證責任、恢復耕地消除圖斑的責任與成本都是由基層承擔，上級主管部門只需要提供衞片問題線索，然後佈置任務要求基層限期整改，對整改工作落後的地方政府和基層幹部問責，上級主管部門幾乎不承擔責任也不承擔成本，上級主管部門當然就“看熱鬧的不怕事大”，就頻繁、事無鉅細將大量並不合理的整改工作壓向基層。

基層面對上級頻繁、事無鉅細且大量並不合理的整改要求，無處申辯無力還手，只能“不計成本、不惜代價、不顧實際”去執行，結果就是往往治標不治本，被羣眾罵，工作難度大且工作繁雜忙亂。

衞片圖斑所反映出來的問題線索以及違法佔地問題，本來應當是自然資源部門自己的問題，應當由自然資源部門執法整改，現在卻將責任轉嫁到地方政府和基層幹部，這正是基層幹部忙亂的原因，以及上級主管部門越來越無事找事擴大權力的內在動力。

五

2021年脱貧攻堅結束，中國進入全面小康以後，為防止規模返貧，從國務院扶貧辦改制而來的國家鄉村振興局（已撤銷併入農業農村部）建立了防返貧監測系統，通過對重點監測户進行監測，以防止出現規模返貧問題。

具體地，納入到防返貧監測系統的監測户主要包括三類農户：脱貧不穩定户，邊緣易致貧户，突出嚴重困難户。監測户一般佔到之前建檔立卡貧困户的5%左右。比如我們調研的鄂豫農村，建檔立卡貧困户一般佔全部農户的大概5%—10%，一個鄉鎮有一萬農户，大概有1000多户貧困户，有幾十户監測户。這是一個大概的比例，供讀者諸君有個概念。

現在監測系統不僅對納入到系統的監測户進行重點的全方位監測，以防止監測户返貧，而且對所有農户進行監測。最重要的是，每個月上級各個部門都會向鄉村轉發疑似返貧信息，比如醫療出現大額支出的情況，就需要由村幹部入户甄別是否出現了返貧可能。若出現了返貧可能，就要第一時間納入監測户並採取幫扶措施；若不存在返貧可能，村幹部就要寫報告並提供證明材料，證明不需要納入監測户的理由，從而從上級部門銷號。

醫保局智能監控中心的工作人員在查閲脱貧户風險預警監測系統數據。資料圖：新華社

這裏面就存在兩個問題：

第一，憑什麼要求村幹部舉證？因為要由村幹部舉證，上級部門就幾乎是隨心所欲地將大量疑似問題下發，下發問題多，上級部門可以邀功及避責，基層幹部承擔舉證的責任與成本，就不得不做大量無謂的工作。

第二，一個鄉鎮上萬户幾萬人，僅僅因為幾十户納入到監測户，就每年要接受所謂國考省考等層層複雜的防返貧檢查評估，就不得不做大量的材料證明鄉村兩級防返貧工作沒有問題，極大地浪費了鄉村幹部的精力與基層治理資源。

實際上，當前農村已經建立體系完備、功能完善、運作高效的社會救助與保障體系，農户一旦遇到特殊困境比如重病重殘，都可以在第一時間申請低保和大病救助，且當前的民政和醫保系統都是可以及時響應甚至是應保盡保的，完全沒有必要通過所謂“防返貧監測系統”去及時發現，再納入到低保醫保的程序。

“防返貧監測系統”也就是一個多餘的系統，這個多餘系統將本來應當由困難羣眾自己申請困難以獲得國家政策規定救助的程序，變成必須由基層幹部第一時間去發現返貧可能的所謂預警，從而主動去救助幫扶。

這個改變不僅顛倒了困難羣眾的權利義務關係（即本來困難羣眾應當自己舉證自己困難然後享受國家政策補助，而非由鄉村幹部舉證羣眾不困難從而不應當納入監測户），而且極大地、無謂地加重了基層負擔。這樣的制度設計，唯一合理的解釋是部門利益在起作用。部門利益綁架了基層幹部與羣眾。

這樣的制度設計還有很多，都應當取消。不取消這樣的制度，基層負擔是不可能減下來的。

六

在河南調研，有村幹部説，現在農村醫保收費比過去收農業税還難。

為什麼醫保收費難？因為過去新農合，農户每人每年只需要交10元，國家再補貼10元。經過連續10多年的提檔升級，2023年農村醫保繳費，農民負擔380元/年，國家補貼640元，已是過去幾十倍。農户一家五口，一年繳納醫保近2000元，對於普通農户家庭，確實是巨大負擔。

農户不願繳費，醫療風險就很大，一旦沒有醫保，生大病住院費用就無法報銷，農户就有落入貧困的風險。一旦落入貧困，國家就有責任救助，不用繳費就可以享受到比普通農户更高的醫療報銷比例。這就是當前農村醫療保險的怪圈。

為了收上來醫保費，上級醫保局對下級鄉鎮和村下達任務，然後對鄉鎮和村完成任務進度進行排名。鄉村幹部當前一項重要工作就是所謂“兩保”徵繳，即“養老保險”和“醫療保險”。對於排名靠後的鄉村，辦法當然也是通報、約談。

2023年年底在河南和湖北調研，兩地鄉村幹部的工作重點之一就是完成醫保任務。有村幹部因為完不成任務而被撤職。也有村幹部根本不聽鄉鎮安排，直接在“結賬”會上掀桌子走人，鄉鎮愛咋地就咋地。

醫保徵繳排名的辦法是先核定全村應繳人口基數（任務數），再減去免交數，即應繳人數。實繳人數除以應繳人數由高到低排名。到年底，河南調研鄉鎮繳費比例低於80%，湖北調研鄉鎮比較高，已達92%。

調研中，醫保應繳任務數中，實際上有很多農民已在務工地繳費，以及有學校已組織學生繳費，這就需要村幹部到醫保部門辦理本村村民已在外繳費的證明，這樣就可以增加已繳費村民數，從而提高本村繳費率。村幹部到醫保部門辦理證明也是銷號的過程，所謂銷號就是證明本村原有應繳任務數的村民已繳費。之所以有的村排名靠後，一個原因是村幹部沒有到醫保部門銷號。

現在問題是，憑什麼要村幹部舉證銷號？何況繳費依據本來就在醫保部門掌握中。進一步，收繳醫保為什麼要變成村幹部的責任？這難道不是應該由村民自願繳費而由醫保部門收費嗎？既然醫保資金是國家出大頭，村民自願參與，為什麼鄉鎮要用“兩保徵繳”來對村幹部收醫保進度進行排名，且對排名靠後村幹部進行處分呢？

既然是惠民工程，就不應當是強制的，讓村民自願，不願參加風險自擔。將城鄉醫保這樣國家財政出巨資支持的惠民工程做成了擾民工程，且讓村幹部感覺到收醫保難於收農業税，真是不可思議。

醫院醫保業務辦理窗口。資料圖：新華社

七

B鎮人居環境整治，要求“掃乾淨，碼整齊，拆通透，一眼淨”。好的人居環境當然好，拆通透卻比較難，因為要拆農民的房子，農民肯定是不願意的。

B鎮所在縣在百日攻堅中，每天對各個鄉鎮拆除農民住房面積進行統計排名，排名靠後的通報約談。B鎮因為人口規模較小，可以拆除的農户住房不多，排名靠後，被通報幾次。沒有辦法，就到上級部門要求將本鎮前一年因為修水庫搬遷的一個村莊拆房面積算進去，一下子算進去8萬平方米，擺脱了排名靠後的位置。

B鎮有2萬多人，按全鎮拆除15萬平方米，人均5平方米，按7萬多平方米也有大概3平方米。拆除的農房大多數是偏房、豬圈、牛欄和旱廁。拆農民房子，又沒有補償，問題是每個鄉鎮每個村都有拆除任務，這就是説，在百日攻堅期間，每個鄉村幹部眼中都是看到了農民房子要拆。農户不願拆就做工作，工作不通就找説辭、就想辦法，非拆不可，因此就與羣眾發生矛盾。

人居環境整治本來是羣眾自己的事情，上級搞排名，非要拆農民的房子（哪怕是偏房），就造成了鄉村幹部與農民之間無必要的對抗。這樣的“好事”做得一多，鄉村幹部就變成了羣眾眼中的“壞人”，羣眾怎麼可能信任“壞人”呢！

八

住建部門幾乎每年都會向鄉村下達住房安全緊急排查整改通知，且幾乎每次都要求對農村每棟房子進行安全鑑定，進行標註。鑑定書要由排查人簽名，鄉村主要領導作為責任人也要簽名，簽名後要終生負責，一旦出現住房安全事故要終生追責。如果鑑定為危房就必須整改。問題是，房子是農户的，農户自己認為安全不願整改，鄉村幹部總不可能自己出錢去幫農民整改房子。而且，鄉村幹部並非專業機構，他們又沒有經費去請專業機構對農村每一棟住房進行安全鑑定，因此，全國幾乎百分之一百的農村都是應付住建部門每年下發的住房安全排查整改要求。

即使如此，鄉村幹部也要花費很大精力去逐户逐房拍照上傳系統，並填寫相關報表，撰寫上報相關報告。可謂是要花很多時間與精力去應付住建部門要求的。

現在的問題是，住房安全鑑定這樣專業的工作，本來應當由住建部門來完成，為何會變成住建部門向鄉村佈置任務，要求鄉村幹部進行排查整改，而住建部門只需要進行監督呢？

住建部門只需要建一個系統，排查整改責任與成本都是由鄉村來承擔，而住建部門不僅可以擴大權力而且可以轉嫁責任，住建部門下發通知時，自然傾向更大範圍、更嚴要求、更高標準及更重責任，以及更頻繁下發整改通知。鄉村幹部明明知道住建部門要求不合理且不符合當地實際，卻也沒有辦法，也就只能高成本應付。鄉村幹部自然就會忙。

九

也就是説，在上級部門無限止地向基層轉嫁責任的情況下，無論鄉鎮有多麼大的機構和多少治理資源，鄉鎮工作都是做不完的。不改變上級部門本能的擴大權力和推卸責任的機制，上級部門將幾乎所有責任與治理成本都轉嫁到基層的情況下，基層幹部就不可能改變被動的忙亂狀態。