房寧：沒有條件硬要上，怎能不形式主義？

編者按：

近日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《整治形式主義為基層減負若干規定》，明確提出要健全為基層減負長效機制，並要求各地區各部門嚴格執行《若干規定》，確保《若干規定》落到實處。

實際上，5年前，即2019年，中共中央辦公廳就已印發《關於解決形式主義突出問題為基層減負的通知》，還將當年確定為“基層減負年”。

彼時，觀察者網圍繞相關問題，聯繫了中國社科院政治學研究所研究員房寧；房寧在對談中，從公共管理學的角度剖析了形式主義久久難解的根源，當下讀來，分析仍未過時。現將舊文整理重刊，供各位讀者參考。

【文/觀察者網專欄作者 房寧】

形式主義什麼時候都是存在的，但如果發展到比較嚴重、普遍的狀況，恐怕就有一些深層次的管理及理念上的問題了。

我們也做了一些有關這方面問題的調研，的確，現實中特別是在基層，所謂“形式主義”的情況是比較普遍存在的，而且大有愈演愈烈之勢。

從公共管理學的角度看，普遍存在的形式主義問題與頂格管理模式及其理念有關。

所謂頂格管理，簡單説來，就是一切按照上限進行管理的操作模式和理念。全部管理工作要求“四最”——“最全事項、最高標準、最嚴要求、最快速度”，也就是追求經濟學講的“最優化”。

然而，實行頂格管理，追求最優化，是要有前提的。首先，需要最優條件；其次，要付出最高代價與成本。而在實際生活中，這種最優化的前提條件和成本支付都難以實現。如果強行這麼要求，就會造成包括形式主義在內的很多問題。

頂格管理，一是會推高了管理成本，二是因缺乏操作的靈活性，會降低政策的適應性，以致各種工作就難以真正落實。明明做不到，又強制要求，於是現實中就只好應付，形式主義就這樣出來了。或者按下面幹部的説法，形式主義是官僚主義逼出來的。你現在到處去走走，“比比劃劃假作為”隨處可見。

頂格管理導致形式主義

先説“最全事項”。

做任何事情永遠是要有重點的，不能把所有事一股腦兒都幹了。但現在事情的確太多了，一來就是“橫向到邊，縱向到底”。但事情做起來都要到基層，都要到管理界面，所謂“上面千條線，底下一根針”、“上面千把錘，底下一根釘”。

説到國家與社會治理，治理也好、管理也罷，在上面就是一個想法，到下面就是一大片事情。現在基層以及管理界面上的工作任務實在是太多了，這也要管，那也要做，結果事情往往是越做越多。因為社會適應性反應，一個問題的解決往往會引發新的更多的問題。比如，查堵漏洞的措施往往會成為新的鑽空子機會。就像廣東人説的，“多隻香爐多隻鬼”。

其次，“最高標準”。

標準高，意味着投入的成本要多，最高標準就要有最大投入。但現在哪來的最大投入呢？！至少在基層現在普遍缺乏資源，缺少經費。

舉個例子。上頭説要搞鄉村振興，市要修一條路，得花1000萬，但只給鎮裏300萬，另外700萬靠“自籌”。一個鄉鎮政府哪裏去自籌那700萬？

為什麼現在地方債務問題突出？提那麼高的要求，定那麼高的指標，但又沒給夠錢，結果根本就做不到嘛！沒辦法，基層政府只能主要靠賣地和借債這兩招籌措經費。

第三，“最嚴要求”。

現在上邊佈置的任務非常具體，包括路線圖、時間表、各項標準，有的乾脆就是下發一個大表格，要求不折不扣地執行。要不怎麼老是填表呢！可是要知道，哲學上講“一般”和“特殊”，上級下達的所有政策都是“一般”，而到了基層都是“特殊”。底下情況千差萬別，不可能和上面政策一一對應，但現在上頭下達任務時配張表，説必須得嚴絲合縫、一一對應，這不就是用主觀裁剪客觀了嗎？！

現在很多政策缺乏靈活性，要求不折不扣，可實際上不可能有任何一個工作是可以被“不折不扣”地執行的。具體做工作，要留有一定的餘地，要給一定的靈活性，要給執行者一定的自由裁量權，否則任何政策都無法真正得到執行和落實，還會助長形式主義。

最後，就是“最快速度”問題。

我們國家很大，層級很多，一項工作佈置下來，中間要有時間成本。任何政策都不能急，工作中更不能揠苗助長。種莊稼一定得是春耕、夏耘、秋收、冬藏。做任何事情都考慮時間成本，必須把時間留出來。

現在底下搞很多形式主義，是因為他們根本連乾的時間都沒有。星期一佈置，星期三檢查，星期五督辦，搞得下面疲於奔命，都耗在程序上了，沒時間去真正地開展工作。一天不吃不睡也就24小時，上頭不斷來檢查、督辦，要報告進度、做階段性總結匯報，上面來人還要接待，結果工作時間變少了，有的只能應付檢查，坐屋裏填表。

這種情況多了以後，底下也會糊弄上頭。我們調研也發現所謂“擊鼓傳花”現象，大家不斷地把上面的東西傳下去、把下面的東西傳上來，其實大家並不都那麼認真，因為很明顯，這麼多事情、頭緒，上報那麼多表格或報告，最後究竟有沒有人認真去看還是個問題呢！

如何切實整治形式主義？

佈置工作，關鍵是看有沒有解決實際問題。説要減少多少比例的會議、文件，這是主觀意願，缺乏根據——過去加了那麼多的工作，根據何在？現在減，根據又何在？難道以前這些會是各個層級有意製造的？不是的，那是因為頂格管理的必然要求。如果還是頂格管理，如果還是什麼都要管，即使一件事情開一個會，但事多，會議和文件還是減不下來。

我認為，還是得針對形式主義產生的原因來治理，還得改變管理的理念和操作模式。

第一，減少管理事項。不是管得越多越好，過了一定限度，管得越多反而越糟糕。政府不能什麼事情都管，不能管、管不好的就不要管。管理也包括自我管理，管住自己的手，管住頂格管理的衝動。

第二，降格以求。就像體育比賽，我們儘量去爭冠軍，但不能説不是第一名，就什麼都不是。還是要從實際出發，盡力而為就是了。

第三，量入為出，一定要有成本觀念。現在更大的問題不是開多少會，而是要給多少錢辦多少事。上頭可以提要求，但一定要配給相應的資源，支付相應的成本。底下辦事要人手、要花錢，上頭提供足夠的人員和經費，那再多的事也可以辦，再多的會也可以開。

第四，留有遊隙。要賦予政策一定的靈活性，給底下一定的自由裁量空間。實際上，基層幹部很反感那些一筆一劃的規定，認為是對他們的不信任，進而產生消極牴觸情緒。既然要讓基層辦事，就要有基本的信任，就要給基層一定的自由裁量權，讓下面幹部能夠結合實際，靈活有效地執行政策。

最後，留出時間。做事情不僅要問對不對，更要看行不行得通；在事情不具備條件的時候就不能做，要先創造條件才能做。連時間都不留，到下面可不就荒唐了？！

管理要講究科學，而頂格管理是不科學的。一般來説，我們不能追求最優方案，而是要選次用，降格管理實際上就是一種科學管理。

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