吳士存：南海爭端沒有“快速解決方案”？“無法排除”武裝衝突的可能？

編者按：

近來，南海地區的緊張局勢持續升級。

爭端當事國紛紛加大在爭議海域單邊行動的力度，域外勢力的干預頻次、介入程度不斷提升，針對南海緊張局勢煽風點火。

尤其是菲律賓，今年以來，挑釁之勢愈演愈烈，8月19日亦再次派出兩艘海警船非法闖入中國南沙羣島仙賓礁鄰近海域。

而相鄰的越南，不僅在近幾個月加快了在南海的填海造地活動，還於7月17日單方面向聯合國提交了南海外大陸架劃界案。

南海爭端有沒有“快速解決方案”？武裝衝突的可能是否“無法排除”？華陽海洋研究中心理事長吳士存就南海爭端議題接受了《南華早報》的採訪，原文載於8月19日第四版，觀察者網獲作者授權轉載其中文版。

南華早報：您如何評估當前的南海局勢？

**吳士存：**首先，我認為美國引領的南海軍事化已越發強化。多來年美國搞的所謂“多邊安全機制”已在南海周邊國家成型。自今年四月美國、菲律賓、日本和澳大利亞四國首次在爭議海域舉行聯合軍事演習以來，南海問題已從過去的政治外交領域蔓延到軍事安全領域。

菲美2024年度“肩並肩”聯合軍演資料圖：美國海軍

其次，我認為爭端當事國紛紛加大了在爭議海域單邊行動的力度。在美國放棄了它在南海爭端中的“中立立場”以及《南海行為準則》的談判窗口日漸縮小之後，菲律賓、越南和馬來西亞都渴望加強它們各自在爭議海域的存在。

去年7月，中國與東盟各國外長同意加快推進《南海行為準則》的談判並宣佈三年內完成談判，但談判進展並不順利。

2014年《準則》談判開始時，人們認為爭端各方希望制定一套規則以規範中國在南沙島礁的填海造地活動並限制其不斷擴大的海上力量和執法行動。但現在隨着中國完成例如造島工作，爭端各方正考慮擴建各自控制的島礁或試圖鞏固對爭議海域的控制。這意味着爭端各方現在對《準則》談判的積極性已經降低了。

因此，雖然工作組層面或高級官員層面的談判仍在進行，但進展非常緩慢，或者根本沒有進展。

《準則》涵蓋了一系列爭議的問題，並且它需要得到中國和東盟十國的同意才能繼續推進。

目前關於《準則》是否將具有法律約束力的問題，談判的各方尚未達成一致。《準則》的地理適用範圍也存在爭議：越南希望《準則》涵蓋西沙羣島；中國認為《準則》只應涵蓋南沙羣島；而菲律賓希望《準則》不僅涵蓋南沙羣島，還應涵蓋黃巖島。

當然還有域外第三方問題。例如南海周邊國家是否應該允許美國在南海進行軍事演習，以及是否應該允許域外國家的公司在這些海域勘探石油和天然氣。

另一個問題是，最終定稿的《準則》是否必須由各簽署國的立法機關批准。此外，中國是將《準則》視為一種危機管控機制，而越南和菲律賓等爭端當事國則將其視為一種爭端解決機制。

南華早報：中國與東南亞的多個國家之間存在領土爭端，但為什麼您認為中國與菲律賓之間的爭端最為突出？

吳士存：讓我們回顧一下歷史：菲律賓是南海周邊國家中第一個侵犯中國在南海權利的國家，時間是20世紀70年代。當時中國正處於特殊階段的混亂中。時任總統老馬科斯（費迪南·馬科斯）派遣軍隊佔領了包括費信島和中業島在內的多個南沙島嶼。

由於大陸方面和台灣當局均未採取軍事性質的回應，菲律賓變本加厲地在於1971年進一步控制了更多島礁。最終菲律賓共進行了五次軍事行動，非法佔領了八個中國島礁，但其中並不包括仁愛礁。

菲律賓還利用第三方機制提起仲裁（位於海牙的常設國際仲裁法院仲裁庭於2016年發佈了支持菲律賓訴求的裁決，不承認中國對南海的權利主張）。這一舉動違背了中菲兩國之間通過對話解決爭端的共識。

菲律賓是美國在南海地區的唯一盟友。菲律賓在南海的所作所為在一定程度上反映了美國企圖遏制中國崛起的戰略調整。

南華早報：中國在2016年的仲裁案中堅持所謂的“四不”政策——不接受、不參與、不承認、不執行。您認為這種做法明智嗎？中國可以從那次仲裁裁決中吸取什麼教訓？

吳士存：我覺得中國採取“四不”政策完全正確。中國的立場認為南海爭端是一個相當複雜的問題。它涉及許多國家，主權主張相互重疊，這種情況在全球範圍內也是沒有其他爭端可以與之相提並論的。因此南海爭端只有通過雙邊談判才能解決。

如果中國參與仲裁，不符合通過外交談判協商解決海洋爭端的國際通行實踐。

但中國也有可以反思的地方。例如，中國是否應該對菲律賓採取更為強硬的反制措施。能不能對黃巖島填海擴建？我認為是可行的。中國能不能把菲律賓的坐灘軍艦從仁愛礁移走？我認為是可以的。

然而，中國在羅德里戈﹒杜特爾特當局聲稱想改善中菲關係後，僅僅對仲裁裁決予以駁斥，卻沒有對菲律賓採取實質性的反制措施。

如果當時中國就採取強有力的反制措施，仲裁裁決不太可能產生如此負面的影響。菲律賓也不太可能發起“二次仲裁”。

南華早報：您認為如果菲律賓再次提起仲裁，或者越南、馬來西亞等爭端當事國提起各自的仲裁，中國的回應將會是一樣的嗎？

吳士存：菲律賓已表示將提起第二次仲裁，而且可能性很高。菲律賓將通過提起“二次仲裁”以試圖鞏固其對爭議島礁的控制，包括鱟藤礁和仁愛礁。菲律賓聲稱這些島礁是其專屬經濟區的一部分。

菲律賓也試圖贏得國際社會的同情，以便繼續控制仁愛礁，並可能試圖“重返”黃巖島。目前，一艘菲律賓海警船拒絕離開仙賓礁，已盤踞長達一個多月。菲律賓也曾多次在鐵線礁擱淺船隻謀求佔據該島礁，只不過這些船隻都被中國移除了。

我目前並不知道如果菲律賓再次提起仲裁的話中方會作何反應，但我相信不會像8年前一樣。不會那麼簡單。

南華早報：海上發生衝突後，中國經常説自己的行為“專業”或“剋制”，但其他國家卻認為中國採取的措施具有挑釁性。您如何解釋這種現象？

吳士存：在南海問題上似乎已經沒有了對與錯的標準。在有些國家眼中現在中國做什麼都是“錯”的，而任何侵犯中國權益的事情都是“對”的。這是因為“話語權”不在中國這邊。

如果你看看明朝（1368-1644）的、民國時期的甚至美國出版的地圖，你都會看到西沙羣島後面用拼音寫着“中國”這幾個字。

1931年，日本佔領中國東北後，在印度支那擁有殖民地的法國深感擔憂。因為如果日本南下，其在該地區的地緣政治利益將受到威脅。所以法國佔據了南海的九個島礁（包括中業島），這就是“九小島事件”。

但這些島礁原本就是中國的。中國從來沒有聲稱“整個南海”都屬於中國，而是説這些被非法佔據的島礁應該歸還給中國。

最近，中國海警在仁愛礁鄰近海域向菲律賓船隻發射了水炮，中國因此受到批評。在我看來，這表明了中國方面的剋制，因為他們本來可以採取更加強硬的措施。但現在的敍事卻顛倒過來了——中國明明是受害者，但在當前的敍事中，中國卻成了“侵略者”。

南華早報：您認為中美大國之間競爭對南海爭端造成了什麼樣的影響？

吳士存：南海已經成為美國維持西太平洋霸權和海上主導地位的重要因素。隨着中國海上力量的擴張，美國傾向於認為中國想把美國“趕出”南海。但其實中國並不想這麼做。

南海對中國的意義不僅限於鄰國非法佔領的島礁。它是中國的重要海上通道，是通往西太平洋和印度洋的重要通道。

此外，如果中國遭受核打擊，它將從南海發動報復性的打擊。

我認為美國已經看到了這一點，這就是為什麼它開始在南海挑釁中國，並試圖危及中國與其他爭端國之間的關係。這個問題應該放在中美權力競爭的背景下來看待。事實上美國已經放棄了它在南海爭端中的“中立”立場，因為它知道保持中立不符合其戰略利益。在此背景下，只要中美之間還存在競爭，南海問題就不可能通過簡單的談判協商得到解決。

南華早報：美國智庫戰略與國際研究中心（CSIS）的報告指出，越南近幾個月來加快了在南海的填海造地活動。您對此有何評價？

吳士存：我認為中國應當對越南在南海的非法活動採取必要的反制措施。

首先，越南的行動違反了《南海各方行為宣言》（DOC）並且改變了現狀。

越南完成填海造地後，可以預期它將部署軍事力量。如果看看越南與美國和日本的安全合作深度，越南在南海修建的軍事設施可能會在未來提供給日本和美國使用。這將嚴重損害中國在南海的防禦、威懾和軍事投射。

根據CSIS的報告，越南在南海修建了一個前哨基地，該基地長達4公里（2.5英里），可以維持一條長3公里（1.9英里）的跑道。

南沙羣島的柏礁如今已超過4000米長，足以修建跑道供大型軍機起降。CSIS

越南的填海造地工程正在南海的一些最佳位置進行，一旦完成，可能會改變地緣政治格局。

這其實也開創了一個不好的先例。也許中國會悄悄抗議，但如果沒有國際壓力的話越南將繼續這些活動。我們需要通過外交照會或反制措施保持國際壓力，並保持一定程度的透明度。

一些美國學者可能會感到疑惑，為什麼中國至今沒有對越南採取行動，卻對菲律賓在仁愛礁的坐灘軍艦如此關注？填海造地帶來的負面影響比菲律賓的坐灘軍艦更大，這是不是雙重標準？過去中國曾對越南的造島和單方面油氣開採施加過外交壓力，甚至採取了海上行動。

與此同時，越南則不斷抗議中國在西沙羣島的所作所為。就連永興島上新開張的一家火鍋店也引起了越南的抗議。

南華早報：越南方面今年6月表示，它準備與菲律賓就雙方重疊的大陸架主張舉行會談。這會對中越兩國間的海上爭端產生什麼影響？

吳士存：中國不會承認越南與菲律賓之間的大陸架劃界。

表面上這件事是菲律賓在主導，但我認為背後是越南試圖鞏固其在南海的非法控制。越南的戰略非常明確——它正在利用填海造地來鞏固其非法獲得的利益並在南海發展軍事和民用設施。

與此同時，越南於2009年與馬來西亞聯合提交了有關南海南部地區的大陸架提案。2022年12月，越南與印度尼西亞簽署了一項關於劃定兩國專屬經濟區的協議，其中部分位於中國的斷續線內。這給中國帶來了困境，因為如果中國拒絕承認越南同印尼之間的劃界意味着中國將不得不將第三國牽扯進來。

南華早報：長期以來，中國在處理海上爭端問題上採取“擱置爭議、共同開發”的做法。您認為這種做法有效嗎？

吳士存：我並不認為這個原則有任何問題。但2016年的仲裁裁決之後，共同開發這條路已經進入了一個“死衚衕”。

仲裁庭裁定南沙羣島所有的島礁均不是完全意義的島嶼，均不享有12海里以外的專屬經濟區和大陸架，且否定了中國將南沙羣島視為一個整體的主張。所以從越南和菲律賓的角度來看，它們同中國在南沙羣島不存在爭議（海域），因此沒有必要進行共同開發。兩國單方面進行的油氣勘探實際上是基於這一裁決。

“共同開發”這一原則是中國確保南海和平穩定的善意，是（領土主權）爭端解決前的臨時安排。但現在沒有哪個國家真正相信中國的倡議，這是最大的挑戰。所以共同開發成為現實的可能性極低。

在2019年10月，中菲兩國確實成立了政府間油氣開發聯合指導委員會，雙方石油公司開始談判。中國還提出了三個油氣合作領域，但一直沒有取得進展，諒解備忘錄也已經在杜特爾特總統卸任前終止。

此外，在2005年，中國、菲律賓和越南三國簽署了聯合海上地震勘探協議，但該協議也已於2008年到期。

這麼多因素在起作用，周邊各國怎麼還會想到進行聯合油氣勘探？中國將繼續推動共同開發，但不應抱有幻想。

南華早報：您是否認為中國有計劃開展更多的人工島礁建設？

吳士存：如果中國願意填海造島，隨時都可以，但我認為目前還沒有這樣做的必要。

西沙現有的島嶼可以開發，可以擴建民用設施，將來可以向國際社會開放。

而在南沙羣島，只有當中國受到挑釁時才需要繼續填海造島。比如，如果越南填海太多，或者菲律賓加強對仁愛礁的控制，中國就必須予以反擊。

那麼在這種情況下，能否對黃巖島吹填擴建？我認為不是不可能。雖然目前還沒有必要，但如果中國被迫採取最後一步反制美國和菲律賓，我認為就有必要採取這種做法。

黃巖島資料圖：新華社

南華早報：您認為南海爆發武裝衝突的可能性又如何呢？

吳士存：我認為武裝衝突的可能性無法百分百地排除。例如在6月17日，中國海警在同菲律賓船舶的對峙中繳獲菲律賓船員的槍支，當時雙方都有可能誤扣扳機，因此不能排除發生武裝衝突的可能性。

但美國介入並願意與中國發生直接衝突的可能性較低，美國的介入對菲律賓來説並非易事。

中美髮生摩擦的風險很高，原因有很多。其中包括針對中國的南海聯合巡航的頻率越來越高，其中一些發生在爭議海域。此外，《海上意外相遇規則》（CUES）本身不具約束力。中美兩國仍然沒有行之有效的海上危機管理機制，而中國海上民兵大量存在於這些海域。如果沒有適當的危機管理機制，摩擦很容易發生。

對這種風險的擔憂可以部分解釋為什麼美國在去年11月份兩國領導人會晤後推動恢復與中國的軍事交流，以及為什麼美國在新加坡香格里拉對話會上敦促兩國高級軍事官員之間的對話。

如果真的爆發武裝衝突，事情不會那麼簡單——現在的情形已非2001年“撞機事件”可比。一旦爆發武裝衝突後果將更加嚴重。

南華早報：您認為南海的領土爭端是否有辦法解決？

吳士存：我認為各國之間需要達成新的共識。例如，爭端各國之間能否共同努力實現南海的非軍事化？我們應避免在這些島礁上部署軍事力量。

如果各國無法制定出《行為準則》，是否可以達成其他協議以逐步實現南海的非軍事化？例如每個爭端當事國都可以提供一個島嶼來開發民用設施，包括科學研究站和環境研究中心以監測海平面並恢復珊瑚礁。

中國應該率先選擇一個島嶼，例如美濟礁。在那裏可以建造海洋觀測站或海洋研究機構並邀請菲律賓和越南等國家的科學家參與其中。

我認為目前南海爭端沒有快速解決的辦法。從中國的角度來看，這些島礁的主權屬於中國。從其他爭端當事國的角度來看，他們顯然不可能直接將島礁歸還給中國。我們能做的只有維持現狀，然後才能談非軍事化、環境保護、可持續的漁業。

與此同時，我認為不應允許域外國家介入南海爭端。如果其他國家在美國的鼓勵下與中國對抗，中國作為南海諸島的真正主人和南海最大的沿岸國，必將採取更多的反制措施，這無疑將使得南海爭端成為一個“死循環”。