於龍剛：基層食品安全監管難在哪裏？

【文/觀察者網專欄作者 於龍剛】

8月25日，國務院食安辦通報對媒體反映的“罐車運輸食用植物油亂象問題”調查處置情況。聯合調查組經調查核實後認定，罐車混運食用植物油事件性質極其惡劣，違反基本常識，踐踏道德底線和法律紅線，是典型的行為違法犯罪，必須嚴厲打擊。

近年來，媒體報道的食品安全事件總是會引發社會熱議，如2022年央視曝光的“土坑酸菜”事件、2023年鬧得沸沸揚揚的“鼠頭鴨脖”事件等。一些事件雖然距離今天很遠，但還會時常被網友提起，如2008年發生的“三聚氰胺毒奶”事件。

每一次輿情都反映出社會公眾對食品安全的高度重視，媒體的接連曝光也反映出我國的食品安全監管仍有待加強。然而，食品安全問題涉及面廣，也十分複雜，其中，最為突出的是基層食品安全監管比較困難。

基層執法力量薄弱

為回應公眾關切，近年來我國不斷完善食品安全領域的立法，加重對違法行為的處罰力度。目前，該領域的主要法律是2009年制定的《食品安全法》，後又於2015年修訂，2018年和2021年兩次修正。該法對食品安全標準、食品安全生產經營、食品檢驗、食品進出口、食品安全事故處置、法律責任等事項作出規定。其中，對不少違法行為的處罰力度較大，包括沒收違法所得、高額罰款、行政拘留，情節嚴重者追究刑事責任。

另外，相關部門也加強法律實施，確保上述規定能夠充分落地。例如，最高人民法院於2023年發佈食品安全懲罰性賠償典型案例，以指引各級法院的審判活動。各級市場監督管理部門也定期開展專項行動，抽查市面上的食品，對食品生產、運輸和銷售的場所和行為進行檢查等。

在發生食品安全事件後，主管部門不僅會對事件進行深入調查，對相關企業和人員追究法律責任，而且還會在相關行業開展集中排查和專項整治行動，對存在的政策漏洞和監管空白也會及時彌補。這些措施對維護食品安全都起到了積極的效果，也塑造出食品安全領域的“嚴管”氛圍。

不過，在專項行動結束之後，食品安全監管仍容易陷入疲軟狀態，這滋生了新的違法行為。那麼，為什麼會這樣呢？

市場監管局開展秋季開學前校園食品安全監督檢查

最直接的原因是基層食品安全的執法力量比較薄弱。目前市場監督管理局是食品安全的主管部門。市場監督管理局由原來的工商行政管理局、質量技術監督局和食品藥品監督管理局合併而成。合併之後，食品安全監管由市場監督管理局下屬的科室和執法大隊來完成。

在很多地區，基層市場監督管理局的人員力量不足，分攤到食品安全監管領域的人員更少。筆者今年6月在中部某縣的市監局調研，據執法人員反映，該局執法大隊不足10人，要負責全縣範圍的市場監管。很多鄉鎮的市監所只有1到2人，執法人員戲稱，要是開會，不少鄉鎮的市監所都得關門。

由於執法力量薄弱，監管就容易出現漏洞。尤其是食品安全監管的面比較廣，包括了食品的生產、運輸、銷售等環節，在生產環節，又包括原料採購、運輸、加工等更細的環節。而且，轄區內所要監管的企業、人員和場所眾多。這都導致監管力量捉襟見肘，存在不少空白和漏洞。

而且，食品生產、運輸等環節的一些違法行為具有隱蔽性，執法人員難以及時發現，只能依賴食品銷售端的產品抽檢來進行溯源監管。在這種情況下，一些違法行為可能已經長期存在，併產生了實質危害。對此，執法人員也十分無奈，他們坦言：“我們也不可能24小時一直盯着”。

為應對執法力量不足的困境，不少地區的市監局也積極探索創新，吸收村社幹部、網格員擔任食品安全監管員，由他們對轄區的監管對象進行實時走訪和排查。不過，村社幹部、網格員的日常工作也比較繁重，很難投入足夠的時間和精力來走訪和排查。

更重要的是，食品安全的標準比較專業，絕大多數村社幹部、網格員缺乏所需的專業知識。因此，走訪和排查也很容易流於形式。一些村社幹部、網格員對筆者説：“一些食品到底有沒有問題、場所符不符合標準，我們其實也不知道，只能重點看一下有沒有營業執照、健康證，場地乾不乾淨等。”

對違法行為查處和整改困難

執法人員在發現違法行為和食品安全隱患後，會根據法律和政策要求當事人整改，並可能作出相應處罰。但是，很多時候對於違法行為和食安隱患的整改和處罰會比較困難。這是因為不少當事人對自身行為違法性的認識不足，覺得執法人員管得太寬，有時候會選擇逃避和抗拒。

在一些時候，不只是當事人的認識不足，周邊羣眾也會認為執法人員是“沒事找事”。例如，部分地區有村民私自屠宰生豬，自家食用一部分，吃不完的在村裏或是拿到集市上售賣。此類豬肉未經檢測，存在獸藥殘留超標等隱患，因而私自售賣屬於違法行為。但是，不少人認為這是農村長期的習慣，而且自家也吃，不會有什麼問題，因而對執法人員的監管會不理解。

存在隱患，並不意味着就一定會發生事故。當發生事故後，無論是執法雙方，還是社會公眾，對隱患整改和違法行為查處都擁有高度的共識和強烈的意願。但是，當僅僅還只是隱患的時候，各方的共識和意願並沒有那麼充分，甚至還可能存在分歧。很多地方禁止村民私自將自家種的蔬菜拿到市場上售賣，因為未經檢測，可能存在農殘超標的問題。而當執法人員查處的時候，當事人會不理解，進而會逃避和反抗，這類事件鬧到網上，不少網友也會站在當事人的一邊，批評執法人員。

除了認識不足的問題以外，更主要的問題是整改需要成本，嚴格按照法律和政策的要求來行事也需要支付額外的成本，這會攤薄當事人的利潤，甚至還可能超出他們的承受範圍。

2022年315晚會曝光，部分老壇酸菜包竟是在土坑醃製而來

例如，不少地方有生產食品的小作坊，其中不少小作坊存在生產面積狹小，生產區、存儲區、原料區未作區分，生產場所距離污染源過近，食品沒有經過檢測等問題。而要完全符合法律和政策的要求，當事人需要對生產經營場所進行改建、擴建和整修，還要添置一些設備，食品也要拿去外地檢測，這都是一筆不菲的開支。不少當事人往往不願意承擔這些費用，尤其當產品利潤不高、財力有限時，他們的意願更低。

在這種情況下，無論是執法人員還是村社幹部和網格員，在日常監管過程中都會面臨不少困難。有網格員對筆者講述：“有的店子我們檢查的時候發現沒有健康證，沒有消毒設備，不同種類的食品沒有分開存放，原材料和半成品沒有分開，生食類食品沒有專用操作間等問題，我們讓他們整改，他們就是不聽，去了好幾次，都是那樣，我們也沒有辦法。還有的店家遠遠看見我們來了，就把店門關了。”

對於執法人員來説，他們有作出處罰的權力，不會面臨像網格員那樣的困難，但是，他們執法的時候也要充分考慮社會效果，避免發生矛盾和輿情。因此，很多時候也會比較慎重。即使有法律規定，不少執法人員也不會輕易作出處罰，只有在監管對象屢次不整改之後，才會作出處罰。

食品安全嚴監管的“意外後果”

嚴格監管和強力處罰有利於維護食品安全，保障每一個人的利益。但在現實中，也會出現一些預料之外的後果。

這兩年，網絡上接連出現多起食安領域的執法輿情，例如2022年陝西榆林市一家蔬菜糧油店因銷售5斤芹菜農殘不合格被罰6.6萬元，引發社會廣泛關注。另外，還有很多餐飲店因經營許可證中沒有“冷食類”製售項目，卻超範圍銷售“拍黃瓜”“涼拌黃瓜”等涼拌菜被行政處罰，處罰金額在500元至5000元不等，甚至還有店鋪被重罰1萬。這些都被不少人質疑是“小過重罰”“機械執法”等。

而實際上，執法人員固然有缺乏考慮當事人實際情況、忽視社會效果的問題，但執法並非沒有嚴格依照法律規定。《食品安全法》第34條規定，禁止生產、經營農藥殘留超過食品安全標準限量的食品。第124條對法律責任也有明確規定，違法生產經營的食品、食品添加劑貨值金額不足一萬元的，並處五萬元以上十萬元以下罰款。因此，該違法行為的處罰起底即為5萬，雖然當事人只賣了5斤芹菜，但處罰並非完全脱離法律。而且，當事人還存在不能提供供貨方許可證明及票據、不能如實説明進貨來源等其他違法違規行為。

“拍黃瓜”被罰也是如此，“拍黃瓜”“涼拌黃瓜”屬於涼菜，經營者製售涼菜需要獲得相關部門的許可。而且，廚房也要符合相關標準，包括有用於涼菜製作的專門操作間，操作間內有獨立的空調和空氣消毒設備，以及具備二次更衣洗衣消毒的設施等。不少被處罰的店家並未獲得許可，廚房也不符合上述標準。

出現輿情後，執法人員會面臨來自多方的質疑和批評。這也讓執法人員限於夾縫之中、左支右絀、動輒獲咎。

另外一個後果是越來越多的職業打假現象。應該説，職業打假對於督促執法、維護食品安全具有重要意義。但是，也給執法人員帶來較重的負擔和壓力。一些職業打假人向市監部門舉報違法之後，執法人員依照法律不予受理。然後職業打假人繼續提起行政複議和訴訟。據執法人員講述，在涉及市監部門的行政複議和訴訟中，此類案件佔最大比重，且數量還在逐年上漲。

為了避免出現這種情況，有地方的市監部門轉而依據相關法律作出不予處罰的裁定，但相比於不予受理，作出不予處罰需要執法人員開展調查、製作筆錄等。這些事務都會擠佔執法人員的精力，加重基層執法力量薄弱的問題。

不過，這還不是主要問題。一些職業打假人會去到城郊、農村的小商鋪，這些小商鋪的經營規模小，不少店主也缺乏專業的經營能力，沒有對店內商品定期盤查，因而貨架上會有一部分食品過期。職業打假人舉報之後，執法人員會陷入“兩難”。依照法律規定，當事人確實存在違法行為，需要整改和處罰；但是處罰力度過大，又遠超涉案食品的價值和當事人的承受能力。執法人員也就陷入了上面榆林芹菜案中執法人員的困境。不少店主還是老年人，收入不高、生活困苦，這更使得執法人員難以開出鉅額罰單。

總體來説，食品安全監管十分複雜，不僅要有完善的法律和嚴格的執法，還需要有充分的人力、物力和財力來保障法律的實施。而且，現實的情形也紛繁複雜，執法人員需要根據不同的情況來執法，這其中既有挑戰，也有風險。

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