賀雪峯：官僚主義還是形式主義？

【文/ 賀雪峯】

一、

2022年4月29日，湖南長沙望城區發生居民自建房垮塌，54人遇難的重大安全事件。2024年1月8日，央視播出電視專題片《持續發力 縱深推進》第三集《強化正風肅紀》，介紹了湖南長沙“4.29”特別重大居民自建房倒塌事故追責問責案例中暴露的形式主義、官僚主義問題。

專題片強調，形式主義實質是主觀主義、功利主義，根源是政績觀錯位、責任心缺失，用轟轟烈烈的形式代替了紮紮實實的落實，用光鮮亮麗的外表掩蓋了矛盾和問題。官僚主義實質是封建殘餘思想作祟，根源是官本位思想嚴重，權力觀扭曲，做官當老爺，高高在上，脱離羣眾，脱離實際。

調查發現，涉及房屋的房主是望城區金坪社區盤樹灣組的吳奇生、吳治勇父子，他們於2012年蓋了5層樓房、局部6層，2018年又擅自加蓋到8層、局部9層。整個過程從沒有向任何部門報備辦證，設計施工找的都是沒有專業資質的土師傅。

專題片指出，2016年以來，黨中央國務院及湖南省委省政府曾先後6次部署開展專項行動，要求對違建房屋清查整治，切實維護人民生命安全。然而這棟奪命建築，竟然在歷次行動中都成了漏網之魚。

湖南長沙“4.29”特別重大居民自建房倒塌事故

這些專項行動有：

2016年，住建部部署開展城市建成區違建專項整治五年行動，2018年，湖南省開展縣城違建專項治理三年行動。兩次均因為望城撤縣設區，被排除在整治範圍之外。

2020年7月，住建部部署在全國開展為期一年的“兩違清查”工作。望城區原區長周正茂回憶稱，“確實任務量太大，難度也大，摸排上來後面整治，你到底整治得了嗎？也可能有這種擔憂，當時。所以説上面提什麼要求應付了事，以形式主義來應對上面交辦的大事”。資料顯示，6月29日先上報排查了217棟，僅6天后改成8.1668萬棟，過了一個月又改成1.8238萬棟，前後相差巨大。順着這一發現返回下去，望城區弄虛作假、欲蓋彌彰的詳細過程暴露了出來。

2021年6月19日，湖南郴州市汝城縣發生民房垮塌事故，湖南省隨即部署開展隱患大排查。但這場近在省內的事故依然沒有引起長沙市的重視。對這次排查要求，不論是長沙市還是望城區都是以開會、發文取代實際工作，望城區把排查任務推給了街道，街道又把任務推給了社區。社區就以120元一天請了兩個沒有任何這方面專業知識的人，對這個涉及房屋在內的40棟房屋，兩天時間就排查完了。最終街道上報數據稱，轄區內房屋安全隱患為零。

事故發生之後，僅一個月內，望城區就排查出加層擴建房屋7180棟，整個長沙市排查出的則達到4.4萬棟。

事發後，經黨中央批准，中央紀委國家監委對負有領導責任的4名中管幹部予以追責問責；湖南紀委監委對62名省官及以下幹部予以追責問責，其中4人涉嫌嚴重違紀違法被移送司法機關；對此次事故負有責任的20個單位被責令作出書面檢查並切實整改。房主吳治勇及房屋設計施工人員、檢測公司相關人員等14人，也都將被追究相應法律責任。

二、

長沙發生如此嚴重的重大傷亡事故，對相關涉及人員追責是理所當然的。同時，透過這個事故，我們也可以反思為什麼基層會出現形式主義以及是誰的官僚主義。

1.關於排查整改次數

從媒體報道來看，2016年以來到2022年4.29事故發生，住建部進行了兩次自建房大排查，一次是2016年城市建成區專項整治五年行動，一次是2020年7月在全國開展為期一年的“兩違清查”工作。同時，湖南省也部署進行了兩次排查工作，一是2018年縣城違建專項治理三年行動，二是2021年6月19日郴州民房垮塌事故後佈署開展隱患大排查。

雖然望城區因為縣改區，2016年和2018年都被排除在整治範圍以外，一般縣或區在2016-2022年都要經歷四次住房安全排查並且幾乎每次排查的規模都很大，時間也很長，顯然也要花費大量時間精力與成本。實際上，長沙民房垮塌事件發生後，住建部又立即部署安排了全國範圍自建房排查整治大行動。2023年住建部再次在全國進行住房安全排查整改行動。

也就是説，2016年以來，僅僅住建部和省級政府層面發出住房安全排查整治工作的通知就有6次之多。

2.誰來排查

按上級通知精神，既然要排查，就要認真排查，不能走過場。問題是誰來排查。按説住房安全是很專業的事情，不可能靠目測來進行排查。專業排查則要麼由住建系統自己組織排查，要麼請專業團隊進行排查。因為要對排查質量負責，專業團隊排查的收費就會比較高，一棟建築收費一萬元計，全國大概有10億棟房子，就需要花費10萬億元進行排查。即使按每棟1000元收費，也要1萬億元。6次排查就需要6萬億排查費用。

問題是這筆巨大的排查經費誰來出？不僅地方政府以及住建部門拿不出這麼多錢，就是能拿出這麼多錢，又可以從哪裏請到如此之多的具有資質的專業排查鑑定團隊？

3.排查出來有問題的房屋如何整治

望城區原區長的問題是，“摸排上來後面整治，你到底整治得了嗎？”這確實是一個問題。望城區在事件發生後一個月排查出7180棟加層擴建房屋。想來因為出了重大事故，望城區乃至長沙市都有能力對排查出來的問題房屋進行整治。但是，長沙如果沒有發生房屋垮塌重大事故，可以説無論是望城區還是長沙市都絕對不可能對如此巨大規模的問題房屋進行整治。全國除長沙以外的其他地方在住建部要求進行排查整治時，絕大多數都走了過場。我們在河南一個鄉鎮調查，全鎮排查5萬多棟房屋，沒有一處算成危房，因為一旦算成危房就必須整改，誰來整改以及整改誰出錢？這根本就是無解的。我們在湖北一個鄉鎮調查的情況同樣如此。

望城區排查出7180棟問題房屋，如果進行整改，按一棟10萬元計算，就需要投入7億多元整改資金。全國有大概2000個區縣，按每個縣5億元整改資金計算，全國要投入10萬億整改資金，這個錢誰來出？

4.如果不搞形式主義，排查工作量有多大

本來住房安全排查應當由有資質的專業機構來完成，長沙垮塌住房所在社區曾請兩人用兩天時間對40棟房屋進行了排查，被認為不是專業人士，這成為了問責依據。問題是無論是由街道幹部還是社區工作人員來排查，他們也不是專業人士啊。如果要嚴格排查，就要對房屋質量進行力學檢測，這顯然不可能由街道和社區幹部來完成。

即使可以由街道和社區幹部來對轄區所有房屋進行排查，就一定要足夠認真，則一棟房子至少要花一天時間進行比較細緻的檢測，一個街道5萬棟房子，全部街道幹部加上社區幹部100人，每天就可以排查100棟，則需要花近兩年時間不休息且專門排查住房安全，才能完成任務。而按自2016年來全國平均起來大概有6次住房安全排查，就是説，全國鄉村幹部和街道社區幹部什麼都不做，也不可能認真完成上級安排下來的住房排查工作。

基層開展農村老舊房屋安全隱患排查整治工作

5.上級排查整改通知有多少？

實際上，幾乎所有部委和上級部門都會就各方面工作向基層佈置緊急排查整治工作，基層幹部甚至每天都會收到上級各種排查整改通知。上級排查整改通知的顯著特徵是範圍最大，要求最高，紀律最嚴，如果基層幹部事事都認真，基層治理資源再增加十倍估計都不夠。正是基層幹部用形式主義去應付大量上級部門排查整改要求，基層幹部才有時間來解決基層正在發生的與羣眾利益息息相關的各種事務。

從基層的角度看，幾乎每天都有上級部門下發來的各種防小概率事件排查整改通知。僅住建部門2016年來就至少發過五次住房安全排查整改通知，問題是住建部遠不是隻管住房。中央有幾十個部委，每個部委向基層發5個排查整改通知，基層一年就要收到上百個排查整改通知。除了中央部委以外，上級政府比省市縣政府也會向基層發出各種排查整改通知。

按當前中央部委和地方政府的慣常做法，只要發生了惡性安全事故，中央部委和地方政府都傾向下發緊急排查整改通知。排查整改範圍一般都儘可能廣泛，以免有地方被遺漏，排查標準一般都最高，以免繼續留有隱患，排查追責一般都很嚴，甚至對排查人和責任人要終生追責。上級部門要求地方和基層排查，但是沒有資源沒有人員也沒有資金，基層幹部就只能用形式主義去應付。至於將來萬一發生事故追責，那也沒有辦法，一切都要靠命。

6.誰的官僚主義

基層形式主義是表現，背後是官僚主義。這是眾所周知的事情。因此，對基層幹部追責很有點説不過去。

長沙發生住房垮塌事件，追責了長沙市的書記市長（原）。湖南省曾在2018年和2021年兩次下發排查整改通知，所以湖南省委省政府責任就相對較小，問題出在長沙市和望城區搞形式主義，不按省委省政府要求進行認真的排查整改。

住建部就更沒有問題了，因為住建部這幾年幾乎年年下發緊急排查整改通知，基層不負責任搞形式主義應付，事故責任當然應當找基層，而不應該由住建部負責。住建部和湖南省政府下發排查整改通知越多，要求越嚴，基層實際上就越是沒有足夠治理資源來落實，出現事故的責任也就越是應當由基層來負，部委和上級政府就越可以卸責。

站在住建部的立場，全國任何一個地方發生了與住建部有關的重大安全事故，住建部都不願浪費這一次機會，而願意向全國下發緊急排查整改通知，要求地方和基層進行相關安全事故排查，舉一反三，標本兼治，否則就要追責。如果地方政府進行了排查整改，就可以減少事故發生概率，這當然是住建部的功勞。如果地方政府應付了事，一旦發生類似事故，責任就全在地方，住建部至少可以減輕責任。也就是説，住建部下發緊急排查通知，一定會在最大範圍，用最高標準且進行最嚴要求，而住建部卻並不承擔排查整改的資源與責任。

住建部的這種做法也是其他部委的做法，所有部委都在最大範圍，以最高標準和最嚴要求，要求地方進行排查整改，地方政府和基層幹部除了應付，只可能是應付。問題是當前基層已經連應付也應付不過來了。

中央部委明明知道基層形式主義嚴重，已經連應付都應付不過來，上級部委仍然不斷地向地方和基層下達緊急排查整改通知，顯然是一種官僚主義。

7.小概率事件如何看

中國地域廣大，人口眾多，正處在快速城市化階段，人口流動，社會轉型，這就決定了中國社會發展中一定會有各種小概率事件發生。

應該説，絕大多數小概率事件只是偶然事件，在社會中起着安全閥的作用。小概率事件發生了，具體問題具體解決就好。

現在的問題是，有關部門似乎對任何小概率事件都難以容忍，甚至試圖借小概率事件來加強部門利益，推卸部門責任。遇到小概率事件，不分析，不研判，即在最大範圍以最高標準和最嚴要求下發通知，讓全國地方政府和基層幹部進行排查整改，全國14億人口，一人生病全國吃藥，基層幹部對上級部門要求簡直是苦不堪言。

解決問題的辦法有二：第一，應當容許小概率事件的發生。任何社會都不可能消滅事故，只要是在安全範圍，就可以容忍。第二，對發生的小概率事件，部委必須要有研判，只有那些帶有規律性的會嚴重影響人民生命安全的小概率事件，才應當是適當範圍用適合標準進行適度嚴格的排查整改。將發生事故的概率控制在一定範圍，而非清零，才能為基層治理留下自主空間。