進城農户如何自願有償退出承包地？農業農村部：地方試點存在多重問題

2024年8月26日，農業農村部在官網發佈對全國政協委員提案的答覆透露，該部將按照中央決策部署，指導各地探索建立農户依法自願有償退出承包地工作機制和保障措施，組織研究起草相關政策措施。

今年全國兩會期間，全國政協委員楊德才、王曉萍提出了《關於加快完善第二輪土地承包到期配套政策的提案》和《關於農村承包地第二輪到期延包實施路徑的提案》。農業農村部近期對兩份提案逐條作出回覆。

關於提案建議明確農户自願有償退出承包地制度，農業農村部表示，近年來，該部指導各地結合二輪到期延包試點探索農户承包地依法自願有償退出，組織專家開展深入研究。從地方實踐看，各地在退出的主體資格、基本程序、補償標準、退出土地利用管理和退地農民生活保障等方面積極探索，積累了一定經驗。但是，“也存在補償資金籌措困難、補償標準不夠規範、退出地塊分散難以整合利用等問題。”

界面新聞注意到，這是農業農村部近年來首次公開談到農户自願有償退出承包地改革面臨的困難。這份答覆公開後引發外界關注，8月28日，農業農村部網站已經查詢不到該份答覆的具體內容。

農業農村部網站已經查詢不到該份答覆的具體內容。農業農村部網站截圖

2021年8月，農業農村部曾發佈對全國人大代表建議的答覆介紹，已組織上海、山東、寧夏、湖北等省份部分縣（市、區）開展了農村承包地退出試點。下一步將按照中央要求，指導地方在充分尊重農民意願的基礎上，明確退出承包地農户的主體資格，穩步探索建立農户承包地退出機制，“鼓勵有條件的地方穩步探索建立農户承包地有償退出機制。”

2022年9月，農業農村部發布對全國政協委員提案的答覆稱，近年來，該部組織部分縣(市、區)開展農村承包地退出試點，在明確退出的主體資格、退出的基本程序、補償標準、退出土地利用管理和退地農民生活保障等方面積極探索，積累了有益經驗。下一步，農業農村部將繼續指導有條件的試點地區在充分尊重農民意願的基礎上，探索建立農户承包地有償退出機制。

我國農村土地承包經營制度始於上世紀80年代，1984年起確定將承包時間延長到15年，第一輪承包到期後國家提出延長承包期30年，也即是説，各地第二輪土地承包將在2028年左右到期。2017年，黨的十九大報告明確提出，“保持土地承包關係穩定並長久不變，第二輪土地承包到期後再延長三十年。”

根據農村土地承包法規定，“國家保護進城農户的土地承包經營權。不得以退出土地承包經營權作為農户進城落户的條件。承包期內，承包農户進城落户的，引導支持其按照自願有償原則依法在本集體經濟組織內轉讓土地承包經營權或者將承包地交回發包方，也可以鼓勵其流轉土地經營權”。

專家指出，進城農户退出承包地改革背後涉及的問題較為複雜。“最大的難題是農户在進程落户之後是否還享有承包資格。”廣東外語外貿大學土地法制研究院院長高飛教授對界面新聞表示，由於土地承包經營權屬於有期限的用益物權，第二輪土地承包期限屆滿後，如果再延長30年，那麼進城落户的農民能不能參與第三輪承包目前各方仍存爭議，這是推動農户自願有償退出承包地改革面臨的最主要問題。

高飛表示，已經進城落户的農民還能不能被認為是農村集體經濟組織成員，這是大的前提，也牽扯到農村集體經濟組織法有關法律條文如何解讀的問題。

即將於2025年5月1日起施行的《中華人民共和國農村集體經濟組織法》第十一條規定，户籍在或者曾經在農村集體經濟組織並與農村集體經濟組織形成穩定的權利義務關係，以農村集體經濟組織成員集體所有的土地等財產為基本生活保障的居民，為農村集體經濟組織成員。

高飛指出，按照此條規定，一般農民進城落户後，大多數人都不會以集體經濟組織的土地作為基本生活保障，嚴格來説，這一部分農民不應該再被認定為集體經濟組織成員，也就是説他們失去了繼續承包土地的權利。但是，農村集體經濟組織法第六十六條又明確規定該法實施前已經確認的成員，在該法施行後不需要重新確認。進城落户農民能否以此規定為理由，主張仍然具有集體經濟組織成員身份，從而要求參與第三輪承包，各方的理解存在較大的分歧。在開展農村集體產權制度改革時已經對成員進行確認並固化的集體經濟組織，在這一規定的理解上的分歧會更大。

對此，農業農村部此番在答覆中表示，按現有法律規定，農村集體經濟組織成員身份是農民參與延包的基本依據，確認成員身份關係農民羣眾切身利益。下一步，該部將積極做好農村集體經濟組織法的宣傳解讀工作，指導各地抓好法律的貫徹實施，依法對集體經濟組織成員身份進行確認，維護農村集體經濟組織成員權益。

根據農業農村部數據，我國現在有15億多畝農村承包地，涉及近3億農户。另一方面，近年來隨着城鎮化加快推進，大量農民進城，全國進城務工經商農民大約有2.88億，其中舉家進城務工經商的有3000多萬户。進城農民的承包地如何處置成為農村改革焦點問題。

此前在2019年11月，時任農業農村部部長韓長賦曾表示，“進城農户的承包地怎麼處置？這關係到農民的切身利益，也關係到農村社會穩定。我們在土地問題上要有足夠的歷史耐心，不要着急，不要急於收回農民的承包地，要尊重農民的意願和維護農民權益，把選擇權交給農民，由農民選擇，而不是代替農民選擇。”

農業農村部黨組書記韓俊2024年7月24日在國新辦新聞發佈會上強調，現行政策允許探索農民“三權”自願有償退出辦法，但是一定要穩慎進行。“以宅基地使用權的退出為例，總的政策基調是，出台這方面的有關政策一定要穩慎，不能颳風，花個幾萬元錢就徹底買斷了，對農民的長遠利益未必是划算的，這方面一定要給農民留個後路，一定要為農民的長遠利益着想。”韓俊説。

目前，我國正在推進第二輪土地承包到期後再延長30年試點工作。2023年，農業農村部批覆同意在全國確定67個縣（市、區）開展試點。2024年中央“一號文件”則提出，今年啓動實施第二輪土地承包到期後再延長30年整省試點。

高飛表示，推進進城農户退出承包地改革，難就難在認定其能不能參加第三輪承包，這個問題不解決，後面解決所有問題都存在障礙，相比之下，補償標準、資金籌措等反倒是比較容易解決的技術性問題。

（界面新聞記者 翟瑞民）