斯蒂芬·沃爾特：美國兩黨競選綱領往往承諾的太多，兑現的太少

【斯蒂芬·沃爾特，翻譯/觀察者網 郭涵】

美國共和黨與民主黨已經選出了各自的總統候選人。期間，雙方分別發表了正式聲明，即所謂的本黨競選綱領，以闡明如果在11月獲勝，未來的政府會提出哪些主張、推進哪些政策。

外界很容易產生“唐納德·特朗普、J.D.萬斯或是卡瑪拉·哈里斯與蒂姆·沃爾茲將會依據這些綱領來執政”的錯覺，但看過文件後我給你的建議是：別做夢了。至少在外交政策方面，這兩份競選綱領都不會對2025年以及未來4年將發生的事情有太大影響。

可以肯定的是，兩黨的競選綱領風格截然不同。共和黨的版本是一份特朗普式的文字沙拉，讀起來更像是他前後不一、充斥着奇怪大寫字母的加強版推特帖子，而不是一份嚴肅的執政綱領，更別説是有關治國理政與管理外交關係的行動藍圖了。文件引用了大量特朗普那令人熟悉的牢騷話語，但過於模糊，甚至到了無法引用的程度，這可能就是起草者想要的結果。這份文件在政治上的意義相當於特朗普大學曾經的古板廣告：就是一個騙局。

相比之下，民主黨的競選綱領顯得冗長、懇切、公式化，而且有點無聊，裏面做出的承諾比任何總統有能力兑現的數量還要多。文件毫不吝嗇地讚美喬·拜登總統的外交成就，在強調成績（比如改善與盟友的關係）的同時，以令人難以置信的方式描述拜登對烏克蘭與加沙兩場戰爭的處理有多麼正面。文件裏面的實質性內容值得一定關注，但這並不能説明哈里斯當選後就會做什麼。

那麼，我們應該如何解讀這些競選綱領呢？

首先，最重要的是理解一份綱領代表着什麼，是如何協商出來的。綱領主要反映的是誰在黨內擁有足夠大的政治權力，能以書面的形式來正式表述他們的主張。比如，就共和黨而言，這份2024年競選綱領讓人見識到特朗普對一個曾經驕傲的、堅持原則的政治組織近乎全面的控制。

至於民主黨，他們的文件反映了關鍵利益集團與利益相關者——尤其是大額金主——的主要外交政策承諾，這就是為什麼它要強行正面描述拜登政府那明顯譭譽參半的外交記錄，並反對“導致中產階級工作轉移到海外、掏空美國供應鏈、獎勵CEO而不是重視工人、未能實現包容性經濟增長”的貿易政策。雖然文件反對“永無休止的戰爭”，但它依然描繪了一個世界各地都對美國至關重要的世界，所以美國必須“繼續在世界舞台上發揮領導作用”。不妨為這份文件加上“低配版自由主義霸權”的前綴。

當地時間8月22日，哈里斯在民主黨全國代表大會上首次闡述外交政策主張，宣稱“美國將贏得21世紀競爭，而不是中國”。 外媒

那麼，為什麼不能嚴肅地看待這些聲明呢？

首先也是最明顯的理由是，美國總統在外交政策方面有相當大的自由度，不必為了贏得一場選舉或是吸引捐款而被迫在綱領中加入任何外交政策主張。總統們不能完全無視主要捐款者與其他利益團體的要求，但也不受這些要求的約束，尤其是在上任之初，因為他們暫時還不用擔心連任的問題。為了通過預算法案、推進國內政策議程，總統們需要得到國會山的支持，但外交和國防政策很大程度上可以由他們自行決定。

此外，起草關鍵外交決策的並不是競選委員會、黨內位高權重的議員、聲名顯赫的州長或黨主席。相反，這些決策由一個助理與政治任命人士組成的小圈子決定，入圈的標準主要取決於他們對總統的忠誠度以及與總統世界觀的契合度。比如，參議員伯尼·桑德斯曾幫助拜登在2020年贏得大選，但沒有任何桑德斯的親信獲得拜登政府中的重要職位。桑德斯的外交政策主張也長期遭到忽視。誠然，在2009年，前總統巴拉克·奧巴馬為了團結民主黨，任命競爭對手希拉里·克林頓為國務卿。但奧巴馬並沒有向希拉里委以實權，而是依靠白宮助手與美國國家安全委員會來制定和執行重大的外交決策。

第三，那些在競選綱領中聽起來不錯、傳播效果很好的觀點和立場，等到競選結束、候選人正式就職後，往往會變得面目全非。例如，在1992年的競選中，民主黨總統候選人比爾·克林頓反覆批評在任總統老布什對中國的“人權”問題無動於衷。克林頓直到上任後才發現自己對中國政府的影響力同樣有限，最好是淡化這個問題。

2020年，民主黨的競選綱領嚴厲批評特朗普對關税的依賴與退出2015年《伊核協議》的決定。但拜登政府卻保留了特朗普時代的許多經濟限制措施，而且從未兑現他重返《伊核協議》的競選承諾。

競選綱領也具有誤導性，因為它們往往承諾的太多、兑現的太少。這些文件是一份願望清單，列出了民主和共和黨希望你相信他們所能夠實現的目標，於是一筆帶過、甚至忽視了實現目標所面臨的政治障礙。

如前所述，儘管總統在外交政策領域有極大的個人權力，但他們依然要面對盤根錯節的官僚機構（尤其是國防部內部）、利益團體、遊説團體和媒體，更不用説來自反對黨的壓力。由於時間和政治資本都是有限的，競選綱領中列舉的部分崇高目標到最後往往會被擱置，甚至完全放棄。

但是，競選綱領（在大部分情況下）應該被忽視的最重要理由在於，任何競選活動都無法預判候選人上台後會發生什麼。被問到政客面臨的最大挑戰時，英國前首相哈羅德·麥克米倫（Harold MacMillan）曾打趣道：“意外，我親愛的孩子，意外。”

美國非常強大，但它並不是唯一重要的全球行為體，意料之外的事件隨時都會發生。前總統小布什未能料到“9·11”恐襲，奧巴馬對“阿拉伯之春”的爆發猝不及防，特朗普在新冠疫情大流行中灰頭土臉，而拜登的外交政策也被烏克蘭與中東的兩場戰爭所劫持。

可以肯定，無論誰在11月的大選中獲勝，他/她都會面臨一些競選綱領中從未提及的重大考驗，也沒有人會事後翻出這份文件來研究如何應對那些考驗。

我並不想要顯得憤世嫉俗：競選綱領確實能讓人瞭解民主黨與共和黨渴望實現的目標，在團結黨內支持者、激發活力、清楚傳遞信息等方面很有幫助。但綱領文件並不足以揭示下一位總統在2025年1月以後會做什麼，大選結束後也沒有人會去研究這些文件。

所以，如果你趕時間，現在就可以跳過這些競選綱領。

（原文發表在美國“外交政策”網站，原標題：“在外交政策領域，美國兩黨並不掌握權力。” On Foreign Policy, U.S. Parties Don’t Have the Power.）

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