蘇奎：“國道恢復收費”是個誤會，從嚴新增收費站是政策方向

【文/觀察者網專欄作者 蘇奎】

近日，山東省政府公佈了批准濟南黃河大橋設置收費站的批覆文件，引來輿論關注，媒體及網友們熱議“國道恢復收費”的可能。

據不完全統計，2021年以來，新增的普通公路（非高快速公路）收費站超過10個，並涉及8省，濟南黃河大橋則是最新的一個。

事實上，去年10月江蘇省政府批覆205國道宿淮收費站一事也曾引發過網絡討論，而涉及的江蘇、山東則是我國的經濟大省，更不由地將其與近年政府財政過緊日子聯繫起來，網友們擔心經濟大省都已如此，其他實力不濟的省份恐怕更會有樣學樣，普通公路收費站會再次在大江南北豎立起來。

但深入瞭解這個最新案例——濟南黃河大橋收費站設立的依據與緣由後，這樣的理解可能存在明顯誤會；黃河大橋收費確實於法有據，亦在情理之中，但普通公路作為普惠性的公共基礎設施是政府應當提供的公共服務，從嚴新增收費站是國家確定的方向，網友們的擔心可能需要更具體的操作細則來防範。

黃河大橋的是非

黃河大橋批覆設置收費站之所以引發輿情，可能與網絡上流傳“老黃河大橋恢復收費”有很大關係。據媒體報道，官方已經澄清收費批覆文件中的黃河大橋並非老黃河大橋，而是毗鄰的正在建設之中的新黃河大橋。

新舊黃河大橋毗鄰而建

老黃河大橋作為濟南首座跨黃河的公路大橋，於1978年開工建設，1982年7月建成通車，自1985年4月開始徵收車輛通行費，2017年11月16日零時起終止收費，收費時間長達32年。更重要的是，老黃河大橋收費在歷史上曾經引起巨大爭議，並惹上了官司，中央電視台也曾經專題報道過此事。可以説黃河大橋收費的問題相當敏感，這恐怕也是此次新聞發酵的背景。

2008年8月，經常要通過黃河大橋往返黃河兩岸的濟南市民鄭兆剛，將濟南黃河大橋收費站的經營方山東高速股份告上法庭，希望相關方面撤銷大橋收費站。代理律師認為，濟南黃河大橋當初是由政府投資修建的，不屬於貸款修路，更不屬於經營性公路，不能收取通行費，而收費年限也超過了國家規定的25年限制。

根據1988年交通部制定《貸款修建高等級公路和大型公路橋樑、隧道收取車輛通行費規定》第八條“凡由國家投資、養路費投資、民工建勤、民辦公助、以工代賑辦法及個人和社會捐資修建的公路、橋樑、隧道，一律不得徵收車輛通行費”，黃河大橋作為政府投資修建的大橋，在規定出台後本就應該停止收費。

隨後，1998年出台《公路法》又基本延續了1988年的規定內容，第五十九條明確：“符合國務院交通主管部門規定的技術等級和規模的下列公路，可以依法收取車輛通行費：（一）由縣級以上地方人民政府交通主管部門利用貸款或者向企業、個人集資建成的公路；（二）由國內外經濟組織依法受讓前項收費公路收費權的公路；（三）由國內外經濟組織依法投資建成的公路。”黃河大橋收費似乎也不能滿足規定的任何一種情形。

法院做出了自己的判斷。一審法院裁決稱：“濟南黃河大橋是否屬於政府性投資，政府有關部門將大橋作為資產劃歸被告經營管理並批准其收費是否合理，不屬於民事案件的受理範圍。”

儘管鄭兆剛一審、二審全部敗訴，但黃河大橋收費問題存在的疑點已經廣為人知。此後，每年山東省和濟南市的兩會，濟南黃河大橋收費問題都是一個熱點話題。社會的廣泛關注最終使得大橋收費問題有了鬆動：2012年5月2日起，實現部分免費，黃河以北區域7座以下車輛(含7座)的非營運小客車可免費在濟南黃河大橋通行；2016年3月16日起，黃河大橋對濟南牌照7座及以下小型客車實行免費通行。

老黃河大橋的收費問題牽動着山東，特別是濟南人民的心，有其歷史背景。此次，新黃河大橋收費問題再次浮現，確實需要公共部門對其給出更多細節以安民心。

恢復國道收費？

新黃河大橋的官方名稱是“G104京嵐線濟南黃河公路大橋擴建工程項目”，從這個標準名稱可以看出，新黃河大橋是國道G104的組成部分，是對原有老黃河大橋的擴建——顧名思義，擴建就是原有老橋不敷使用了。

但能否設立收費站，關鍵看是否合法。其合法性是否經得起檢驗呢？

根據公路法第58條，政府貸款或企業經營的公路都可以收費。根據有關報道，新黃河大橋由濟南城市建設集團負責投資建設，項目投資包括資本金19.8億，佔項目總投資的25.39%，也就是項目總投資約78億，銀行貸款約46億，其他為專項債，顯然屬於企業經營性收費公路，符合法律有關收費公路的要求。

此外，《收費公路管理條例》第18條明確，收費公路只能是高速公路或一級公路，對於四車道獨立橋樑，則需要長度達到500米以上。按照項目建設方案，公路橋分為兩段，分別為6車道和8車道，總長為6.9公里，採用一級公路標準，這也達到了建設收費公路的要求。

對於項目投資主體，《收費公路管理條例》對此也有規定，第11條明確要求經營性公路應該採用招投標方式選擇投資者。經查詢濟南公共資源交易中心，該項目在2017年10月由濟南交通部門進行了招投標。

對於投資者的收費年限，《條例》第14條明確經營性收費公路按照“收回投資並有合理回報的原則確定，最長不得超過25年”。經查，項目收費期預計利潤為虧損17.5億，建設與運營總時間超過30年，每年運營與維護費用再稍有波動，則項目情況恐怕會更難。換句話説，新黃河大橋批覆收費期25年也算合理合法。

從多個方面分析，新黃河大橋收費應該是達到了合法性標準。

而網絡熱議的“國道恢復收費”，確實存在誤會：批覆文件中的黃河大橋沒有指出全名，並且沒有列出收費主體，容易惹人誤會。

“國道恢復收費”的潛在含義是國道已經停止了收費，只有高速公路才能夠收費，但這是更大的誤解。

高速公路與國道並非一個概念體系。《公路法》第六條規定：“公路按其在公路路網中的地位分為國道、省道、縣道和鄉道，並按技術等級分為高速公路、一級公路、二級公路、三級公路和四級公路。”高速公路是技術等級，國道是路網中的行政等級，屬於不同的分類方法。高速公路可以是國道，也可以不是國道；實踐中，高速公路大部分可能都是國道，但國道不一定是高速公路，國道可以是高速公路，也可以是一級或二級公路。

眾所周知，作為國道的高速公路普遍在收費，顯然，國道恢復收費是很不嚴謹的説法。

“國道恢復收費”説法中的“國道”可能是網友們的俗稱，意指除高速公路以外的“普通公路”。但即使這樣理解，也存在問題。

根據《收費公路管理條例》第18條，收費公路只能是高速公路或一級公路。也就是説，能否收費，取決於道路的技術等級，而不是行政等級，這是因為技術等級決定了投資規模和服務水平。

但更早期由交通部制定的《貸款修建高等級公路和大型公路橋樑、隧道收取車輛通行費規定》則是規定“二級和二級以上的公路”可以利用貸款新建、改建並收費。也正是因為此條規定，各地建設了很多二級以上的普通公路收費站。據2013年全國收費公路統計數據，全國一二級收費公路及獨立橋隧長達6.3萬公里（其中二級公路2.4萬公里），可以比較的是，而同期的收費高速公路也只有10萬公里。

高速公路收費站資料圖：新華社

2008年國家審計署對18個省收費公路進行了專項審計，審計報告指出，“收費公路規模過大。除北京和上海外，‘十五’期間16個省（市）收費公路規模增加較快，新增二級以上公路的67％為收費公路，總里程達6.35萬公里。至2005年底，這16個省（市）二級以上公路總里程的54％是收費公路，其中雲南省為92％，四川省為90％，黑龍江省為86％，重慶市為84％。條件稍好的二級以上公路幾乎都是收費公路，不符合國家關於‘公路發展應當堅持非收費公路為主，適當發展收費公路’的指導原則，這種狀況實質是將政府提供公共產品的一部分責任轉嫁給社會和公眾”。

在“國道恢復收費”的討論中，一些論者提及到2008年燃油税改革承諾的取消國道收費及養路費併入燃油税，但查閲《國務院關於實施成品油價格和税費改革的通知》，該通知確實提出了“逐步有序取消政府還貸二級公路收費……實施方案由國家發展改革委會同交通運輸部、財政部制訂，報國務院批准後實施”。

國家發改委隨後出台的《實施方案》進一步明確，“從2009年起到2012年年底前，東、中部地區逐步取消政府還貸二級公路收費，使全國政府還貸二級收費公路里程和收費站點總量減少約60％。西部地區是否取消政府還貸二級公路收費，由省（區、市）人民政府自主決定。”顯然，按照要求，中東部省份確實應該在2012年前取消二級公路收費站，但西部地區仍然可以保留存量二級公路收費站。另外，根據2004年制定的《收費公路管理條例》，不能新增二級公路收費站，只有新建高速公路和一級公路可以設置收費站。據2021年的收費公路統計數據，二級收費還有7500公里，儘管相比2013年已經下降了約69%。

新建的黃河大橋屬於一級公路，無論是法律法規，還是國家有關政策，從未規定不能新建一級收費公路。2008年有關養路費納入燃油税的改革，僅僅提及逐步取消二級公路收費，可能考慮到養路費的收取標準並不能完全覆蓋養路成本。

此外，這也是考慮到服務水平與政府職能的差異。二級公路屬於開放式公路，大多為兩車道，服務水平相對較低，只能為駕駛人提供基本通行服務，《實施方案》有這樣的表述，“逐步有序取消政府還貸二級公路收費的目的是為了優化收費公路結構……逐步建立政府提供普遍服務的普通公路網絡”。相比之下，一級公路可根據需要控制出入口，至少為4車道甚至6車道以上公路，可以為駕駛人提供更好的駕駛體驗，在一定程度上符合收費公路應提供品質化的效率服務的基本原則。

公路還是市政道路？

黃河大橋收費引起網友熱議，可能還涉及另外一個問題，那就是黃河大橋收費對當地市民的影響程度。如果是作為公路，公路一般是為外地車輛過境或者是本地車輛進出城市使用，那麼對大部分市民影響並不會太大；如果是作為城市道路，那麼相當多部分則是本地車輛日常出行，影響程度會大得多。

從合法性看，作為公路收費並沒有法律問題，作為城市道路，法律上是否可行呢？

根據《城市道路管理條例》第十九條，“市政工程行政主管部門對利用貸款或者集資建設的大型橋樑、隧道等，可以在一定期限內向過往車輛收取通行費，用於償還貸款或者集資款。”也就是説，這也是可以的。

但考慮到城市道路是以城市內部日常通行為主，更多屬於公共服務，近年各地城市政府已經普遍取消了原有的市政道路收費站，此時新增城市道路收費站與城市政府為市民提供公共服務的大趨勢顯然不符。

《項目實施方案》對黃河大橋的定性是“一級公路兼城市快速路”，也就是公路和城市道路功能兼具。從項目實施的目的看，《方案》提出新黃河大橋建設是為了打破濟南東西帶形格局、打造多中心組團式空間格局，串聯南北兩岸城市中心、次中心，打造直接聯繫通道，是濟南城市發展“北跨”戰略的重要通道，是實現濟南城市發展總體戰略的關鍵節點工程，是濟南中心城市跨越黃河向北發展的交通要道。顯然，這在很大程度上是為了城市發展的城市道路。

2023年9月28日拍攝的G104京嵐線濟南黃河公路大橋主橋新華社

黃河大橋收費問題引發市民關注可能與此也有較大關係，一條城市關鍵道路收費影響確實太大了。

山東省財政廳官網公開的《項目實施方案》中明確寫道：“2016年3月起，濟陽黃河大橋、建邦黃河大橋、濟南黃河公路大橋三座黃河大橋開始對魯A牌照的7座以下小客車免費。本橋建成後，將參照上述三座黃河大橋免費政策，對魯A牌照小汽車免費。”《方案》還透露，“參考2021年9月濟南市人民政府與濟南城隧建設工程有限公司簽署的《濟南牌照車輛通行濟南黃河濟濼路隧道通行費統一繳納協議書》，對協議約定範圍內的車輛免費通行產生的費用由濟南市財政局統籌解決。”

也就是説，濟南市政府認識到了新黃河大橋的雙重屬性，作為市政道路將影響本地市民出行的問題已經納入考慮，但遺憾的是，如此重要的信息並沒有出現在新聞媒體報道之中，也沒有予以澄清。

嚴格控制是政策方向

“國道恢復收費”之所以上了熱搜，網民最重要的是擔心普通公路收費站會再次大行其道。

毋庸置疑，就普通公路而言，各地可以新建一級收費公路，而且並不一定是國道，如新建省道一級收費公路也是可以的，但這可能並不符合國家的政策方向。

《公路法》第五十八條規定：“國家允許依法設立收費公路，同時對收費公路的數量進行控制”，《收費公路管理條例》第三條也同樣明確：“公路發展應當堅持非收費公路為主，適當發展收費公路。”可見，法律法規對此已經明確，新增收費公路應當嚴格控制。但數量控制的要求並沒有可以量化的指標，這可能需要未來由國家相關部門制定可以操作執行的具體指標。

交通部在2018年推出的《收費公路管理條例》修訂徵求意見稿中，更是明確提出，收費公路只能是高速公路，也就是説，以後不能新增一級公路收費，《條例》修訂完成後，網友們擔心的新增普通公路收費站理論上將不會發生。

為防止一些地方變相增加二級收費公路，交通運輸部早在2009年1月就曾專門發出通知，要求各地切實規範和嚴格控制將取消收費後的二級公路改建升級為一級公路繼續收費，不是因為交通量增長需求的政府還貸二級公路，不得改建升級為一級公路繼續收費。同時明確提出，各級交通運輸主管部門要從嚴控制新增收費一級公路項目。事實上，如廣東省2018年提出了普通公路全部免費的目標，2021年的收費統計顯示已經沒有一級公路收費站了。

就山東省來説，2021年的收費統計顯示，一級收費公路221.3公里，獨立橋樑隧道108.1公里，可以比較的是，2015年山東一級收費公路里程曾經高達2846公里，力度不可謂不大。但早在2013年，山東《省會城市羣經濟圈發展規劃》提出，將取消區域內除高速公路外的幹線公路及橋樑收費，加快構築“一小時生活圈”。2019年，山東省交通廳又提出將逐步取消一級公路(含橋樑)收費站點，三年內將逐步取消政府還貸國省道普通路橋收費站。

顯然，新增黃河大橋公路收費站於法有據，但與上述規劃或者承諾似乎並不一致，這恐怕也是網友們詬病不能忽略的背景。

公路建設資金不足，維護管養資金更是緊張，這都是事實。交通部在《收費公路管理條例》修訂稿中提出：“車輛通行費收入無法滿足債務利息和養護管理支出需求的省份不得新建收費公路，防止盲目投資建設，實現收費公路良性發展”。

原有的“貸款修路、收費還貸”的模式可能已經走到了末程，新建道路需要更加慎重。用者付費與公共服務如何平衡，有限的財政資金如何優先安排，這些都沒有簡單的答案，未來的路需要全社會去探索，去尋找到更多的共識。

畢竟，天下並沒有免費的午餐，良好的交通基礎設施是需要高成本的。

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