潘攻愚| 俄羅斯擁抱西方的舊夢：“瓦森納協定”正走向歷史垃圾堆-心智觀察所、潘攻愚

【文/觀察者網專欄作者 潘攻愚】

“我們所有的外交努力都白費了……我們必須清醒地認識到，無論我們如何做，新一輪制裁和限制都會強加到我們頭上。”——俄羅斯總統普京。

2022年3月16日，也就是俄烏衝突爆發三個星期之後，普京出席俄羅斯聯邦社會經濟救助會議時，發表了上述講話。此長篇講話闡述了俄羅斯對烏髮動軍事行動的道義性和必要性。

然而極少有人發現，就在上述講話發表幾乎一年前——2021年的2月19日，俄羅斯在聯邦政府網站（russia.gov）上發表了總統令第109號文件，即符合“瓦森納協定”章程的《可用於製造武器和軍事裝備並對其實施出口管制的兩用貨物和技術清單的修訂》。

2023年7月俄烏軍事衝突進一步升級之時，該網站再次發佈了《關於俄羅斯聯邦向聯合國常規武器登記冊提交信息條例的修正案》，該“修正案”將聯合國安理會第1540號決議（有關核武器、化學武器和生物武器及其運載工具的擴散）和“瓦森納協定”框架相關聯，譴責西方國家不斷通過各種渠道向烏克蘭輸送武器。

近年來，“瓦森納協定”的熱度在英語語料世界中已經日漸趨冷，但在俄文世界中還保持着相當高的存在感。如果將該名詞作為關鍵詞搜索russia.gov，可以看到近年來俄羅斯均與此高度相關的各類政府令、總統令等。

目前，西方世界的輿論場正在明顯對“瓦森納協定”制度安排運行效率、管控框架的效力以及信息交換速率的評判做低調處理，取而代之的則是以美國商務部BIS、財政部OFAC針對敏感高科技軍民兩用供應鏈管控的單邊制裁；在這一背景下，俄羅斯持續性為“瓦森納協定”背書，其行為動機有着“隱”和“顯”兩個因素。

誠然，最顯性的因素則是俄羅斯是該協定的創始成員國，有責任有義務繼續推廣這一“品牌”。不過，按照“瓦森納協定”組織章程，每年的12月份將在總部維也納召開全體成員會議（Plenary Chair）。那麼，俄烏軍事衝突爆發以來，俄羅斯有沒有參加去年或者前年的Plenary Chair會議？如果沒有，是會議秘書處沒有邀請，還是邀請後俄羅斯拒絕參加？

對此，心智觀察所聯繫了該組織的秘書處，秘書處也以郵件的方式回函心智觀察所：

“謝謝質詢，有關這一問題，秘書處無法對您提出的問題發表評論。”

很遺憾，由於該組織未設立對接媒體的發言人制度，可以預見此問題將不會再轉達給“有關部門”做進一步答覆。

也許，俄羅斯與瓦森納協定的隱性維度的關聯更值得進一步挖掘。

2023年12月，“瓦森納協定”召開全體大會，到場人數僅為總成員國數量的一半

俄羅斯的被斥與擁抱：從“巴統”到“瓦森納協定”

1949年，冷戰的鐵幕落下，“巴統”即巴黎統籌委員會應時而生。該組織直譯為“多邊出口管制統籌委員會”，在俄語語境中稱之為“遏制共產主義國家出口協調委員會”，直白地道出了該組織的性質：它是對蘇聯等社會主義國家進行貿易封鎖和出口管制而成立的非官方國際機構，成員國幾乎囊括了當時北約所有成員國，以及日本、澳大利亞等北約外圍盟友。

“巴統”那種見不得人的感覺從其工作環境中就可窺一二，該機構的總部設在美國駐法國大使館暗無天日的地下室裏。從1949年到1993年壽終正寢，“巴統”見證了冷戰時代一系列波譎雲詭的政治浪潮。有趣的是，就在冷戰結束前夜的1980年代，日本東芝因向蘇聯迷秘密出口用於攻擊核潛艇螺旋槳的機牀被嚴厲制裁，成為“巴統”權力宣示的最後餘暉。

東歐劇變，蘇聯解體之後的世界改變了西方國家安全和外交政策的錨點。在新自由主義、歷史終結論的意識形態下，“巴統”那種黑盒、黑箱化的粗暴式技術遏制路線已經不合時宜，在美國商界不斷推動改革進出口貿易與全球化合作機制的呼籲下，疊加美蘇冷戰期間被掩蓋的諸如民族矛盾、恐怖主義、大規模殺傷性武器擴散等問題，老“巴統”走到了盡頭。

對以美國為首的老“巴統”組織來説，上述問題逐漸由蘚疥之疾變為肘腋之患，尤其在海灣戰爭期間，伊拉克能在短時間內就能購買到大量有戰鬥力的武器裝備，成為海灣地區的軍事大國讓美國感到震驚，西方世界意識到一個取代“巴統”的新型多邊管制機構呼之欲出，而且認識到為了迎合新時代敍事，新機構需要去冷戰化，需要蘇聯的“正統繼承者”——俄羅斯的合作。

在1993年11月海牙舉行的高層會議上，巴統成員國代表同意終止巴統並建立一個新的多邊安排，暫稱為“新論壇”（New Forum），隨後1994年3月29-30日在荷蘭瓦森納地區舉行的高層會議上由各國確認後，巴統正式不復存在。1996年7月，借屍還魂後的“瓦森納協定”在奧地利維也納最終批准成立，並召開了成立大會和第一次全體會議，俄羅斯成為首批33個加盟國家之一。

從巴統解散和該協定成立，“後華約國家”和北約有過利益勾兑的兩年緩衝期。

1993年4月，時任美國總統克林頓與俄羅斯總統葉利欽舉行會談，談判的一項內容時隔兩年後才被公開——雙方就俄羅斯向伊朗出口“基洛級”潛艇展開過洽談。美國方面已經深刻感受到，由於俄羅斯繼承了蘇聯解體之後的大部分軍工項目和製造體系，敏感軍用物品的出口需要俄羅斯的配合，才能完成對“不友好國家”的科技戰略圍堵，保證所謂的區域性防控體系的牢固。

因此，俄羅斯成為瓦森納創始成員國，所做的直接利益妥協便是停止向伊朗出售武器。同時，1996年之後，俄羅斯軍工體系也採用了“休克療法”，試圖以此換取西方集團對其的接納。

美國邀請俄羅斯入夥而俄羅斯欣然接受，還有另一番非技術層面的因素。

自二戰結束冷戰開啓之後，全球才逐漸出現成體系、成規模的“出口管制”（export control）協作模式。在封鎖和出口管制成為了東西方之間貿易常態的背景下，規則制定者往往由超級大國主導，盟友跟隨唱和。換言之，只有工業品類完善，高精尖科技產業和軍工貿易市場成熟的國家和地區，才能玩得起、玩得轉出口管制，因為也只有這些國家才能理解條款內容並做出及時反饋，可見，高科技產業與相關規則制定雙重推高了這個圈子的門檻。

在蘇聯解體之後，東歐和前蘇聯加盟共和國直接暴露在西方和北約主導下的新型世界貿易格局中，失去了俄羅斯的羽翼，他們面對新世界體系下的國際貿易合規感到惶恐不安。美國需要俄羅斯這樣的“教師爺”，繼續承擔起東歐、高加索、以及中亞各弱小缺乏工業體系國家的貿易管制體系教諭官的角色。

俄羅斯聯邦技術和出口管制局（FSTEC）是“瓦森納協定”在其國內的主要執行和落地的機構，圖為FSTEC在4月份在頓河畔羅斯托夫召開理事會例行會議

俄羅斯積極入局的三大原因

瓦森納協定成立之後，會議機構設立了工作組、專家組、全體年度會議和許可證審批及執行官員會議等部門，總部設在維也納，形成了溝通-決策-執行-反饋一條龍的運作機制。並且對兩用物項和技術清單、軍品清單等實施更系統化的集團性出口管制，規定每年定期更新物品管制清單。

長期以來，瓦森納協定以有限規模多邊管制，建立攻守同盟的方式對所謂“敵對勢力”實施制裁，然而在協定成員內部其實並無一套精細的集體防禦、攻守同盟策略上的頂層設計，因此，信息上的互通有無，即“瓦森納協定”作為信息交流平台的作用就顯得尤為突出。

根據管制物品的敏感度以及區域衝突烈度高低的不同，“瓦森納協定”設定了一般信息交流程序、兩用物品和技術信息交流程序、武器信息交流程序等不同的信息交流渠道。

理論上，成員國只要能參加每年6月份的專家組進行技術討論，審核有關許可證審批和技術簡報會事項，再參加秋季的政策落實會和12月的召開全體大會，就能摸清整個“瓦森納協定”中所有軍民兩用物品清單許可證的頒發情況，包括但不限於申請國、出口目的地國家、管制清單中的項目編號、簡要描述、被拒絕許可證的數量、產品的數量、拒絕頒發許可證原因等。

俄羅斯作為創始成員國，至少在信息分享交流方面保證了自己不被西方集團擋在黑盒的信息牆之外。不過，隨着該協定成員國交流的深化和防控機制的複雜化，越來越多的美國智庫高管發現，俄羅斯正在變成“協定內的內鬼”，利用瓦森納協定的信息交流活動獲取其他國家的武器出口信息，之後利用這些信息幫助自己出口武器的行為，為雙方在合作理念上的加速分離埋下了伏筆。

除了信息交流之外，俄羅斯還利用“瓦森納協定”的准入門檻當作外交的籌碼。該協定雖然沒有規定具體的退出機制，如某成員國違反協定框架，被懲罰或者驅逐，但卻保留了加入門檻開放性的一面。瓦森納協定最近一次招新是在2017年12月的第23次全體會議上接納印度為組織的正式成員，這是普京和莫迪積極斡旋並且多次利益交換的結果。事後，雙方尤其是印度將此事視為重大的外交成果，並且以此作為殺入核供應國集團（NSG）的重要跳板。

俄羅斯雖然在1996年在加入該組織，之後與協定的其他成員國在信息交流方面保持着若即若離的關係，但將“瓦森納協定”的武器管制框架與聯合國安理會進行掛鈎，俄羅斯是協定成員國中最積極的一個。

聯合國安理會有相當大的自由裁量權來確定某國、某地是否存在對國際和平與安全的威脅，以及何時何地部署聯合國維和行動。因此，如果雙重用途出口管制制度打算在全球範圍內尋求全球呼應，聯合國安理會可能會為實施此類出口管制提供更為合法的依據和問責制。

本文開篇已經提到，尤其是在俄烏戰爭不斷升級的態勢下，作為聯合國安理會常任理事國，俄羅斯試圖將瓦森納協定與聯合國安理會第1540號決議從文本文件上加以銜接，試圖衝破美國“管制暗網”，以此彰顯自身道義感，增加譴責西方對烏軍售的法理基礎。

可以説，至少在曾經的一段時間內，“瓦森納協定”是俄羅斯參與國際軍工體系貿易分工、規則制定、信息溝通和外交拓展的跳板和加速器。

俄羅斯的糾結：歷史垃圾堆內的瓦森納協定

今年三月，歐洲半導體產業協會SEMI Europe發表公開聲明，直言不諱地挑明“瓦森納協定”已經走入了歷史的垃圾堆，SEMI Europe認為，“瓦森納協定”顢頇遲緩的運作機制，複雜愚鈍的官僚體系和年更的管制條目已經不適應時代發展，至少不適應新形勢下的半導體多邊出口管制制度，需要一個新的協議框架取而代之。

當然，SEMI Europe的“私心”是借鍾馗打鬼，明着指向“瓦森納協定”，暗地裏發泄對美國商務部BIS單邊管制之霸權行為的不滿，認為其侵害了美國盟友尤其是歐洲半導體人的利益。不過，SEMI Europe對“瓦森納協定”的抨擊確實十分到位。

首先，“瓦森納協定”並沒有一套清晰明確的懲罰機制，也就無法對違反協定的成員國實施流程性的懲戒，基本依靠桌子底下的小動作，即江湖幫規的方式放任利益相關者從其他領域實施報復。

因此，俄羅斯駐維也納辦事處——“瓦森納協定”俄方的主要對接機構在社交媒體上連發多貼（如下圖）抨擊美國對烏軍援嚴重違反了協定準則，但積極響應者寥寥。

尤其需要指出的是，在美俄蜜月期結束之後，俄羅斯加入“瓦森納協定”的共識性基礎，即不向伊朗出售武器的承諾也不復存在。2000年11月，俄羅斯恢復了向伊朗的武器出口活動，美俄雙方在“9.11”事件之前的外交關係一度十分緊張。可以説“瓦森納協定”之間的互信性基於即時性的利益交換，很容易因時而變成沙堆之塔，瞬間垮塌。

其次，與“巴統”相比，瓦森納協定對成員國的出口活動不具有控制力，沒有權力否決成員國的出口活動，各國自行決定出口許可證的頒發。俄羅斯曾在2002年利用手中的否決權讓“輕小武器出口實踐指引”癱瘓，但在將“協定”與聯合國決議掛鈎時頻頻遭遇美國報復，不但如此，美國出於私心，把原本就計劃納入清單的執法機構和情報機構使用的網絡監控技術設備納入清單，從武器出口擴展到網絡安全，瓦森納協定的冷戰味道在過去十多年來愈發濃郁，加速了協定內部的離心離德。

再者，“瓦森納協定”走入歷史的垃圾時間的最主要原因之一，是2018年以來以美國商務部BIS為首的單邊管制體系大行其道，美國不斷在甩開“瓦森納協定”的程序藩籬，跳上前台親自指揮管制細則，加速了“瓦森納協定”的癱瘓，並且以商務部的季更甚至月更代替了“瓦森納協定”管制條目的年更。很顯然，BIS肯定不會向外界分享“實體清單”背後的故事，俄羅斯再次面臨信息隔離牆的問題。於是出現了相當尷尬的現象，作為“瓦森納協定”的創始成員國，俄羅斯在俄烏戰爭之後遭受歐美最嚴酷的供應鏈圍堵和封鎖，卻無法利用“瓦森納協定”的否決權加以反制。

結語 擁抱西方，舊夢成煙

1996年，俄羅斯以不向伊朗出口武器換取西方世界的部分信任，從而加入了瓦森納協定，最終得到了什麼？

入圍瓦森納之後，到克里米亞事件之前的2013年，俄羅斯工業出口中高科技產品的份額下降了一半以上，從18.3%下降到8.4%，降幅在所有發達國家和發展中國家中是最大的。

加入協定十年後，自由市場經濟改革讓俄羅斯舉步維艱。在“入局”之前，俄羅斯向西方購買了價的機械、工業設備和車輛約為100億美元，14年後，已經達到1500億美元，增長了15倍，同時，石油天然氣的大量出口和工程師隊伍的失血性外流，讓俄羅斯幾乎變成了極度依賴出口本土自然資源的二流國家。

清醒之後的俄羅斯至少揚棄了“瓦森納協定”，靜觀其衰朽，卻繼續執起該協定剩餘的聲望為自己壯聲威，不啻為一種明智的選擇。

在“瓦森納協定”走向歷史垃圾堆已成定局之後，至少美國和俄羅斯都可以鬆一口氣：美國不用擔心俄羅斯一票否決由美國發起的對華光刻機技術管制，俄羅斯也不用再付出額外的心力成本，去戳穿“瓦森納協定”的狡黠和虛偽。

本文系觀察者網獨家稿件，文章內容純屬作者個人觀點，不代表平台觀點，未經授權，不得轉載，否則將追究法律責任。關注觀察者網微信guanchacn，每日閲讀趣味文章。