雷小華：東盟為何積極關注緬甸內政，但對南海問題多保持沉默？

導語：10月9日至11日，第44屆和第45屆東盟峯會及相關峯會在老撾首都萬象舉行，峯會的主題為“東盟：加強聯通和韌性”。

會上，緬甸局勢、南海問題依舊備受關注，一些國家攜對抗性構想而來，為此，主張協商一致、照顧各方舒適度、通過對話協商妥善處理分歧等的“東盟方式”屢被提及。

東盟內部應如何“加強聯通和韌性”？馬來西亞總理安瓦爾在會上提到的“東盟內部的分裂與裂痕”指代哪些事？以及，面對外部拱火、內部個別成員國頻生事端，“東盟方式”中的不干預原則是否需適度改變？圍繞相關問題，觀察者網和廣西社會科學院東南亞研究所副所長、研究員雷小華進行了對話。

觀察者網：您能否結合實際拆解下“東盟：加強聯通和韌性”這一主題背後的涵義？

**雷小華：**所謂聯通，主要指的是基礎設施的互聯互通；而韌性，則強調的是經濟產業鏈供應鏈的靈活性和安全性。

先聊聯通。聯通被確定為今年峯會的主題，主要有兩個原因：

一是東盟共同體成立於2015年，但一體化程度並不高，因此加強基礎設施的互聯互通是東盟共同體發展的重要內容之一；

二是每屆東盟的輪值主席國都會將峯會主題與自己的國家發展戰略需求相結合，而當前的輪值主席國老撾有將“陸鎖國”變為“陸聯國”的國家戰略，這需要實現基建的互聯互通，尤其是要和越南、緬甸、泰國等東南亞國家共同構建起一個鐵路網絡，讓自己從中老鐵路的末端變成東南亞鐵路網的樞紐。

在老撾首都萬象郊區拍攝的中老鐵路。資料圖：新華社

所謂聯通，包括硬聯通和軟聯通。硬聯通主要是海陸空等交通基礎設施的互聯互通，其中鐵路的互聯互通是當前東盟建設的迫切需求。具體到各個國家，如柬埔寨希望中老鐵路能延伸到本國——這兩天，李強總理會見柬埔寨首相洪瑪奈時就表示，雙方要加緊開展中柬鐵路前期工作；此外，中泰鐵路正在推進，馬來西亞和新加坡之間的隆新高鐵也有望重啓。

而軟聯通，則涉及規則、規制、標準、政策等的協同，東盟在這方面也有一些突破和亮點。比如，東盟十國2016年1月起就已實現互免簽證；今年上半年，泰國還曾提議越南、柬埔寨、老撾、馬來西亞和緬甸5個東盟國家與其共同啓動一項類似申根簽證的聯合簽證計劃，即擁有六國其中一國入境許可的國際旅客可在遵守規定的前提下出入其他五國。

此外，新興領域如數字經濟、能源網絡、通訊等新型基礎設施的互聯互通也是聯通的重要發展方向。例如，越南工業製造缺電，老撾想當“東盟的蓄電池”，如果東盟十國的電網能夠互聯互通，就可以互相調節電力，保障產業發展。

除了基礎設施的互聯互通，經貿對接也是聯通的一個重要方面。東盟的進出口貿易中，中國是最大的進口來源國，美國是最大的出口國，但東盟內部的貿易佔比在逐年上升，説明東盟內部的經貿聯繫更加緊密了。

而所謂韌性，則主要強調供應鏈產業鏈的安全和靈活性。當前國際局勢複雜多變，多個國家和地區都在強調貿易保護主義和逆全球化，對於高精尖科技領域的出口限制和提升關税等政策層出不窮，同時供應鏈也呈現出短鏈化、在岸化、近岸化、友岸化的趨勢。此外，疫情也暴露了供應鏈的風險，因此加強供應鏈的安全和韌性變得尤為重要。

對於東南亞國家來説，要提升經濟發展的韌性，具體作為就是要從多方採購原材料，自己內部加強配套，同時保持與中、美、日、韓等多方合作伙伴的緊密經貿聯繫。通俗説來，就是雞蛋要同時放在幾個籃子裏。

這是10月9日在老撾首都萬象拍攝的第44屆和第45屆東盟峯會開幕式現場。新華社

觀察者網：馬來西亞總理安瓦爾在會上表示，“隨著全球緊張局勢升温，極化現象日益突出，東盟內部的任何分裂與裂痕都有可能被利用，這將損害東盟的領導地位與團結。” 這裏提到的“分裂與裂痕”具體可能包括哪些？

**雷小華：**關於東盟內部的分裂裂痕，主要涉及政治與安全領域。安瓦爾這時候在會議上這麼講，意味着東盟內部存在分裂裂痕上升的趨勢，因此他要警示部分勢力迴歸“東盟方式”，即要和平發展、保持中立，通過非武力手段解決問題。

至於東盟內部裂痕的具體表現，我認為可能有四個方面。

其一是領土爭端。領土爭端是影響東盟內部團結和凝聚力的一個重要因素。早些年，馬來西亞與印尼、馬來西亞與新加坡、越南與馬來西亞之間就經常發生漁民被抓、互相抗議等事件。此外，柬埔寨與泰國還曾因爭奪柏威夏寺而爆發過沖突。雖然近年來領土爭端有所減少，但仍有事件反映其影響。例如，柬埔寨因邊境利益分割問題，於9月20日宣佈退出柬老越發展三角區合作（CLV-DTA），其修建德崇扶南運河，也有很大原因是出於地緣政治的考慮。

第二個分裂因素是南海問題。像菲律賓如今走極端，一味地想要投入美國的懷抱，天天跟中國搞對抗。菲律賓自然是希望東盟其他國家能作為其後盾支持其立場，而其他東盟國家則認為菲律賓的極端方式不可取，因此不願為其發聲，雙方互相埋怨。這種分歧在外部勢力的挑逗下可能將進一步加深東盟的裂痕。

菲律賓船隻故意“碰瓷”中國海警船

三是對於應與外部合作伙伴建立什麼樣的合作關係這一問題存在分歧。比如對於美國，菲律賓與美國是盟友關係，但其他一些東盟國家可能會認為戰略合作伙伴關係更為合適。此外，對於美國干涉東盟各國內政的程度，各國也有不同的看法。如在緬甸問題上，大部分國家不希望美國直接干涉緬甸內政，但菲律賓、新加坡等部分國家可能則希望美國能更多地介入。

四是對於東盟如何處理緬甸問題的分歧。對於緬甸內戰，東盟總體上大的分歧沒有，但在具體處理上各個成員國仍有不同意見。泰國、印尼等國家在處理緬甸問題上較為積極，比如試圖撮合軍方和地方勢力進行談判。而柬埔寨、老撾等國家則傾向於採取“東盟方式”處理，即不干涉內政，因為這一問題實在難以處理，在柬埔寨擔任東盟輪值主席國時期，時任首相洪森曾去了趟緬甸，回來後就説“我什麼都不想幹了，我就想退休”。

觀察者網：説到緬甸問題，1997年，當時的東盟因“不干涉內政”原則而讓陷於內戰中的緬甸加入組織；如今，緬甸2021年再起政變，東盟一開始就提出“五點共識”，三年來也一直呼籲通過談判解決緬甸危機，緬甸今年也終於再派代表出席峯會。這系列動態來看，東盟引以為豪的“不干涉內政”原則是否仍成立？

**雷小華：**東盟針對緬甸內戰提出的“五點共識”，包括各方停止暴力並保持克制、在各方之間進行建設性對話、由東盟主席國特使在東盟秘書長協助下促進對話、開展人道主義援助，以及派特使與代表團訪問緬甸。這提議以及之後的系列動作，不能説是干涉內政，更多是道義層面的呼籲，實際上也是在踐行“東盟方式”的主張之一，即不使用武力、和平解決衝突。

觀察者網：您剛也提到南海爭端，今年峯會，它依舊是焦點之一，但似乎依舊難言有什麼實質性進展。對於南海問題，目前已有《南海各方行為宣言》，但它並不具有法律約束性，而“南海行為準則”還在磋商中。因此，當新一輪的爭端——比如中菲近一兩年的相關衝突——出現時，很多人對於東盟在其中能發揮的作用存有疑慮：它到底能幹什麼？東盟是否會因為其“不干涉內政”原則導致組織的權威性下降？

舉個例子，東盟踐行“不結盟”原則，而小馬科斯治下的菲律賓卻積極靠向美國，您剛才也提到，菲律賓和東盟其他國家互相埋怨。這種組織和成員間的矛盾張力，東盟有無解決的思路？

有學者認為，如果東盟真的要實現一體化，就應該嘗試“選擇性干預”“建設性干預”。您覺得東盟的既有方式有改變的可能嗎？

雷小華：對於“不干預內政”原則，我認為東盟改變的可能性很小。

東盟與歐盟存在顯著的差異。歐盟是一個一體化程度很高的組織，其組織架構非常完善，除了沒有軍隊外，幾乎擁有所有必要的機構，並且還可以通過北約的力量來彌補軍事方面的不足。相比之下，東盟則顯得非常鬆散——當我們提到“東盟”時，實際上應該加上“國家”二字，即“東盟國家”，以強調其成員國之間的獨立性。與歐盟不同，東盟強調和平、非武力解決和協商一致的原則。其中，協商一致原則要求10個成員國都舉手同意才能通過決議，而非少數服從多數的決策方式，這導致了其組織效率的低下。東盟的一體化程度相對較低，其組織架構也顯得鬆散且不完備，這些都是東盟的“先天不足”。

而東盟之所以不會對“東盟方式”進行實質性的改變，更重要的一個原因是：它缺乏力量來保證干預的有效性，而引入外部力量為自己加持，又違背了東盟的初衷。

再次強調，“東盟方式”難以改變的根本原因，在於其缺乏保證干預有效性的力量。一旦東盟貿然採取干預措施，可能反會對其自身造成損害。例如，在緬甸問題上，東盟之所以沒有干預，是因為干預存在風險。如果東盟要求緬甸軍政府保持克制，地方武裝可能會趁機加強進攻；而如果要求地方武裝保持克制，軍政府則可能會覺得機會來了，也要火力猛攻。因此，東盟越干預，相關方的鬥爭就可能就越激烈。

2021年，緬甸國防軍在3月27日建軍節期間展示最新裝備。資料圖：新華網

而在南海問題上，東盟為什麼並未採取積極行動？這主要是因為南海問題的背景與緬甸問題有所不同，東盟面對的是一個大國。作為一個整體，東盟清楚地知道自己無法與中國相抗衡。如果東盟公開表態，且這種表態對中國有利，那麼中國可能會在未來給予東盟更多的支持；然而，一旦東盟的表態對中國不利，那麼後續的結果將難以預料。換言之，對於東盟來説，在南海問題上選擇不發聲，可能是一個更為明智的策略。

觀察者網：説到“引入外部力量為自己加持，又違背了東盟的初衷”，最近有一個例子證實了這點，那就是新上任的日本首相石破茂原本想來東盟兜售“亞洲版北約”論，不過因這一話題不受歡迎而不得不“閉麥”。印尼的《雅加達郵報》就直接了當地説——“我們拒絕亞洲版北約”。

雷小華：因為東盟國家知道，參與這樣的軍事聯盟只會加劇地區緊張局勢，不利於地區的和平與發展。對於日本，東盟更希望是與其進行更多的經貿合作，而非成為軍事盟友。而且，“亞洲版北約”的設想，也與東盟試圖構築其在東亞合作中的中心地位的目標相悖。

本文系觀察者網獨家稿件，文章內容純屬作者個人觀點，不代表平台觀點，未經授權，不得轉載，否則將追究法律責任。關注觀察者網微信guanchacn，每日閲讀趣味文章。