江宇舟：一攬子增量政策，並非簡單的刺激，也不是中央大包大攬

【文/觀察者網專欄作者 江宇舟】

自9月末開始，隨着政治局會議和國常會陸續召開，一攬子增量政策成為社會關注的焦點。國新辦密集安排多部門舉辦新聞發佈會，解讀相關政策安排，在10月12日的發佈會上，財政部明確表示圍繞穩增長、擴內需、化風險，將在近期陸續推出一攬子有針對性的增量政策舉措，中央財政在舉債和提升赤字方面有着較大空間，更是大大激發了大家的關注熱情。

但在筆者看來，如果對一攬子增量政策的理解，僅僅停留在經濟刺激上，是有所偏狹的。事實上，這是針對我們當前發展轉型要求，結合國內國際形勢，所制定並推行的一整套系統長效機制，標誌着國家經濟運行的一次階段性轉折，也在為經濟新模式的平穩運行提供可持續動力。

一、為什麼會在這個時點提出一攬子增量政策？

近年來，新舊動能轉化雖然對相當一部分產業和人羣造成了痛感，但是從經濟運行的大盤來看，我國經濟回升向好、長期向好的基本趨勢沒有改變。超大規模的市場、配套完善的產業體系、實體驅動的外貿市場、高素質的人才隊伍都仍在量質齊升當中。

困擾我國經濟發展的若干問題，在近些年得到了有效改善。地方政府債務方面，截至2023年末，全國納入政府債務信息平台的隱性債務餘額，比2018年摸底數減少了50%，地方政府債務守住了不發生系統性風險的防線，債務化解正在有序推進。房地產市場雖然仍在築底、保交樓任務艱鉅，但是社會基本面保持穩定，部分城市出現回暖跡象，經濟結構仍在優化。2023年，服務業增加值對經濟增長的貢獻率為60.2%，比上年提高4.9個百分點。城鎮新增就業人口依然還有小幅增長，去年增幅超過3%。

“承壓”方面守住了基本防線，增量部分的有生力量正在集結。在保持世界經濟增長最大引擎的同時，我們的轉型升級正在持續推進，新質生產力和高質量發展取得一系列新進展。35項“卡脖子”行業已有20餘項取得突破，77個已佈局國家重大科技基礎設施建成投運35個。以新產業、新業態、新模式為代表的 “三新”經濟增加值佔GDP比重已達17.73%，有力地填補了房地產等行業退坡後帶來的空缺。

以新能源汽車、鋰電池、光伏為主打產品的“新三樣”出口在2023年首破萬億元大關，增長29.9%，且整體上依然還以內銷為主。高新技術產業增加值正在超過投資增長率，我們不僅正在迎來經濟新動能孕育成型的發展新階段，也在迎來經濟發展模式由“趕超”向“引領”轉變的歷史節點。

左圖為美國nature對於中美兩國領先領域的對比，中美已平分秋色，中國在物理化學、材料工程、有機化學、大分子與材料化學上實現了趕超。右圖為信達統計的國內細分行業出口依賴度，結果顯示在外貿增強的情況下，上述產品多還能為國內消化。

外部形勢雖然波瀾不斷，但整體上也正朝向有利於中國的方向傾斜。我們與全世界的合作正在日益深化，尤其在東南亞、中東等關鍵區位的佈局正向縱深發展，“一帶一路”有聲有色。我們頂住了一系列貿易戰、科技戰、金融戰的考驗，並始終在周邊地區爭端中掌握主動。西方國家的產業空心化正在日益加劇，美國不管怎麼修改統計數據，也不可能在中長期扭轉自己的降息週期，更無法從根本上解決自己發展中存在的突出問題（具體分析詳見前文：https://www.guancha.cn/jiangyuzhou/2024_08_30_746540.shtml），全球資本流向也將隨之發生轉變。

但與此同時，我們依然存在一系列棘手的問題。根本在於經濟新舊模式的切換尚未完成，舊模式尚未徹底出清，帶來的一系列經濟和社會問題依然有待解決。具體來看：房地產需求端尚未全面復甦，供給端爛尾樓依然普遍存在，發展新業態依然有待重構；地方債務壓力依然巨大，疊加土地財政大幅削弱後的開源問題，更是雪上加霜；目前新動能尚未完全成型，技術成果轉化的效率依然偏低，對全行業的牽引力依然有限；民營經濟活躍度有待提振，民營投資的積極性仍在低估。

海外保護主義正在回潮，將影響我們的市場佈局；在行業景氣度有待提升的現狀下，就業市場依然有待提振，民生中依然存在大量補短板需求，社會分配製度仍然有待完善，由此引出的一系列問題又最終削弱了人民羣眾對經濟發展的獲得感，造成內需不暢。（對於獲得感的具體分析詳見前文：https://www.guancha.cn/jiangyuzhou/2024_08_14_744748_s.shtml）

尤其是這些年，我們地方政府、房企和居民槓桿率過高，且相互影響，制約了經濟提振的活力，漫長的出清週期也在一定程度上削弱了社會對經濟發展的信心，亟待通過更高維度的政策供給去打破僵局。

與一些老師認為內債不是債、中國債務有資產託底的觀點不同，筆者始終認為，資產的價值取決於內生性和流動性，分別對應了價值產生的造血能力與價值轉移的流通能力，如果長期無法產生效益、無法具備市場流動性，那麼資產價格無法實現，非但不能維繫債務，反而還將動搖整個社會資產定價體系，造成資產負債表的全局性風險。很多大拆大建、重複基建、設施荒廢與浪費的背後，都存在這樣的問題，這正是中國經濟當前面臨的一大隱患。

總之，中國經濟底盤紮實、潛力蓄能，前景大有可為。但也是青黃不接、摩擦劇烈，改革勢在必行。上述有利方面促成了政策提供的可能性，提供了改革的條件和動力。不利方面提出了政策引導的必要性，指明瞭改革的方向和難點。

這就是一攬子增量政策出台時所處於的時代背景。

回想2014年，我們剛剛認識到經濟發展正處於“三期疊加”，提出要適應經濟發展新常態，開始正視上一階段發展所存在的問題，卻苦於舊模式慣性、新動能不充、外部形勢波動過大等因素的影響，開始了對經濟結構漫長的調整過程。隨着內外形勢的變化，可以認為，到2024年下半年，這一輪歷時十年的調整，已經進入到後半程，並伴隨着共同富裕的號召，開始從新動能的“共創”走向新發展的“共享”。

摘自總書記《經濟工作要適應經濟發展新常態》（2014年12月9日）。對於我們每個人的人生來説，這段化解和調整，是一段相當長的時間。

如果聯想到2035我們要達成的目標，這前後半程的各自十年，正在砥礪和孕育裏一點點揭開它的對稱之美。

二、為什麼説本輪的一攬子增量政策並非是簡單的刺激？

在討論具體措施前，首先我們需要明確一個基本概念，就是本次將會陸續推出的一攬子增量政策，並非是單純的經濟刺激計劃，也並非是迴歸老路的大拆大建，而是在高質量發展的主軸上，圍繞調結構、推轉型、促改革、惠民生等議題所進行的一攬子投資支持，如果與2008年四萬億投資計劃進行對比，能看得更為清晰。

左列百分比為佔4萬億投資的比重。可以發現雖然政策仍在陸續推出、且有待細化，但一攬子增量政策的佈局更為細緻和全面。資料來源：央行、發改委、財政部。圖表來源：作者自制。

基建投資依然會是一攬子增量政策的重心之一，但是內涵已較2008年有了鮮明迭代。如果説2008年是圍繞鐵水公空電和保障房搭建經絡，那麼2024年則是更關注圍繞兩重兩新和新型城鎮化修內功。

“兩重”就是指國家重大戰略實施和重點領域安全能力建設，“兩新”則是大規模設備更新和消費品以舊換新。二者指向非常明確，相關投資是為新動能奠基築巢，並非是粗放式挖路修橋、大拆大建。且充分利用國家信用，通過數十年期限去收回成本，更為穩健。今年用於“兩重”建設和“兩新”工作的超長期特別國債已達萬億之巨，後續預計仍將加碼，並以此為基礎，撬動更多地方和民間資源，放大新基建規模。

在續建的基礎設施方面，也較以往更重視內在實質，越來越多向着以往看不見的方向發力，這也恰恰是以人為本的新型城鎮化建設所應有之義。包括農業轉移人口市民化、高標準農田建設、地下管網建設、城市更新等領域未來仍將進一步加大投入，老舊居住區宜居改造、城中村綜合改造、城市交通設施安全改造等工程建設方興未艾。僅以需要改造的城市燃氣、供排水、供熱等各類管網，發改委已經宣佈在未來五年總量將近60萬公里，投資總需求約4萬億。

今年上半年的一組數據也證明，即使在經過本世紀最初二十年大規模基建開發以後，我們圍繞國家戰略、新動能培育和惠及民生等方向的基建仍有餘量。在國辦“47號文”已經明確對於中西部12個重點省份的政府投資項目，除重大投資項目和民生保障工程外，不經報批不得新建。可即使在這樣的要求下，相關省份的基建建設總體上仍有較大幅度的增長。

“47號文”重點省份在2024年上半年投資和基建增速。數據來源：各省份統計局，圖表來源：作者自制。

債務壓力重、經濟發展偏後的省份尚有如此空間，已經被明確要“勇挑大樑”且專債額度還將進一步傾斜的經濟大省，其投資空間更是可想而知。

如上文所述，這些項目雖然仍屬於基礎設施建設與相關配套投資，但是與過往基建相比已經形成了兩種不同導向。之前是配套基建帶動土地和住房增值，不斷滾動循環。而如今則是要帶活產業和民生，從而激發出生產生活中的內需。而這也正是發展理念與經濟模式的調整。

也只有在新動能不斷形成規模效應的今天，才可能去推動這樣的調整。

也正因如此，可以預測與2008年以大基建為主軸的四萬億計劃相比（甚至教文衞事業合計不到4%），一攬子增量計劃對於民生投入的力度將更大。目前已經明確的政策包括對重點羣體的持續幫扶和補助；以10萬億轉移支付打底、支出佔地方可用財力一半以上的基層 “三保”（保基本民生、保工資、保運轉）；以及明確要穩步提高的社會保障水平。

以就業為例，一攬子增量措施的意義就在於推動新產業的形成，由此為新職業、新崗位的湧現提供方向性指引。在已經披露測算的領域內，新技術方向上的無人機操控員、新能源維修和研發等方向，每個都有上百萬的人才缺口。在傳統領域的迭代上，僅與老齡化配套的家政服務人員缺口就達到2,000萬之巨，高質量、高水平的家政服務人員極度短缺。在新技術、新動能、新經濟不斷發展的時點，我們的就業市場一樣需要轉型，而增量措施無疑是加速推動的引擎。

當前困擾就業的一大問題就是技術革命對就業人口產生擠出效應後，本該作為“蓄水池”的第三產業，卻因為多重因素遲遲沒有提升。而增量措施所涉及的領域，已經在為此規劃新的方向。數據來源：國家統計局、CRIC，圖表來源：作者自制。

而為了增加上述就業，發揮職業教育、增強技能培訓，又為政策場景提供了相應的延展空間。正如發改委所回應的那樣，需要統籌多渠道資源加大對技能培訓基礎設施的建設投入力度，指導地方建好用好公共實訓基地、產教融合實訓基地等平台載體，精準對接企業用工需求，為廣大勞動者開展訂單式、定向式及項目制培訓，這其中同樣也有增量措施發揮的空間。

環環相扣、逐條發力，一攬子增量政策的縱深感可見一斑。

也正因此，我們可以明白為什麼這次會強調在地方化債與支持大行擴充一級資本金上發力，甚至冠以“近年來力度最大”的宣示。這並非是單純地為地方和銀行 “減包袱”，而是要讓他們在騰出空間以後，轉而以更大力度去支持實體經濟發展和推動民生保障。這是在“換包袱”，最終是要和增量政策形成合力的。

由此也不難看出，與過往刺激政策是將已有模式挖掘到極致所不同，本次一攬子增量政策是在服務於經濟發展模式的轉變，從“挖土機”變成了“開路機”，從“大水漫灌”變成了“鋪渠灌溉”。

正如黨中央和總書記所反覆指出的那樣，在新形勢下發展不能穿新鞋走老路，而是必須完整、準確、全面貫徹新發展理念，加快構建新發展格局，推動高質量發展。

而這，也正是中國經濟破繭時刻的轉折點。

三、推動一攬子增量政策，哪些節點值得關注？

綜上，一攬子增量政策並非是攤大餅一般的刺激政策，自有其精算和導向。這也是筆者始終堅持的一個觀點：正如灌溉的重點是引來的水最終流向哪裏一樣，經濟的提振不在於花錢本身，而在於錢花到了哪裏。

也正因此，後續的增量措施在經濟和社會效益的測算上，我相信非但不會放鬆，反而還要加強，能實實在在把政策和資金用到該用的地方。只有這樣，才能確保資產的內生造血能力與市場流動性，才能確保資產是有效的、資產定價機制是健康的、資產負債表是平穩的，才能確保我們的經濟轉型升級是能夠紮紮實實落到實處的。

結合目前已經披露的情況，一攬子增量政策所發力的領域，不管是兩重兩新、基建補短板做配套、新型城鎮化、房地產雙軌制、養老育兒經濟……不僅是場景覆蓋全面，而且致力於打通當前經濟發展和民生就業的淤塞點，進而提高資產質量。這不僅創造新的資產，也提升原有資產的內在價值。

所以如何確保政策方向不偏離，實實在在圍繞相關場景佈局，哪怕是為地方化債、為銀行充注資本金，之後還能夠驅動地方和銀行投入到相應工作中去，防範資金空轉的現象，也就成了未來工作的一大重點。

還需要強調的是，與某些輿論所謂的中央包辦所不同，一攬子增量政策也並非是中央的大包大攬。如果仔細對比過財政部在國新辦發佈會上的措辭，我們就能看出其中微妙的差別，相比發行特別國債為國有大行補充核心一級資本，化債、收儲、收保障房更像是中央牽頭下的組合拳。正如藍佛安部長概括多渠道增加政府投資時所描述的那樣，在中央預算和國債動用的同時，也要增加地方專債的限額，彼此共擔。

中央財政歷年數據。目前中央財政已經承擔大量工作，每年數萬億元的赤字，轉移支付在2023年首破10萬億大關，今年將維持同等水平。在此情況下，部分年份的可支配財力僅相當於中部省份的水平。數據來源：國務院，可支配財力為作者測算。圖表來源：作者自制。

財政部已宣告中央財政在舉債和提升赤字方面有較大空間，但結合中央歷年財政決算報告來看，極限當在10萬億元左右，這相當於是政策面的“總預備隊”。雖然規模足夠，但子彈也並非無限量供應，因此不僅要注重資金使用效率，也要關注每一項政策的央地配合。目前的棘手之處在於地方負債率連年攀升，含城投的地方債務規模已達百萬億元之巨，而財力卻受到發展模式切換的影響，對中央的依賴度仍在加強。

左圖為近年來以可支配財力為分母的地方政府的寬口徑債務率變化情況（含城投有息負債），不到5年時間，大量地方債務率增長一倍以上。右圖為地方財政可支配財力結構，土地出讓收入的下滑過快，對上級補助收入的依賴度明顯增強。數據來源：各省份財政預決算報告，圖表來源：作者自制。

因此，無論是從權責對應的管理要求，還是財政現實的約束條件，筆者認為無論是化債還是收地收房，都不會是中央財政包辦，而必然會是中央提供一部分資金，以及充足的政策供給，一次性解決突出矛盾，進而仍是循序漸進地解決剩餘問題。形式上仍會沿用“期限長換短、成本低換高、形式非轉標”的模式，在配置一部分國債的基礎上，通過政策引導為地方提供形式多樣、條件更為寬鬆的金融工具。並非是某些觀點所認為的中央全責的“畢其功於一役”。

由此也會帶來另一個改革的重點，那就是建立與新經濟發展要求所對應的權責匹配改革，圍繞財税體制、央地分成、債務發放、土地收儲、物業收購盤活等具體問題，出台相應的標準，完善中央與地方的權責對等。由此，再進一步框定政府與企業、社會的各自邊界和分工，推動市場各參與主體積極投身於發展進程。

也正因此，後續必然會加大政策力度，在推動民營經濟發展的同時，促進民營投資的發展與增長。就在不久前的10月10日，司法部和發改委已就民營經濟促進法草案向社會公開徵求意見。對於民營企業，將保障公平競爭、改善投融資環境、優化行政服務，甚至最基礎的清償國企欠款，能夠逐條落到實處，無疑是打通經濟發展中民企參與淤塞點的關鍵，這也是增量政策必須配置的保障措施。

在增量措施該有的配套上，觀念的轉變同樣不容忽視，諸如後續的地方發展，需要實現領導政績觀的轉變；就業缺口所存在的問題，需要實現社會教育觀的轉變。而觀念轉變又不僅僅只是謀求思想觀念的變化，是要有實實在在的相關政策供給、基礎設施投入、考核機制設計、社會監督普及來共同促成的。這也就需要在頂層設計引領的情況下，全社會的合力共建。

在形成合力的基礎上，我們將會看到一系列新機制的陸續生成，譬如真正落實到位的保障房和商品房體系並行住房“雙軌制”，大規模的保障房推廣將逐步解決人民羣眾最關心的安居問題；科技創新與成果轉化將得到更為深入的扶持；資本市場的建設將更趨完善；直通崗位的職業教育體系將得到進一步的發展；社會保障和弱勢羣體的幫扶補助將得到制度性強化……

這些都是一攬子增量政策與過往經濟刺激所不同的鮮明底色，是現階段發展回應人民羣眾需求的應有之義。也只有在這些領域取得突破的前提下，才能促進不同要素的充分湧流，增強人民羣眾的獲得感，進而提高羣眾發揮才智參與經濟建設的積極性，提升全社會的發展活力。

除此以外，我們在後續還會面臨預期管理的問題。近年來大家都有一個感覺，就是小作文對市場的干擾為禍日深，往往先是以一個脱離實際的極高預期，動輒鼓吹多少萬億放水，吊高大家的胃口。繼而再在政策落地後反向炒作“政策不及預期”，營造悲觀氛圍。此類行徑已經遠超正常觀點的表述，而成為了輿論戰的一部分。

這雖然不會直接毀壞咱的生產線和資金鍊，可造成的預期波動也會擾動基本面，造成軟性殺傷。從長遠來看，我們的基本面能夠持續發展、蒸蒸日上、趕超乃至引領世界先進水平，自然是能從根本上打擊這類干擾。但在短中期，如何有序進行政策供給、強化各部門聯動、回應社會關切、打擊惡意炒作，也是增量政策中要做好配套的環節，畢竟經濟不只是一門社會科學，也是一門行為科學，經濟仗不只是產業和資金的較量。

總之，我們正站在中國經濟發展的又一次轉折點，多年前我們已經發現，發展模式本身就要克服自己的慣性，從粗放式向集約化、精細化、服務化方向發展，提振經濟的方式也需要以此配套，一攬子增量政策就是對此生動的説明。

目前，還處於各部門各自披露、規劃描摹的階段，明年將是 “十五五”規劃的編制之年，相信到那時，我們會看到更為系統全面的頂層設計，而這也將會照亮中國經濟從趕超到引領、從共創到共享的歷史轉折。

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