馬克·馬洛赫·布朗：美國駐聯合國大使，一直在努力平衡兩項任務

編者按：“致新一任美國總統的信”是《外交政策》雜誌發起的一項傳統活動，始於1989年裏根總統為老布什總統留下便條的先例。來自世界各地的思想家，包括前政府官員、學者、經濟學家和國際關係專家等，會向即將上任的美國總統致信，提出他們對關鍵問題的見解和建議。這些信件涵蓋了廣泛的議題，如貿易、地緣政治、能源和經濟等，旨在為新總統提供多元化的視角和思考，助力其在任期內更好地應對國內外的挑戰。

這是一封由聯合國前副秘書長馬克·馬洛赫·布朗寫給新一任美國總統的信，信中主要討論了美國在多邊體系中的地位變化以及面臨的挑戰，並提出美國應如何重塑領導力以應對全球格局的轉變。

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【文/馬克·馬洛赫·布朗，翻譯/觀察者網 彭宇萱】

致新一任美國總統：

多邊主義的未來似乎太過模糊，不應寄託於一次國家選舉——即貴國的選舉——的結果之上，但對於身處紐約聯合國總部和其他地方的外交官來説，確實如此。在某種程度上，這是一個老生常談的現象。當美國的領導地位上升時，人們會指責其過度擴張；而當美國看似要退出世界舞台時，人們又迅速譴責其摒棄了重要的支柱。

眾所周知，自1945年現代多邊體系建立以來，美國實際上一直是該體系的中流砥柱，儘管偶爾有退出該體系的威脅，有時也確實與聯合國個別機構脱鈎並拖欠會費，但它並未像對待早期的國際聯盟那樣拋棄這個體系。

長期以來，這種摩擦相對較少的和諧關係很少受到關注，但這恰恰體現了美國民眾對聯合國普遍持有一種温和（即便不深刻）的態度。皮尤研究中心的報告稱，2024年有52%的美國人對聯合國持正面看法，您可能會對此感到驚訝。實際上，從維和行動到發展援助，聯合國一直是美國曆屆政府在全球管理方面一個有用的合作伙伴。正如富蘭克林·羅斯福所設想的那樣，美國在1945年後被迫成為了世界警察，亟需得到協助，多邊體系正是為此而設立的。

美國民眾對聯合國持正面態度的比率 皮尤研究中心

不可否認的是，當時的價值觀有着更廣泛的一致性。以規則為基礎的自由主義國際秩序，先是在與蘇聯模式的競爭中佔了上風，後來又在1989年後獨領風騷，使得開放市場和民主得以迅速發展。這一秩序是一項由美國領導，同時得到了多邊體系普遍支持的共同事業。

當今，外交官們有理由相信，我們可能正處於一個拐點。雖然我是在大選結果揭曉之前寫下這篇文章，但坦率地説，這些外交官擔心新一屆特朗普政府會對多邊體系的根基構成威脅。但無論誰在11月5日的大選中獲勝——在此也提前祝賀勝者——這都無法改變全球權力格局與價值觀趨同方面正在發生更深層次地轉變，而這些轉變如今正在聯合國及其佈雷頓森林體系下的夥伴機構——世界銀行和國際貨幣基金組織（IMF）中逐漸顯現。

自二戰後創立以來，這些機構的成員數量已增至原來的四倍左右；全球人口增長了三倍多；全球GDP增長10倍以上。近年來發展趨勢包括：蘇聯解體；中國迅速崛起；巴西、印度、印度尼西亞、墨西哥和南非等中等強國的新地位日益凸顯，以及發展中國家普遍希望在外交政策和發展戰略中維護自身能動性和主權。而貴國曾以為能夠主宰一個更温順的世界。

美國在多邊體系中的地位正逐漸下滑，但尚未陷入完全的自由落體狀態——至少目前尚是如此。若你們有意推動，是否會使其跌入谷底？或許有可能。但這不是被羅馬包圍的古希臘。你們的國防開支仍然是中國和俄羅斯總和的兩倍。

可以説，美國仍然是世界上最具創新力的經濟體，在財富創造和人均收入方面仍然名列前茅。那些平均收入較高的國家——包括少數幾個富得流油的石油國和其他小國——總人口加起來也不過2500萬。從奧運會獎牌到諾貝爾獎，美國依然人才濟濟，無論是個人還是團體都才華橫溢，吸引着全球眾多聰明人前來。因此，領導地位仍然掌握在你們手中，除非你們選擇放棄。

但您必須明白，全球格局正在發生轉變。與以往任何時候相比，美國不再是無可爭議的第一名，而是一個在多邊體系中搖搖欲墜的第一，並且在應對全球更廣泛的思想和政治變革時，對任何壟斷領導權的主張都心生反感。正如莎士比亞在其關於王位繼承與權力的偉大戲劇《亨利四世》第二部中所言，“欲戴王冠，必承其重”。

這一轉變的明顯跡象是，以美國為首的七國集團在全球經濟中所佔的份額正在下降。根據世界銀行的數據，1980年，G7國家的國內生產總值幾乎佔據了全球GDP的三分之二；而到了2022年，這一比例僅為43%。

在諸如北約這樣的歐洲論壇上，你的前任總統喬•拜登是一位不折不扣的勝利者。特別是在烏克蘭問題上，拜登的領導力為跨大西洋的歐美關係重新注入了活力。但在多邊層面，對於這位傳統的大西洋主義者和親以色列總統的迴歸，人們的態度卻十分矛盾。他認為的優先事項不一定會被世界其他許多國家所認同。也許，現在正迎來一個契機，可以推動全球力量向其他地區實現再平衡。

然而，更根本的分歧在於，對美國有利的事情，對世界其他地區並不總是有利的。這一危險的分歧既體現在政治和安全優先事項上，也反映在經濟和貿易上——也就是價值觀。

就拿琳達·托馬斯·格林菲爾德來説，她作為拜登任命的美國駐聯合國大使，一直在努力平衡兩項任務：一方面要推動國際社會對俄羅斯在烏克蘭的軍事行動進行孤立，另一方面卻又要獨自為以色列在加沙地帶的行動辯護。在聯合國，關於這兩起事件中存在的雙重標準以及對平民生命尊重程度截然不同的指責，已成為一項重要的投訴內容。這種情況讓拜登政府在國際舞台上倡導民主的努力顯得過時且虛偽。

在民主價值觀方面，美國已經不再是過去“山巔上的光輝城市”。現在，推廣民主似乎成了一種道德上的幌子，用以掩蓋美國更為憤世嫉俗、以利益為導向的外交政策。美國對弱國或敵國實施選擇性制裁，但對諸如沙特阿拉伯這樣的友國則網開一面。

您或許想用“自由”一詞來替代“民主”。在最近的美國總統競選中，這一點引起了共鳴。《聯合國憲章》沿襲了羅斯福在1941年首次提出的四大自由：言論自由、信仰自由、免於匱乏的自由以及免於恐懼的自由。您的政府不應僅僅侷限於狹隘地要求效仿美國存在缺陷的選舉制度，而應當引領這一更為廣泛且包容的框架建設，儘管這一框架目前仍排斥中國和俄羅斯。這將是一場旨在重振美國領導力，恢復其中的同情心和平衡，並再次凝聚全球大多數國家支持的行動。

同樣，在與中國的競爭中，拜登政府基本延續了上屆政府的對華政策，催生了一系列的保護主義經濟政策。其中包括規模龐大的《通脹削減法案》，該法案試圖將美國的製造業工作崗位迴流，卻損害了眾多美國貿易伙伴的利益；還包括設置高昂的關税壁壘，使得美國消費者錯失了中國電動汽車可能帶來的全球低成本變革的良機；以及阻撓世界貿易組織貿易爭端上訴系統中司法任命的進程，從而阻礙了世界貿易體系基本治理機制的順暢運行。

美國總統拜登2022年8月16日在白宮簽署《通脹削減法案》。 央視新聞

您或許不會單獨關注這些後果中的任何一個，但總體而言，你應該知道，世事難料，如今許多發展中國家感到自己被開放的全球貿易體系欺騙了，因為這個體系曾讓它們的許多鄰國得以率先踏上發展的階梯。拜登關於“近岸外包”和打造彈性供應鏈的説法，對過往推動數十年發展的全球化進程的一種倒退。他在貧窮國家還未收穫廉價勞動力帶來的經濟收益之前，就抽走了發展的梯子。

美國日漸收緊的貿易體系在國內非常難得地獲得了兩黨的共同支持，但世界上許多國家都希望打破這一局面，重回美國早期領導地位的時代。奧巴馬總統的多邊主義成績單可謂喜憂參半，這很大程度上是因為他在處理諸如阿拉伯之春等政治和安全問題時顯得猶豫不決，尤其是在敍利亞和利比亞局勢動盪之後。然而，在經濟和貿易方面，他積極推動全球治理從七國集團向代表全球約85%國內生產總值（GDP）的二十國集團（G20）轉變。同時，他也積極推動與亞洲的經貿關係，並致力於達成一項貿易協定，儘管這項協議在他的任期內因美國未能持續參與而未能完全落實。據説，他私下對聯合國行動遲緩及其沉重的歷史包袱感到不滿，但同時，他積極倡導圍繞一個更具包容性的二十國集團，重新調整多邊主義。

2023年9月10日二十國集團新德里峯會 日本府首相官邸

與其説是期待，不如説是希望，我建議您可以考慮接受美國目前多邊態勢的逆轉：目前，美國在俄烏衝突和哈以衝突中處於攻勢，但在其他問題上，包括次生衝突（尤其是在非洲和廣大阿拉伯世界）以及發展和氣候問題上，基本上處於守勢；在後者上，美國雖頻頻敦促，但資金投入卻寥寥無幾，幾乎與前任政府時無異，或是出於綠色政策之名，草率部署，如反對全球南方國家至關重要的能源需求。

這是一種錯位——實際上是優先事項的顛倒。按照聯合國決議的要求，推動俄烏、哈以間實現公正和平——尊重烏克蘭的主權邊界，以兩國方案解決巴以衝突——隨後，再轉向其他優先事項。承認長期的全球氣候和貧困問題，以及與之相關的衝突和移民問題威脅着我們所有人，包括美國人。對於願擔此重任的白宮繼任者而言，這是一項堪比羅斯福時代的艱鉅任務。

不要指望一開始在國內不受歡迎的事情在國外就會受到追捧。美國的領導地位正在不可避免地相對下降。在多邊體系中，你將受到其他人的挑戰，而這些挑戰是你的前任們可以忽略不計的，但你必須説服自己，説服你那充滿刺頭的“美國優先”國會，無論是民主黨人還是共和黨人，相信國際挑戰也能帶來積極影響。亨利四世曾為自己王位坐得不穩而懊悔，但在叛亂和挑戰中，他不僅執政時間遠超可能的任期，還開創了延續三代的蘭開斯特王朝。美國無需現在就放棄其領導地位。

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