賀海波：全國多地調研後，我發現基層治理存在一個普遍問題

【文/觀察者網專欄作者 賀海波】

筆者近年來在全國多地基層調查發現，基層幹部都很忙，“白加黑”、“五加二”，負荷拉得滿滿的，但是，最後的治理效能卻未必如預期的那般高。

比如，2024年5月在西部某省B鎮調查時看到，投資近千萬的蔬菜大棚早已荒廢，長滿雜草。再比如，2023年9月在中部某省幾個縣做基層執法改革調查，發現一個鄉鎮建立了綜合執法分局，配備了7名工作人員，但是全年執法只有2-3件。

像這樣的事例還可以舉出很多，總體感覺就是國家和基層都很積極，將大量的人力、物力、財力投到某個（些）治理目標上，但是不小比例的安排並沒有解決實際問題，最後徒然增加了種種消耗——筆者將這種現象歸結為“治理失真”。

圖截自《新華每日電訊》2021年報道

一、表象

治理失真，用一句話來概括就是：各級政府或公職人員的治理行為偏離了客觀事實、客觀需要，違背了客觀規律。

從信息傳遞、情況研判到作出決策、最後政策執行的整個政策鏈條中，每個環節都可能會出現治理失真的現象。

首先是數據失真。

任何治理行為都要針對某個特定的領域或對象，都需要真正掌握治理領域或對象的各個方面的數據或情況。

除了網絡上直接生成的大數據，治理數據一般都需要從鄉村社區基層逐級上報，最瞭解情況的是鄉村兩級，越往上越不知道真實情況，只能將數據當事實。但是治理信息在傳遞過程中往往會遭遇層層審核，篩選掉於已不利的內容，最後傳遞到上面的信息就會出現嚴重失真。

筆者上世紀九十年代中期曾經在一個鄉鎮短暫工作過一段時間，每到年末就要報全鎮的GDP產值，細分為農業多少、鄉鎮企業多少。每次鄉鎮黨委書記都特別重視，對數據要親自把關。鄉鎮黨政辦工作人員報給他一份數據後，他將數據放在辦公桌上，反覆琢磨，還要打電話和其他鄉鎮黨委書記溝通，最後確定一個數字——這個數字往往符合政治需要，但是與客觀事實已是大相徑庭。

有時候，數據失真也是地方政府造成的。2017年到西部某省調查精準扶貧，當地基層幹部反映開始是如實上報了一份貧困户的數據，但是省裏主要領導認為全省總户數報少了，不符合西部省份的貧困特點；後來確定了總貧困户數，然後層層往下分解指標，基層幹部沒有辦法，只好將貧困邊緣户甚至非貧困户也納入了精準扶貧對象。

其次是判斷失真。

每個層級的政府對數據都有自己的理解與定位，他們可能會考慮地方保護、迴避責任、治理生態、政治任務等，最後主觀對客觀進行了綁架，數據早已被歪曲得不像樣子。關鍵是，上級政府還要對這些被歪曲的數據信息進行認真研究，進而形成判斷。

比如，全國到底有多少貧困人口呢？考慮到一些地方政府主觀要求擴大數據，因此其實一直沒有一個精準的數。還有GDP，前幾年有些省份因虛報還受到中央的批評與懲戒。

新華社2015年曾撰文《東北振興須“甩幹”數據水分》。圖截自中國政府網

再次是決策失真。

在判斷失真的基礎上，作出的決策肯定也會是失真的。比如，貧困户增多了，不僅增加財政經費投入，還要增派政府工作人員進村入户去統計、幫扶。再比如，GDP數字偏高，財政收入偏高，就會增加投資、消費，還要增發財政供養人員的工資。

最後是執行失真。

在基層調查，執行失真的現象也特別多。

2024年7月在東部某省S鎮行政執法分局調查，基層幹部反映在環境整治過程中有許多超越了基層社會的實際需求，比如不讓鴨子下河游泳、不讓小雞到户外散步、不讓農户在院子裏堆放柴火等。2023年7月在華北D市調查，村幹部也反映，搞環境整治居然要求農户家門口不能停放農用三輪車、擺放農具，甚至不能放一個小板凳。

此外，這些年全國搞非糧化、非農化整治，迫使基層幹部要將山林深處的拋荒地復墾、將魚塘復耕、將正值盛果期的黃桃林復耕等。

政策執行中有很多都超越了農民的生活生產需要，違背了鄉村社會發展的階段性規律。

此前，四川省涼山彝族自治州普格縣一份加蓋了村委會公章的《新農村美麗鄉村行動人居環境罰款標準》在網上流傳。

二、機制

治理失真是一種複雜的現象，無法抽象出某種單一的原因，與治理主體、治理手段、治理監督等變量有關聯，這些變量在當前的特殊運作邏輯下共同造成了基層治理失真現象。

先來看治理主體。

治理主體指各個層級的黨和政府機關與職能部門以及工作人員。在基層治理中，縣鄉村各級一把手非常關鍵，他們都是不同層級圈層權力的核心，轄區內發展狀況就是一把手的履職情況。

2024年在東部某省S鎮S村調查，村幹部小劉説，每年底對村書記主任的考核也就是對村的考核，也是對其他村幹部的考核，直接關係到全村的榮譽，關係到每個村幹部的工資待遇。正因如此，各級一把手自然要對自己負責、對下屬負責、對地方負責，那麼就要做出成績來。

其中，首先要做好常規工作，也就是要不折不扣地完成自上而下的任務，即使發現這些任務有違基層實際，也要創造條件完成。其次還要創造政績，因為大家都完成了常規任務，無法顯示自己擁有特別的工作成績，所以就要打造一些亮點工程。而這些工程往往是與當地實際不相符合的。比如西部某縣在全縣域內推廣種植大棚蔬菜，最終因氣候環境不適合而失敗。

再來看治理手段。

在國家內部，為了能夠順利地將黨和國家的政策貫徹到基層，也為了調動各級幹部的積極性，當前比較重要的治理手段就是自上而下的責任監督。

責任監督客觀來看是負向激勵，輕的要誡勉談話、警告處分，重的要撤職甚至查辦。不僅各層級一把手無法承受其重，一般幹部也無法承受其重。而自上而下的強問責，必然會激發下一級幹部採取策略化的避責行為。

如何避責？一方面對上報喜不報憂，將成績向上誇大，將問題縮小或者壓在基層，因此主動將向上傳遞的信息進行截留、篩選；另一方面，對下強激勵，層層加碼，提高治理標準，很多地方都搞千分制考核，每月或每季度以鄉鎮為競賽主體搞觀摩或拉練，強化鄉鎮基層執行偏離實際的政策，強化他們想盡辦法創造脱離實際的政績。

最後來看治理校正。

治理失真發生後，比較可靠的是一線治理主體——包括鄉村兩級以及下沉到鄉村的幹部——和基層羣眾自下而上地反饋給上一層級主體，然後採取校正措施。但是就當前治理事實而言，整個治理過程是自上而下的單向流動，相對缺乏有效的自下而上的反向監督或反饋。

羣眾最知道治理是否符合自己的實際需要，但是很少有能夠發揮良好功能的社會反饋機制。對於這點，北京將12345強化為社會反饋機制，是一種有益的嘗試。

另外，就是沒有開放對基層幹部的反饋渠道。基層幹部當然知道政策的執行可行性，但是基層幹部只能被動講政治，只能接受並完成任務，不能反向講政治，沒有向上反饋的空間，所以即使是被歪曲的政策，也只能被歪曲地執行。

2023年3月28日，“中國之聲”報道了甘肅省慶陽市多縣區高標準農田建設存在“數字造田”、違規施肥、亂修田間道等諸多造假亂象。

三、影響

治理失真違背了客觀規律，肯定會造成非常多的負面問題。這些問題表現在基層治理中尤為明顯。

一是基層治理內卷。

治理失真要麼超越了當前基層治理需要，表現得比較激進，要麼落後於當前基層治理需要，表現得比較滯後。總體上看，前者為多。激進化的治理必然要投入更多資源，但是治理成效並沒有隨之增長，反倒是出現了治理內卷。

比如，在農村環境整治中，農民院子裏的柴草都按照城市標準堆放，農民不配合，就由鄉村出資組織人員幫助收拾，一時達到了上級的要求，但是並沒有改變農民的生活習慣，過不了多久，又迴歸散亂的樣子。還有如產業扶貧項目、村集體經濟增長等，很多都出現了無效治理的內卷現象。

二是體制的高消耗。

治理不符合客觀實際，還要動員體制成員去落實、完成任務，就會對體制造成高消耗。

首先是體制資源的高消耗。2024年5月在西部B鄉鎮調查，一位鄉鎮幹部介紹，因前幾年項目投資過多，造成了許多負債，全鎮背了4000萬元，現在所有項目投資都停下來了，上面要求先將債務化解掉。當前全國很多縣鄉都負債嚴重，一些地區財政保吃飯、保運轉都已出現了問題。這些債務很多都是為了完成治理失真的任務而造成的。

其次是體制人員的高消耗。治理失真常常包裝成積極有為的外表，動員體制成員想辦法創造條件完成，但是體制成員特別是基層幹部實在沒有辦法，只好向自己使力，多做工作多想辦法，“白加黑，五加二”的工作模式就自然形成了，基層幹部都如上緊了的發條一樣不斷運轉，疲憊不堪，消耗嚴重。

圖自中央紀委國家監委網站

三是幹部與羣眾的疏離。

國家的治理體系拼命運轉，但若將海量資源投入到並不符合社會需要的對象上，社會往往不會買賬。直觀表現就是“幹部在拼命幹，羣眾在一旁看”，“一些復耕的土地，羣眾不願意種，最後只好由基層幹部自己耕種或請大户代耕”等。

這些現象無疑會不斷削弱基層幹部在羣眾中的權威。當前，基層幹部很難動員羣眾，基層幹部到村裏去檢查環境，拍照上傳系統，村民多會認為他們“又在瞎搞”“又在擺拍”。基層幹部與羣眾關係不斷疏離，將對國家社會化和社會國家化都造成新的困境。

治理失真造成的這些負面問題，影響是深遠的，需要引起黨和國家的高度重視。

四、結語

我國目前正在經歷從“中國製造”向“中國創造”的轉型，也正在跨越鄉土中國，過渡到城鄉中國，未來還要邁向城市中國。

在這些大轉型過程中，需要國家精準掌握基層社會快速變遷的客觀實際，作出準確判斷，形成良好的決策，並建構起有效的反饋機制，能夠及時校正失真的治理。這樣將更有利於建設社會主義現代化強國。

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