賀海波:全國多地調研後,我發現基層治理存在一個普遍問題
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【文/觀察者網專欄作者 賀海波】
筆者近年來在全國多地基層調查發現,基層幹部都很忙,“白加黑”、“五加二”,負荷拉得滿滿的,但是,最後的治理效能卻未必如預期的那般高。
比如,2024年5月在西部某省B鎮調查時看到,投資近千萬的蔬菜大棚早已荒廢,長滿雜草。再比如,2023年9月在中部某省幾個縣做基層執法改革調查,發現一個鄉鎮建立了綜合執法分局,配備了7名工作人員,但是全年執法只有2-3件。
像這樣的事例還可以舉出很多,總體感覺就是國家和基層都很積極,將大量的人力、物力、財力投到某個(些)治理目標上,但是不小比例的安排並沒有解決實際問題,最後徒然增加了種種消耗——筆者將這種現象歸結為“治理失真”。

圖截自《新華每日電訊》2021年報道
一、表象
治理失真,用一句話來概括就是:各級政府或公職人員的治理行為偏離了客觀事實、客觀需要,違背了客觀規律。
從信息傳遞、情況研判到作出決策、最後政策執行的整個政策鏈條中,每個環節都可能會出現治理失真的現象。
首先是數據失真。
任何治理行為都要針對某個特定的領域或對象,都需要真正掌握治理領域或對象的各個方面的數據或情況。
除了網絡上直接生成的大數據,治理數據一般都需要從鄉村社區基層逐級上報,最瞭解情況的是鄉村兩級,越往上越不知道真實情況,只能將數據當事實。但是治理信息在傳遞過程中往往會遭遇層層審核,篩選掉於已不利的內容,最後傳遞到上面的信息就會出現嚴重失真。
筆者上世紀九十年代中期曾經在一個鄉鎮短暫工作過一段時間,每到年末就要報全鎮的GDP產值,細分為農業多少、鄉鎮企業多少。每次鄉鎮黨委書記都特別重視,對數據要親自把關。鄉鎮黨政辦工作人員報給他一份數據後,他將數據放在辦公桌上,反覆琢磨,還要打電話和其他鄉鎮黨委書記溝通,最後確定一個數字——這個數字往往符合政治需要,但是與客觀事實已是大相徑庭。
有時候,數據失真也是地方政府造成的。2017年到西部某省調查精準扶貧,當地基層幹部反映開始是如實上報了一份貧困户的數據,但是省裏主要領導認為全省總户數報少了,不符合西部省份的貧困特點;後來確定了總貧困户數,然後層層往下分解指標,基層幹部沒有辦法,只好將貧困邊緣户甚至非貧困户也納入了精準扶貧對象。
其次是判斷失真。
每個層級的政府對數據都有自己的理解與定位,他們可能會考慮地方保護、迴避責任、治理生態、政治任務等,最後主觀對客觀進行了綁架,數據早已被歪曲得不像樣子。關鍵是,上級政府還要對這些被歪曲的數據信息進行認真研究,進而形成判斷。
比如,全國到底有多少貧困人口呢?考慮到一些地方政府主觀要求擴大數據,因此其實一直沒有一個精準的數。還有GDP,前幾年有些省份因虛報還受到中央的批評與懲戒。

新華社2015年曾撰文《東北振興須“甩幹”數據水分》。圖截自中國政府網
再次是決策失真。
在判斷失真的基礎上,作出的決策肯定也會是失真的。比如,貧困户增多了,不僅增加財政經費投入,還要增派政府工作人員進村入户去統計、幫扶。再比如,GDP數字偏高,財政收入偏高,就會增加投資、消費,還要增發財政供養人員的工資。
最後是執行失真。
在基層調查,執行失真的現象也特別多。
2024年7月在東部某省S鎮行政執法分局調查,基層幹部反映在環境整治過程中有許多超越了基層社會的實際需求,比如不讓鴨子下河游泳、不讓小雞到户外散步、不讓農户在院子裏堆放柴火等。2023年7月在華北D市調查,村幹部也反映,搞環境整治居然要求農户家門口不能停放農用三輪車、擺放農具,甚至不能放一個小板凳。
此外,這些年全國搞非糧化、非農化整治,迫使基層幹部要將山林深處的拋荒地復墾、將魚塘復耕、將正值盛果期的黃桃林復耕等。
政策執行中有很多都超越了農民的生活生產需要,違背了鄉村社會發展的階段性規律。

此前,四川省涼山彝族自治州普格縣一份加蓋了村委會公章的《新農村美麗鄉村行動人居環境罰款標準》在網上流傳。
二、機制
治理失真是一種複雜的現象,無法抽象出某種單一的原因,與治理主體、治理手段、治理監督等變量有關聯,這些變量在當前的特殊運作邏輯下共同造成了基層治理失真現象。
先來看治理主體。
治理主體指各個層級的黨和政府機關與職能部門以及工作人員。在基層治理中,縣鄉村各級一把手非常關鍵,他們都是不同層級圈層權力的核心,轄區內發展狀況就是一把手的履職情況。
2024年在東部某省S鎮S村調查,村幹部小劉説,每年底對村書記主任的考核也就是對村的考核,也是對其他村幹部的考核,直接關係到全村的榮譽,關係到每個村幹部的工資待遇。正因如此,各級一把手自然要對自己負責、對下屬負責、對地方負責,那麼就要做出成績來。
其中,首先要做好常規工作,也就是要不折不扣地完成自上而下的任務,即使發現這些任務有違基層實際,也要創造條件完成。其次還要創造政績,因為大家都完成了常規任務,無法顯示自己擁有特別的工作成績,所以就要打造一些亮點工程。而這些工程往往是與當地實際不相符合的。比如西部某縣在全縣域內推廣種植大棚蔬菜,最終因氣候環境不適合而失敗。
再來看治理手段。
在國家內部,為了能夠順利地將黨和國家的政策貫徹到基層,也為了調動各級幹部的積極性,當前比較重要的治理手段就是自上而下的責任監督。
責任監督客觀來看是負向激勵,輕的要誡勉談話、警告處分,重的要撤職甚至查辦。不僅各層級一把手無法承受其重,一般幹部也無法承受其重。而自上而下的強問責,必然會激發下一級幹部採取策略化的避責行為。
如何避責?一方面對上報喜不報憂,將成績向上誇大,將問題縮小或者壓在基層,因此主動將向上傳遞的信息進行截留、篩選;另一方面,對下強激勵,層層加碼,提高治理標準,很多地方都搞千分制考核,每月或每季度以鄉鎮為競賽主體搞觀摩或拉練,強化鄉鎮基層執行偏離實際的政策,強化他們想盡辦法創造脱離實際的政績。
最後來看治理校正。
治理失真發生後,比較可靠的是一線治理主體——包括鄉村兩級以及下沉到鄉村的幹部——和基層羣眾自下而上地反饋給上一層級主體,然後採取校正措施。但是就當前治理事實而言,整個治理過程是自上而下的單向流動,相對缺乏有效的自下而上的反向監督或反饋。
羣眾最知道治理是否符合自己的實際需要,但是很少有能夠發揮良好功能的社會反饋機制。對於這點,北京將12345強化為社會反饋機制,是一種有益的嘗試。
另外,就是沒有開放對基層幹部的反饋渠道。基層幹部當然知道政策的執行可行性,但是基層幹部只能被動講政治,只能接受並完成任務,不能反向講政治,沒有向上反饋的空間,所以即使是被歪曲的政策,也只能被歪曲地執行。

2023年3月28日,“中國之聲”報道了甘肅省慶陽市多縣區高標準農田建設存在“數字造田”、違規施肥、亂修田間道等諸多造假亂象。
三、影響
治理失真違背了客觀規律,肯定會造成非常多的負面問題。這些問題表現在基層治理中尤為明顯。
一是基層治理內卷。
治理失真要麼超越了當前基層治理需要,表現得比較激進,要麼落後於當前基層治理需要,表現得比較滯後。總體上看,前者為多。激進化的治理必然要投入更多資源,但是治理成效並沒有隨之增長,反倒是出現了治理內卷。
比如,在農村環境整治中,農民院子裏的柴草都按照城市標準堆放,農民不配合,就由鄉村出資組織人員幫助收拾,一時達到了上級的要求,但是並沒有改變農民的生活習慣,過不了多久,又迴歸散亂的樣子。還有如產業扶貧項目、村集體經濟增長等,很多都出現了無效治理的內卷現象。
二是體制的高消耗。
治理不符合客觀實際,還要動員體制成員去落實、完成任務,就會對體制造成高消耗。
首先是體制資源的高消耗。2024年5月在西部B鄉鎮調查,一位鄉鎮幹部介紹,因前幾年項目投資過多,造成了許多負債,全鎮背了4000萬元,現在所有項目投資都停下來了,上面要求先將債務化解掉。當前全國很多縣鄉都負債嚴重,一些地區財政保吃飯、保運轉都已出現了問題。這些債務很多都是為了完成治理失真的任務而造成的。
其次是體制人員的高消耗。治理失真常常包裝成積極有為的外表,動員體制成員想辦法創造條件完成,但是體制成員特別是基層幹部實在沒有辦法,只好向自己使力,多做工作多想辦法,“白加黑,五加二”的工作模式就自然形成了,基層幹部都如上緊了的發條一樣不斷運轉,疲憊不堪,消耗嚴重。

圖自中央紀委國家監委網站
三是幹部與羣眾的疏離。
國家的治理體系拼命運轉,但若將海量資源投入到並不符合社會需要的對象上,社會往往不會買賬。直觀表現就是“幹部在拼命幹,羣眾在一旁看”,“一些復耕的土地,羣眾不願意種,最後只好由基層幹部自己耕種或請大户代耕”等。
這些現象無疑會不斷削弱基層幹部在羣眾中的權威。當前,基層幹部很難動員羣眾,基層幹部到村裏去檢查環境,拍照上傳系統,村民多會認為他們“又在瞎搞”“又在擺拍”。基層幹部與羣眾關係不斷疏離,將對國家社會化和社會國家化都造成新的困境。
治理失真造成的這些負面問題,影響是深遠的,需要引起黨和國家的高度重視。
四、結語
我國目前正在經歷從“中國製造”向“中國創造”的轉型,也正在跨越鄉土中國,過渡到城鄉中國,未來還要邁向城市中國。
在這些大轉型過程中,需要國家精準掌握基層社會快速變遷的客觀實際,作出準確判斷,形成良好的決策,並建構起有效的反饋機制,能夠及時校正失真的治理。這樣將更有利於建設社會主義現代化強國。

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