程亞文：“不良總統”登場，從來都是一個體制問題

【文/程亞文】

2020年，一場突如其來的公共衞生危機，成了檢驗世界各國政治制度的效率的試金石。作為“後發”受到影響的歐美國家，相比早先一步陷入新冠肺炎疫情的東亞國家，在應對上明顯要混亂得多，歐洲一些國家和美國政治人士的不作為和不負責任，令人難以置信。從英國的“羣體免疫”（herd immunity）到唐納德 • 特朗普聲稱新冠肺炎不過是“大號流感”，紐約州作為全美疫情最為嚴重的地區，州長安德魯 • 科莫（Andrew Cuomo）卻遲遲不採取行動……危機時刻的歐美政客為何普遍表現得如此不盡如人意，其政治制度到底在哪裏出了問題？

一百多年前，中國著名思想家梁啓超曾赴美國，對美國政治有非常詳細的現場觀察，他在當年的一些觀感，特別是對美國政治領導人德能的評價，今天讀來仍然發人深省。

梁啓超看美國“大統領”

光緒二十九年（1903 年）正月至十月，因戊戌變法（百日維新）失敗而避走日本的梁啓超，應美洲維新會之邀，從橫濱起航，橫穿太平洋，在北美開展了為期近九個月的實地考察，途經加拿大温哥華和蒙特利爾，在美國先後遊歷紐約、華盛頓、費城等十幾個城市，回到日本後，將日記加工整理成《新大陸游記》一書。

任公赴美考察期間，正值美國城市化突飛猛進、社會面貌日新月異的大轉折“鍍金時代”，在眾多美國城市間穿梭，五光十色的城市文明給任公留下了深刻印象，透過他的記載，能夠部分還原百餘年前美國城市的一些面貌。

比如在談到紐約時，任公一邊對其經濟發達、充滿活力倍感傾慕，另一邊又對其混亂嘈雜、社會不公語露失望，“天下最繁盛者宜莫如紐約，天下最黑暗者殆亦莫如紐約”。據他所見，紐約的衞生狀況堪憂，“一日不到公園，則精神錯濁，理想污下”，而各種車馬“終日殷殷於頂上，砰砰於足下，轔轔於左，彭彭於右，隆隆於前，丁丁於後，神氣為錯，魂膽為搖”。（2）

1900年代的紐約

但這並非《新大陸游記》的重點所在。任公當年的北美之行，是在經歷親身參與的政治變故之後，帶着強烈的中國問題意識和“師夷長技”之心而往的，所到之處，廣泛瞭解美國政治、經濟、社會和文化現狀，不僅與華人僑領商談、在華人社羣演講，也與美國政界、商界、知識界人士多方接觸，比如曾與時任美國總統西奧多 • 羅斯福、國務卿海約翰等相晤。

不過，與那一時代不少同類遊記對“歐風美雨”的一味豔羨不同，也與當代一些政治談論者動輒以美國為樣板而仰視不同，梁啓超在看到並欣賞處於急速上升期的美國在各方面的優良表現的同時，又對美國“不可枚舉”的“種種黑暗情狀”，同樣忠實於所見所察，或詳或簡記錄與評論於遊記之中。

梁啓超訪美期間的一個重要“發現”，是美國總統大多並非優秀者，甚至道德敗壞者亦可能當選，“美國大統領（即總統）多庸材，而非常之人物居此位者甚希焉”。這是任公在遊記中不惜筆墨特意闡明的一個問題。

在 5 月 16 日至 21 日訪問首都華盛頓期間，梁氏對美國的民主制度及總統選舉過程做了認真考察，直陳美國的黨爭現象及其害處：“當其競爭劇烈之時，甲黨對於乙黨之候補者，攻擊亦不遺餘力。往往將其平生行誼，毛舉以相指摘。”（3）

可貴的是，他對美國政治弊端的觀察，又是立足於比較政治視野，尤其是對美國和英國的政治制度進行了較多對比。這種意識直至今天仍是欠缺的，很多人依舊習慣於把英美等歐美國家放在“西方民主制度”的同一個框裏不加分別。梁氏敏鋭地看到了英美政制尤其是選舉制度的差異：

“英國但求黨員在議院中佔多數耳，既佔多數，則其黨魁自得為大宰相而莫與爭。故所爭者，非在宰相其人也。美國反是，勝敗之機，專在一着，夫安得不於此兢兢也”

由此得出結論：

“美國爭總統之弊，豈直此而已……吾遊美國，而深嘆共和政體，實不如君主立憲者之流弊少而運用靈也。”（4）

在梁啓超眼中，歷屆美國大統領庸才居多，英才往往只在戰爭時期才能出現，如華盛頓、林肯、羅斯福等人。他借英人布利斯所著《美國政治論》之述，指出美國大統領多庸才的成因，在於以下六個方面：

美國第一流人物，多不肯投身於政治界；美國之國勢及其憲法所規定，非必然非常之才，始足以當此任；美國自建國以來，於專制武斷政體深惡痛絕；英傑之士多友亦多敵，使得木秀於林風必摧之；美國有兩重愛國心，一曰愛合眾之國，一曰愛本省之國；高才之士亦多有不自願為大統領者。歸結起來，主要又在兩個方面，一是總統之位對一流人士吸引力不大。有別於英國首相“總攬立法、行政兩大權，故必須有左右羣眾之雄辯，有案畫大政策、創制大法律之能力”，美國大統領的權力受到諸多限制，“不過一奉行成法之長吏而已，與尋常一公司之總辦，其職務正相等。故勤慎敏直之人，即可當此職而有餘。而遠慮博識，雄才大略，非所必需也”。二是政黨競爭選舉使真正的英傑之士容易因既有名聲而飽受攻擊，從而難以當選。這與查爾斯 •A.比爾德在 20 世紀上半葉的觀察一致：“一個傑出人物，無論偉大與否，只要供職過一個很長時期，對這個或那個問題抱有過於自信的態度，就必然會樹敵，而且敵人多得使他休想當選。”（5）

梁啓超還發現總統選舉給美國帶來了一些醒目的不良影響，比如競選總統時，發生過殺人流血事件，而新上任之總統，如與前任者為異黨，“則一國之官吏，將盡行易人”，（6）官員在很短時間內大幅度更替，造成秩序混亂。新任總統還會忙於應酬求官者，根本無暇顧及政事。

把梁啓超百多年前赴美“田野調查”時對美國大統領常非良士的“發現”，與現時的美國來做個比較，會令人不禁莞爾，任公在遊記中所列的美國大統領的種種不是，彷彿就是為今日量身定製的，不僅沒有過時，反而更加映照鮮明。

2019 年 7 月，有着特殊關係的英美兩國，曾發生一起嚴重的外交糾紛，起因是 7 月 6 日，英國《每日郵報》曝光了英國駐美大使金 · 達羅克的大量電子郵件，其中包含他寫給英國首相府的內部備忘錄，直陳“特朗普領導下的白宮失調又分裂”，“我們真的無法相信，這個政府能夠從實質上變得更加正常。相反，他們會更加失調、不可預測、分裂、外交無能”。《每日郵報》在報道此事時，頭版上赫然寫着一個大標題：《我們在美國的人，説特朗普“無能”》。對美國媒體時常報道白宮內部矛盾重重、存在派系鬥爭，達羅克則表示，報道大多數都是真實的，是“真刀真槍之戰”（knife fights），儘管美國總統特朗普不止一次出面闢謠稱報道為“假新聞”。

英國已故女王伊麗莎白二世和美國前總統特朗普在特朗普訪問英國期間合影

2018 年 9 月 5 日，《紐約時報》刊登了一篇題為《我是特朗普政府內部抵抗力量的一分子》（“IAm Part of the Resistance Inside the Trump Administration”）的匿名文章，文中批評特朗普的“無道德”和衝動導致“魯莽的決定”，並直言特朗普行事方式對國家有害。此文的發表，曾使美國白宮陷入一場緊張的“內鬼搜索”行動。

也是在 2018 年 9 月，以起底“水門事件”而知名的原《華盛頓郵報》調查記者鮑勃 • 伍德沃德，在採訪多位局中人的基礎上出版了《恐懼：特朗普在白宮》（Fear: Trump in the White House）一書，勾勒出特朗普沒有同情心、説謊成性的形象，包括：為達到目的言辭無所顧忌；厭惡學習，缺乏基本常識和實證觀念；不講情面，毫無共情能力；很注重外在形象，自戀；不耐煩，衝動；注意力跨度短、健忘；不能在任何情況下示弱；金錢至上等。

書中的特朗普政府，簡直一團混亂，內部派系鬥爭激烈，需要不停地為特朗普的魯莽或錯誤決策“擦屁股”，其核心決策圈的高級官員，大多數都在不長的時間內即被更換，且在更換時刻或之後都曾引發一些政治風波。這種以往罕見的場景充斥於當下時刻的美國政治生活，已鮮明展現出今天美國的內部政治對立程度之深。

不僅如此，自特朗普當政以來，美國頻繁從各種國際組織中“退羣”，反覆挑起與其他國家的貿易摩擦，已讓全球秩序呈現更加明顯的崩潰跡象，給很多國家包括其傳統盟友在內，帶來了極大的不安全感。一個極為反常的現象是，以往同屬“西方陣營”的德國、法國、英國等國的領導人，與特朗普不僅沒有成為“同事”，反而一個個看起來都成了美國總統的“敵對者”。典型的一幕是，2019 年 5 月 30 日，德國總理默克爾在哈佛大學畢業典禮上發表演講，呼籲“不能顛倒謊言與真相”，要“推倒無知與狹隘之牆”，非常有針對性地、不點名地批評了特朗普。

選舉人團制的變形

特朗普給世界展示的出爾反爾、謊言連篇、不講信用、醜聞纏身的“渾不論”形象，不僅大大顛覆了以往人們對美國總統的認知，也與通常而言的政治領導人的形象大相徑庭。《華盛頓郵報》為此專門做過報道，統計特朗普自執政以來，共已説過上萬次謊言或帶有誤導成分的言論。美國的國家道德形象近年來也已嚴重下滑，對美國抱有期待的國家大量減少，這與其領導人的形象不佳是直接相關的。

在 2018 年出版的另一本有關美國現任領導者的著作《精神失常：特朗普治下白宮內幕》（Unhinged: An Insider Account of the Trump White House）中，曾在白宮擔任特朗普高級助手的作者歐瑪羅莎 • 馬尼戈 • 紐曼，指出特朗普患有老年痴呆症。一個非常可能“精神失常”的人，卻成為美國的最高行政首腦，這並不符合美國締造者們的立國意願。

美國總統擁有執行法律和制定國策的大權，與美國國會、最高法院“三權分立”而共同構成美國政治體系中的主權者，而且在 19 世紀經歷了行政權的擴張後，總統一職在國家政治體系中的地位更為突出，甚至可以認為是最重要的。如何任命總統，因此是“國之大事”。

美國開國元勳們對此曾有過細緻考慮，對主權代理者的德與能都十分看重，比如美國首任財政部長、1787年費城制憲會議時新憲法的重要推動者亞歷山大 • 漢密爾頓就曾提出：“要使一個人成為合眾國總統這樣顯要職務的當選人，至少也需要相當的才能和優點。這個職務十之八九會由德才都很傑出的人擔當。”（7）這個説法與梁啓超所認為的“非必須非常之才，始足以當此大任也”大相徑庭。

漢密爾頓甚至還認為：“總統每次當選任期四年；只要合眾國人民認為他可信就可以多次連選連任。”（8）從 20 世紀以來的實際表現看，與梁啓超認為美國有識之士不願意從政，以及總統職位在整個政治體系中並不那麼緊要有很大不同，美國精英人士對擔任政府高級職務，普遍還是有很大興趣的，以往的美國總統及其閣僚的教育程度、曾經的從業背景，就能説明這一問題。在 2016年總統選舉中，身為頂層精英的希拉里 • 克林頓，在確認敗選結果後，竟忍不住號啕大哭，足見總統之位在她心中的分量之重。

2024年參加民主黨全國代表大會並發表演講的希拉里·克林頓

在美國的一些關鍵時刻，總統往往發揮了決定性作用，比如亞伯拉罕 • 林肯在美國內戰期間、富蘭克林 • 羅斯福在“大蕭條”之際。在對美國總統功績的排名中，林肯、華盛頓和富蘭克林•羅斯福這三位德能兼具的總統，總是名列前三，比如 2018 年 2 月美國政治學會（AmericanPolitical Science Association）發佈的《2018 年曆任美國總統評比結果》就是如此，而特朗普則忝陪末座，足見美國人對“偉大總統”的標準是什麼，心裏是有一杆秤的。

將特朗普與林肯相比較，兩者顯然無法相提並論，原因是林肯是典型的美國精英代表，受教育程度高、博學多識，且公共形象好、道德威望也高，在內戰結束後乃至今天，林肯對美國的影響，都並不僅僅在於他解決了美國在某一時刻之困，而在於他的長久的道德感召力，對美國人在精神上的激勵。特朗普也許可以為美國解決當前的一些困境，但其糟糕的公眾形象、嚴重有欠的道德感召力，不可能對美國人的精神產生多少激勵作用，他的上台執政，長久影響可能是美國在國家形象上的迷失。

林肯被公認為美國曆史上最偉大的總統之一

美國學者 R.G.哈切森認為，總統是美國公民宗教的大祭司，理當成為正直誠實的典範，“總統作為全國統一的象徵，將示範共同的基礎性的對上帝的信仰，以團結一個多元化的社會”，總統“作為一國元首，是全體美國人的總統。他確實也具有重要的宗教作用，即一種能把所有的美國人團結在一起的共同信仰的象徵性作用，也是一種社會所依存的有效的價值觀的象徵性作用”。（9）這也就是為什麼美國前總統尼克松會因為竊聽事件而被彈劾下台，里根為什麼會因“伊朗門事件”而遭到指責。

總統選任不當，給國家帶來的負面影響是巨大的，比如越來越多的美國政治觀察家，就把近年來美國在經濟、科技等方面的“下行”趨勢，歸咎於前總統喬治 • 沃克 • 布什在新世紀到來之後嚴重消耗美國國力的錯誤對外政策，而這位前總統與特朗普一樣，也在外享有不喜學習的諢名。

為防止將不適當的人推上總統寶座，漢密爾頓早有預見地提出，任命合眾國總統“要儘可能地減少引起騷動和紊亂的機會”，為此，1787 年的制憲大會最終決定總統的任命不依靠任何現成的組織，而是將決定權交給美國人民，選出若干人組成一個選舉人團的中間機構，專門從事選任總統這樣一項臨時任務。漢密爾頓認為相比直接選舉出一個人（即總統），這“就不容易造成震動整個社會的非常的、暴亂性的運動”。

美國憲政體系的初始設計，是總統不能由人民直接選舉產生，而是由各州議會推選總統選舉人，再由總統選舉人選舉總統，其目的是“要採取一切實際可行的步驟去反對結黨營私、陰謀詭計、貪污腐化”，而選舉人團的臨時性質以及其成員各自分離的情況，可以有效避免腐化的發生。（10）選舉人團制度的獨特之處在於，它既非依賴一個固定機構來設置議程和做出決定，也非由民眾直接選舉總統，雖然它“一開始就訴之於美國人民的直接行動”。（11）

在 19 世紀上半葉民主運動發生之前，挑選總統選舉人的決定權在各州議會，由於是侷限在小範圍的政治精英人羣做出選擇，實際上可認為是推舉產生，而由選舉人再去選擇總統，仍是一種精英決定，因此同樣可以認為是推舉。在早期階段，美國總統的產生方式因此具有鮮明的精英選擇意味，是從賢能中挑選賢能，雖然不能保證能夠產生十分優秀的領導人，但把德能都很差的人推選上位的可能性也非常之小。

1787 年的美國製憲者們之所以選擇這種總統任命方式，在於當時主導的政治觀念是共和而不是民主，而共和的重要體現，則是代議。被一些人稱作為“美國憲法之父”的第四任總統麥迪遜區分了民主與共和的區別：“在民主政體下，人民會合在一起，親自管理政府；在共和政府下，他們通過代表和代理人組織和管理政府。”（12）

按照今天的説法，前者是直接民主，後者則是間接民主。麥迪遜指出民主政體不能制止派別鬥爭的危害，他批評了當時的一種流行見解，即認為如果使人類在政治權利上完全平等，同時他們就能在財產、意見和情感上完全平等。麥迪遜青睞的是代議制的共和政體，它比民主政體有利於抑制黨爭，也有利於選出有德有能的政治代理人。（13）梁啓超在遊記中説美國政治的弊端在於共和，實際上他沒有弄清共和與民主之別。

美國憲法設計者用心良苦，但其後繼發展卻有點基因變異、與初衷相違。自首任總統華盛頓卸任之後，選舉人制度逐漸變形了，特別是經歷 1830 年代的“傑克遜民主”運動後，總統選舉人經歷了由議會推選到人民直選的轉變，在選舉人被選舉產生的時刻，高度體現的是“人民主權”原則；然而，這個選舉其實又並非是由一個個“選舉人”在參與競選，而是在一個個州選擇潛在的執政黨，一般情況下，只要某政黨的總統候選人以多數票在某一州勝出，歸屬這一州的選舉人票都將歸此總統候選人所有。

美國大選投票

這在很大程度上瓦解了以往的包含民主原則的精英選擇機制，使總統任命由間接推選變成事實上的大眾直選，美國憲法締造者們所重視的選舉人投票走向形式化，選舉人的選票更加只具有“選票”意義，沒有了“選舉”內涵。總統選舉人的人選，也轉向高度受制於被憲法締造者所警惕的政黨機制，他們都是由政黨的州代表大會或州委員會提名，而被提名者往往是有身份的公民或願意為競選基金慷慨解囊的黨員，總統選舉人的職務實際上是一個榮譽頭銜，比如在 2016年的美國總統大選中，民主黨總統候選人希拉里的丈夫、前總統比爾 •克林頓，就被推舉成了民主黨在紐約州的總統選舉人，他的那張選舉人票最後投給了希拉里。

同時，總統候選人又是由所屬政黨的決策會議或代表大會提名推出的，由此導致的結果是，“憲法制訂者原來設計的那個慎重、公正、超黨派的制度就被政治慣例徹底推翻了”，“它使國內每四年有六個月或六個多月充滿了辯論和鼓動。它使個人追求權力的野心、各階級的利益以及國家的命運處在危險中”。（14）

共和制是美國開國元勳們的追求，然而，包含在共和制中的民主原則，是政治體系中一粒更善於吸收養分的種子，它在後來茁壯成長，並在進入 20 世紀以後成為美國政治體系和政治意識形態中的枝幹成分。非代議形式的民主成分在政治體系中分量的不斷加重，是當代美國政治家和政治思想家們頻繁以“美國的民主”為傲的依據所在，但當下美國的政黨極化、政治撕裂現象的愈演愈烈，不能不説也與美國政治體系中民主對共和“東風壓倒西風”密切相關。

在共和轉向民主的過程中，去區分間接選舉與直接選舉在本質上的不同，已沒有多大必要，早期間接選舉的制度設計，所遵循的“人民主權”原則，就已經藴含了走向直接選舉的演化結果，原因無它，“選舉”是公民權利的體現，一個國家的民眾一旦認識到公民權利在義理上的存在，就必然會不斷在制度上對它提出越來越多和越來越高的要求。在民主成分佔據主導地位後，當代意義的選舉，多數時候已經不僅指向票選，而且指向民眾意志的直接表達，因此，選舉已經具有平民主義的內涵，而不再是以往的精英之治。

以推舉平衡選舉？

在美國，總統是主權代表者之一，而且在 19 世紀經歷了行政權的擴張後，在國家政治體系中處於最為關鍵的位置。主權者的功能和權力是決斷，1811—1845 年曾任美國最高法院大法官的約瑟夫 • 斯托裏説，“最大意義上的主權意味着最高的、絕對的、不能控制的權力，絕對的統治權”，（15）正因為主權的絕對性和最高權威性質，產生一個既有能力又在道德水準上合乎眾意的總統，在美國因此是至關重要的政治問題。然而，從美國來看，很多時候並沒有做到。

從表象來看，以直接選舉的方式產生領導人，不僅不能保證就是“良品”，而且出現“非良品”的概率還不小，民主機制可能選出無論在道德還是在個人能力上都不稱職的總統。不僅美國如此，美國之外也不罕見，比如菲律賓和烏克蘭都有過電影或喜劇演員當選總統的情況，這兩個國家的政治穩定性，也一直不太高，尤其是烏克蘭最近的幾任總統，皆有貪污腐化瀆職之行，在職期間國家治理則是一團糟。

直接選舉出來的總統為何會不可靠？在於選舉有其難以克服的弊端：德智均不良的人，有可能因善於迎合民眾不斷變幻的意願而當選。漢密爾頓曾論述過這個問題，他説：“搞卑劣權力的本事，譁眾取寵的小動作，可能把一個人抬到單獨一州的最高榮譽地位。”（16）實際上，這種情況不僅在州長選舉，在任何選舉過程中皆有可能發生，包括總統選舉。

也因於此，他又特意做了進一步闡明：“共和制度的原則，要求接受社會委託管理其事務的人，能夠體察社會意志，並據以規範本人行為；但並不要求無條件順應人民羣眾的一切突發激情或一時衝動，因為這些很可能是由那些善於迎合人民偏見而實則出賣其利益的人所陰謀煽動的。”（17）

漢密爾頓所擔憂的這種情況，在以往的美國總統選舉中並沒有經常發生，在技術條件相對落後的時代，儘管選舉人團制度已經異化，但政治家操縱全民輿論的能力還是受到很多限制，選舉過程仍在很大程度上受到精英羣體的掌控。然而，進入 20 世紀下半葉以來，隨着技術條件的改善，一些新技術特別是網絡和即時通信技術的發展，總統候選人通過新興媒介影響輿論進而當選的空間不斷增大，無論是美國前總統奧巴馬還是現總統特朗普，都鮮明體現了這一點。這也使得精英政治一步步退場，大眾政治日漸走上前台。在“精英民主”讓位於“大眾民主”後，個別善於調動民眾情緒的政治精英在更大範圍內引導輿論走向也成為可能。

美國女星泰勒斯威夫特高調宣佈支持民主黨候選人哈里斯

選舉出不合適的政治領導者，對一個國家來説，是很大的麻煩，會加劇政治撕裂，造成既有政治體系的紊亂。麥迪遜曾十分擔憂“黨爭”，認為“在一個組織良好的聯邦能夠保證的許多利益中，再也沒有比制止和控制狂熱分裂的趨勢值得更正確地加以發揮了”，“黨爭就是一些公民，不論是全體公民中的多數或少數，團結在一起，被某種共同情感或利益所驅使，反對其他公民的權利，或者反對社會的永久的和集體利益”。（18）

麥迪遜所擔心出現的場景，正是當下的美國政治現實，特朗普當政這幾年來，美國的政黨極化程度進一步加深了，看人而不看政見的政治站隊現象也越發顯眼。還須注意的是，選舉人的制度設計，使得實質已成為直接選舉的總統競選，有可能出現獲得選民票數少者反而得勝的情況，這背離了“民主多數”原則，更是會助長政治撕裂。

對直接民主和選舉政治所帶來的政治混亂現象在美國及其他一些國家的加劇，筆者近年嘗試使用中國兩個傳統概念“道統”和“治統”來予以解釋，認為以民主為主要指標的對政治合法性的過度強調，所帶來的問題，是“治統”僭越“道統”、工具取代價值，導致國家發生方向性迷失。而所謂道統，乃是一套在長期歷史積澱中形成的穩定價值理念和判別政治合理性的尺度。（19）

這樣的政治是有時間感並能夠聯結過去、現在和未來的政治，但在高度發達的選舉民主制度下，“人民主權”的具體落實，會因“人民”意志的不確定性，而使“主權”成為一個喪失穩定的原則、飄忽不定的意志，這樣的政治沒有時間感，因此也是沒有“道統”的。換成西方政治學的詞彙，則是以往曾有一定歷史規定性的公民間的契約，變成了“人民”對政治不斷變幻的臨時安排，代際契約被替換成了一個個沒有前後傳承關係的同代短期契約。

以往的美國政治是有“道統”的，儘管它並不完善，然而，民主手段的過度使用，卻已在瓦解美國政治中本就有欠缺的“道統”。它的一個重要表現，就是選舉出不稱職的主權代理者，其麻煩還在於，當這個主權者不稱職時，一般情況下還只能等待他的任期結束時，才能更換他，而不能隨時更換，想彈劾換掉也是很不容易的。專欄作家愛德華 • 盧斯如是説：“我們已經麻木了。特朗普極不適合當總統，但顯然任何人都對此束手無策。”讓一個德不配位、智不稱職的領導者長期主導國家政治生活，對任何一個國家來説都是危險的。

特朗普的不靠譜，也使人要去想一個問題：美國總統到底以什麼樣的方式選出才是恰當的？換言之，代表一個國家且實質行使權力的主權者，該如何產生？在普遍捨棄了王位繼承製度的“現代”世界，實際上，無非兩種基本方式：一種就是選舉，另一種則是推舉。主權者一般情況下無法通過由某一機構直接任命的方式產生，而推舉可能有多種形式，使用排除法，凡不是直接選舉產生的，都可認為是推舉。

在 19 世紀上半葉民主運動之前，美國政治中盛行的乃是精英選擇，不僅總統的產生具有推舉性質，而且其他官員也大多是推舉出來的，比如眾議員和州長，就都是由立法機關推選。（20）實際上，直至今日，雖然美國總統已轉變為實質上的直接選舉產生，但其他西方國家的政治領導人，其產生仍有很強的推舉性質。

以英國為例，最高領導者之外的政治性職位，比如議員，是直接選舉產生，但日常實質扮演主權者角色的首相，並非由英國民眾投票選出，而是由議會選舉中獲勝的政黨領袖自然出任。英國政黨領袖的產生，以往決定於議會黨投票，20 世紀下半葉以來經歷了重要變革，擴大了黨內民主。比如保守黨領袖，過去主要是由保守黨議會成員投票決定，等於在賢能中選賢能，實質上是推舉；而在 1998 年後改為黨員投票選舉，屬於直接選舉，在這個環節體現的是全體黨員的意志；然而，對參與黨的領袖競選的人，又是由議會黨通過投票，把領袖人選縮減到兩名候選人，然後由全體黨員根據一人一票制的原則投票決定。也就是説，如果過不了議會黨這一關，沒有政治精英羣體的認可，也就沒有了參加黨首競選的資格。工黨領袖同樣也已改為黨員直選產生，但也仍然在很大程度上受制於議會，領袖職位空缺，必須得到 12.5% 的議員支持才可以參加領袖職位的角逐。

德國的情況類似，實際履行主權者角色的總理並非直接由人民，而是由議會選舉產生，獲勝的多數黨領袖成為總理的不二人選。不僅如此，德國實行兩票制選舉制度：第一票用於選出選民所在選區的議員候選人，並根據簡單多數原則，由獲得選票最多的人當選，聯邦議院598 名議員中的半數即 299 名議員通過這一方式產生；第二票用於選舉政黨，各黨獲得第二票的多少將決定其在聯邦議院中擁有席位的比例，對該黨能否上台執政具有舉足輕重的意義。也就是説，德國的議員選舉也並非遵循直接民主原則，其“第二票”設置，為政黨在自己的“小圈子”進行內部的精英式“秘密”操作提供了制度保障。這一制度設計，有利於減小民主政治的不確定性，但不足在於，從現實表現看，它在德國已淪為政黨分肥機制，並沒有真正起到挑選精英的效果。

英國和德國對政治領導人的選擇，並不忽視民主因素，但又並不完全信賴選舉，而是推舉與選舉相結合。在進入選舉環節之前，為候選政治領導人設置的推舉環節，實際上是一種資格審查，由於是從賢能中選賢能，它其實是為選舉創造了一個過濾機制，最大限度地將德能不佳者擋在了參選政治領導人的門外。

從現實表現來看，以這種方式產生的國家領導者，在德能上表現都不佳的概率，比以直接選舉的方式產生領導者要小得多。歐洲國家就很難出現特朗普式人物，當前的英國首相約翰遜被人稱作“英國特朗普”，但這兩人的差別其實非常之大，後者雖不怎麼遵守成規，卻也並非謊言成性，私德也未見多大欠缺，而且，與特朗普形成鮮明對比的是，約翰遜畢業於牛津大學，曾是個“學霸”，以博聞多識見著，他的很多表現都符合英國傳統的達人形象。

除資格審查外，為保障推選出來的主權者稱職，“議會民主制”國家對罷免主權者，設置了相對易於操作的程度，在認為首相或總理不稱職時，議員可通過不信任投票隨時罷免，這比起美國通過彈劾罷免總統，機制上要順暢得多。當然，一般來説，只要議會選舉中獲勝的多數黨的優勢沒有喪失，不信任投票的場景就很難出現。主權者的權力雖然具有絕對性，但其絕對性是有邊界和限度的，在國家由法律、慣例、非常時刻的應急需要等所規範的範圍內，可以對國家事務做出決斷，超出這個範圍的任意“決斷”，是非法和沒有正當性的，正如讓 • 博丹（Jean Bodin）在論主權時所説，君主應當遵守自己所訂立的法律。主權者不遵守由其訂立的法律或不能履行職位要求時，就需要有相關的約束機制來予以監督。伊朗的宗教精神領袖是事實上的主權者，並不是由民眾或伊斯蘭信眾直接選舉產生，而是由專家委員會小範圍選舉——實際上是推舉產生。在制度設計和安排上，專家委員會還擁有彈劾最高精神領袖的權力，雖然這種情況在伊朗還並沒有發生過。

資格審查和罷免機制，是以往歐洲國家儘可能保證“賢能之治”的兩種重要制度。英國政治學者塞繆爾 • E.芬納（Samuel E. Finer）曾談到 13 世紀佛羅倫薩共和國的選舉體系，一個關鍵性設計就是通過審查候選人的預選來對選舉過程進行操控，一個合格的候選人需要滿足很多條件，審查機制會把認為“不合格的人”排除在外。（21）這種做法在當代仍有餘音留存，伊朗的議員選舉就非常醒目地設置了資格審查環節，比如在 2004 年的議會選舉中，就有大批改革派人士被取消參選資格。在英、德等國，審查機制也仍變相存在，只不過隨着大眾參與的普及和民主的深入發展，審查機制在政治體系中的功能與效率相比以往已經大打折扣。

從很多國家的情況來看，在對政治人物的選用上，一般政治人物和主權者是有明顯不同的。歐洲國家的議員已普遍由民眾直選產生，但對主權者的挑選則有兩道程序，即在對一般政治人物實行直接選舉的基礎上，再以資格審查、黨內投票、議員選舉等方式產生主權者，以此既保證符合民意（合法），又保證賢能者上位（合理）。這其實是一種正當性統攝了合法性的政治制度安排。一些採用以直接選舉的方式產生主權者的國家，要保障政治穩定性和政治效率，相對來説要困難得多，更容易走向政治衰敗。

法國在戰後建立起來的第五共和國，通過了至今還在生效的 1958年憲法，一開始規定總統由一個選舉團選出，該選舉團由議會議員、省議員、海外領地議員以及市鎮議會選舉的代表組成。在 1962 年的修憲中，又規定總統候選人資格至少由 100 名議員、經濟和社會委員會委員及 10 個省的參議員或兼有議員資格的市鎮長的提名，向憲法委員會提出，這實際上是對總統候選人的資格審查，是從精英里挑選精英。1962 年修憲還將總統由選舉團選出，改為由普選直接選出。在戴高樂時代，由於他的巨大威望，直接選舉產生主權者沒有什麼問題，符合魅力型領袖所需要的制度模式，但在戴高樂身後，直接選舉的弊端就開始展現，其後的法國領導人，都很難説德能兼備、深孚眾望，近些年來政治亂象在法國已顯著增多，政治衰敗清楚可見。前總統德斯坦曾感受到這一問題，在他當政期間，曾在 1974 年成功加強了議會的權力。他還主張今後應由議會選舉總統，先經兩院分別投票通過，後經兩院聯席會議表決通過，其目的在於避免舉行公民投票時可能引起的政治動盪。但此項修憲案未獲通過，法國總統此後仍由普選產生。（22）

結語：未“終結”的主權者選擇難題

一種好的政治既需要以一定的制度形式體現出人民意志和合法性，也需要一定的機制設置來保障合理性，因此在同一個政治體系中，政治人物進入公共職務，選舉與推舉的方式宜兩相結合、互補長短和相互制衡。以民主話語為代表的“合法性”敍事，更加註重前者，這也導致近些年來不少國家出現了“治統”僭越“道統”、政治合理性缺失，進而導致政治混亂現象發生和加劇。直接選舉在如瑞士這樣的規模較小的國家可能不會產生多大的負面影響，原因是這樣的國家接近於“熟人社會”，政治人物的德能情況會最大程度為眾所知，想通過煽動民意來上位相對困難得多，但對於規模較大的國家來説，因其內部複雜性，直接選舉可能會是一種政治麻煩。在政治體系中，對領導人或主權者的挑選，是重中之重，20 世紀以來，通過民主選舉、大眾決定的方式產生主權代理者，成為政治意識形態的主導性觀念，但其實際效果卻並不盡如人意，尤其是近些年來，反而看得更多的是乖張與任性。

危機是對政治制度成色的檢驗，在危機應力乏力的情況出現時，也是需要反思政治制度的欠缺的時候。1650 年，英國人托馬斯 • 霍布斯（Thomas Hobbes）完成了對後世影響頗大的《利維坦》（Leviathan）一書的撰寫，這本書中對君權神授論的反思及對絕對主權的強調，其觸發因素乃是1642—1651 年的英國內戰。

在新冠肺炎疫情大流行之際，一些美國學者也開始意識到需要深入反思美國政治制度中的缺陷。哈佛大學肯尼迪政府學院教授史蒂芬 • M. 沃爾特（Stephen M. Walt）認為，過去很長時間以來，美國的全球影響力建立在經濟和軍事實力的強大結合、一系列盟友的支持和對美國能力的廣泛信心這三個支柱上，美國曾擁有最具能力的官員、運轉最好的企業、最先進的金融公司和最賢達的領導人。然而，今天的美國已面臨國家能力危機，已陷入蘇聯最後一任部長會議主席尼古拉 • 雷日科夫（Nikolai Ryzhkov）所描述的蘇聯後期一樣的場景：“監守自盜，收受賄賂，在報告中、報紙裏甚至在講台上撒謊，一邊相互授予勳章，一邊沉迷於謊言。整個國家全都如此——從上到下，從下到上。”

他指出，自利的文化潮流已使責任感和追責機制都嚴重缺失，“正直和奉獻沒有回報，而失敗又得不到懲罰”。在這種情況下，再像以往那樣挑選出賢達的領導人，已經不太可能。特朗普更像是一個表演者，他更擅長矇騙他人和逃避責任。自他上任以來，逐步清除了管理團隊中真正的專家，取而代之的是二線的僱傭文人和諂媚者，在遇到突發性複雜問題時，不可避免會處理失當，然後推卸責任。“這是美國曆史上絕無僅有的角色失敗，即便在情況更為糟糕的時代也不會出現”，“一個嚴肅的國家，怎麼可能選擇一個明顯不稱職的且擁有長期失敗與欺瞞記錄的自我推銷者作為國家領導人呢？”史蒂芬看到了問題所在，在變異了的美國民主制度下，已經難以挑選出合格的政治領導者。

這種現象並非始於今日，史蒂芬指出，在過去的四分之一世紀裏，負責任而有能力的領導者早已消失於美國政治生活。美國一直在揮霍其寶貴聲譽，相關的“違章罰單”可以列出一大串：前總統比爾 • 克林頓對白宮實習生不負責任的調戲；小布什政府忽視了“9 •11”之前的恐怖襲擊警告；對 2005 年卡特里娜颶風和 2017 年瑪麗亞颶風的笨拙反應；歷任美國領導者無力贏得或結束在阿富汗和伊拉克的戰爭，以及對利比亞、也門、敍利亞等地不明智的干預；還有共和黨政府多次上演的“政府關門”；等等。史蒂芬説，“美國人應該反思：花費一整年的時間去選舉一個任期四年的人是否真的有意義？……荒謬的選舉人團制度——它確實是一個不可辯駁的歷史遺物，在系統地剝奪全國大部分地區選民的權力。”（23）

這場公共衞生領域的危機仍在發展中，必定又將傳導到各國的經濟、社會和政治領域，在它行將產生越來越多、越來越大的負面影響時，對政治制度和機制的反思也變得愈加必要。其中之一則是政治領導者的選擇問題，它仍是一個重要的政治學議題，需要有新的理論和實踐探索。

（本文原載於《東方學刊》2020冬季刊）

本文註釋

(1) Micah Zenko, “The Coronavirus Is the Worst Intelligence Failure in U.S. History”, Foreign Policy, March 23, 2020.

(2)梁啓超:《新大陸游記》，北京:社會科學文獻出版社，2007 年版，第 50—51 頁。

(3)同上，第 80 頁。

(4) 梁啓超:《新大陸游記》，第 82 頁。

(5)〔美〕查爾斯 • A. 比爾德:《美國政府與政治》(上冊)，朱曾汶譯，北京:商務印書館，1987 年版，第 171 頁。

(6) 梁啓超:《新大陸游記》，第 82 頁。

(7)〔美〕亞歷山大 • 漢密爾頓、約翰 • 傑伊、詹姆斯 • 麥迪遜:《聯邦黨人文集》，程逄如等譯，北京:商務印書館，1986 年版，

第 348 頁。

(8)同上，第 350 頁。

(9)〔美〕R. G. 哈切森:《白宮中的上帝》，段琦、曉鏞譯，北京:中國社會科學出版社，1992 年版，第 5、8 頁。

(10)〔美〕亞歷山大 • 漢密爾頓、約翰 • 傑伊、詹姆斯 • 麥迪遜:《聯邦黨人文集》，第 346—347 頁。

(11) 同上，第 347 頁。

(12)〔美〕亞歷山大 • 漢密爾頓、約翰 • 傑伊、詹姆斯 • 麥迪遜:《聯邦黨人文集》，第 66 頁。

(13) 同上，第 48—50 頁。

(14)〔美〕查爾斯 •A. 比爾德:《美國政府與政治》(上冊)，第 182、142 頁。

(15)〔美〕梅里亞姆:《美國政治學説史》，朱曾汶譯，北京:商務印書館，1988 年版，第 137 頁。

(16)〔美〕亞歷山大 • 漢密爾頓、約翰 • 傑伊、詹姆斯 • 麥迪遜:《聯邦黨人文集》，第 348 頁。

(17) 同上，第 364 頁。

(18)〔美〕亞歷山大 • 漢密爾頓、約翰 • 傑伊、詹姆斯 • 麥迪遜:《聯邦黨人文集》，第 44—45 頁。

(19) 參見程亞文:《重申“道統”:反思民族國家的限度》，《學術界》，2019 年第 3 期。

(20)〔美〕梅里亞姆:《美國政治學説史》，第 103 頁。

(21)〔英〕塞繆爾 • E. 芬納:《統治史》(卷二)，王震譯，上海:華東師範大學出版社，2014 年版，第 383—384 頁。

(22) 郭華榕:《法國政治制度史》，北京:人民出版社，2005 年版，第 543、549、560 頁。

(23) Stephen M. Walt, “The Death of American Competence”, Foreign Policy, March 23, 2020.