陳相秒：中菲“邊談邊鬥”將成為常態

【文/觀察者網專欄作者 陳相秒】

所謂“進攻性”就是為了尋求增加權力、優勢及其他單方面利益，主動挑破現狀，不擇手段、不計後果地採取減損競爭對手或夥伴利益的措施。美西方的敍事中常常將這個概念用於描述崛起大國對守成大國的挑戰衝動。但是菲律賓在南海問題上的表現卻恰如其分地體現了“進攻性”這個概念的精髓，同時也折射出“進攻性”並不僅僅是指軍事行動，還表現為外交、情報、認知戰等其他方面的措施。

菲律賓總是將自己包裝成“弱者”“小國”，但這並不妨礙其在南海問題上的進攻性政策。自2023年，菲律賓在南海的每一項政策安排都是在尋求增加其競爭優勢以及擴大不對稱性權力。這些進攻性措施打亂了南海形勢已有發展節奏，成為本地區最大的動亂之源。

什麼是中菲之間的“南海現狀”？

也許區域內外各方對於“南海現狀”的理解不盡相同。美國及其部分盟友和夥伴的話語敍事總是抱怨中國“破壞”現狀，但是很少給出所謂“現狀”的具體指代時間及狀態。就中菲南海爭議的狀態而言，自1970年菲律賓武力佔領馬歡島並隨後開啓南沙羣島的非法控制浪潮以來，雙方圍繞海上的糾纏出現過階段性的“現狀”。

遠的不説，就從2002年《南海各方行為宣言》簽署之後説起。中菲圍繞南海的爭議的現狀包括三個方面內容：一是不對無人居住海洋地物採取居住行為；二是就海上爭端保持對話，妥善管控彼此分歧，促進爭端解決；三是照顧彼此海上利益關切，推進海上務實合作。總之，中菲雙方相互妥為照顧彼此海上利益關切，共同為爭端和平解決積累互信、創造條件。

這種現狀是基於雙方保持各自主張，並不存在權利主張損害、海上實際存在及彼此博弈的孰輸孰贏。但是這種現狀自2012年以來經歷了前後兩次波動，第一次是阿基諾三世政府時期，第二次則是2023年以後。阿基諾三世政府在黃巖島試圖抓扣中國漁民，又提起了南海仲裁案，完全拋棄了中菲之間已經建立的動態平衡。菲律賓提起南海仲裁案的底層邏輯是增加在南海博弈中的籌碼和優勢，抓扣漁民則是出於完全控制黃巖島的考慮。

2016-2023年，中菲再次建立海上博弈的動態平衡格局。中方向菲方開放對仁愛礁“坐灘”船隻的人道主義運補及漁民在黃巖島附近海域的漁業活動，同時默許了菲律賓在中業島的吹填和港口設施建設，且雙方在半月礁、鐵線礁及其他島礁都各自保持克制，以避免局勢升温。在外交層面，平衡體現在雙方建立並保持“南海問題雙邊磋商機制”、海警聯席對話等。在輿論和認知戰層面，雙方相互諒解，避免涉海輿情發酵和民族情緒對立。

轟-6K戰機在黃巖島上空巡航新華社

小馬科斯政府的南海政策是“進攻”還是“防禦”？

菲律賓一直將自己塑造為“受害者”“規則守護者”和“防禦者”，並將中國妖魔化為“規則破壞者”、“霸凌者”和“現狀破壞者”。菲律賓的敍事與美國試圖對中國採取的印太灰色地帶策略相符，也得到了日本、澳大利亞、印度甚至越南的支持，因為這些國家大多與中國存在海洋或陸地領土的爭端，部分國家還與中國存在地緣戰略空間重疊的衝突。那麼菲律賓在南海問題上到底是“進攻性”還是“防禦性”？

國家實力大小與政策或戰略取向之間並不存在正相關，菲律賓雖然是小國但卻採取了進攻性的南海政策。2023年2月以後，這些平衡幾乎全部被菲律賓的單方面行動所打破，這些措施拼湊成了菲律賓進攻性南海政策的圖譜。

第一，菲律賓以挑撥離間的手段，試圖在聲索國之間建立彼此默契甚至緊密的“南海聯盟”。

菲律賓拉攏其他聲索國建立“共同陣線”的野心在阿基諾三世政府時期就有，不過一直未能如願。小馬科斯政府採取“以退為進”“迂迴前進”的策略，放棄聯合其他聲索國的不切實際的想法，轉而尋求挑唆其他爭端國穩妥處理海上爭議的進程。

菲律賓媒體的《每日問詢者報》公佈了中國致馬來西亞的涉南海爭議區油氣開發外交照會。這一舉動看似與菲律賓政府無關，實則與小馬科斯本人有着千絲萬縷的聯繫。《每日問詢者報》的首席行政官是小馬科斯表兄弟的妻子，也是馬科斯政治家族的重要成員。菲律賓政府之所以睜一隻眼閉一隻眼，對這次“泄露”事件不聞不問，就是試圖迫使馬來西亞安瓦爾政府不得不採取強硬立場，阻擾中馬兩國政府以對話友好協商方式處理南海問題的進程。

2024年10月初，菲律賓竟然對越南漁船在西沙羣島落水事件大加渲染，發表所謂政府聲明，誇大中越海上爭議的矛盾。菲律賓政府此舉的真實目的不言自明，即調動越南國內民族主義情緒，施壓越南政府訴諸強硬政策，使得本次事件對中越關係的影響儘可能擴大化。

這兩次事件清楚表明，菲律賓不滿足於中菲南海爭議的現狀，尋求通過聯合其他聲索國，給中國製造麻煩，削弱中國在海上針對菲律賓的壓力。但是此舉給中馬、中越處理海上爭議製造了更大不確定性，同時也給地區安全形勢增加了新的變量。

第二，菲律賓政府推行新的南海擴張計劃。

小馬科斯政府上台後不久就開始實施海上擴張計劃，包括：重返黃巖島、實際佔領南沙羣島3礁、單方面提交南海大陸架劃界申請。2012年中菲黃巖島對峙事件之後，中國開始在黃巖島進行常態化管控，同時允許菲律賓漁民在周邊海域進行捕魚作業。菲律賓國內對所謂“失去”黃巖島控制權一直耿耿於懷，小馬科斯政府放大並利用這種民族情緒，自2023年8月以後動員海岸警衞隊、海軍、水產與漁業資源局及民間力量，衝闖瀉湖口，宣示對黃巖島主權主張的同時，試圖恢復對其實際控制。

菲律賓在南沙羣島仁愛礁、仙賓礁、鐵線礁接連不斷地舉措亦是為實際控制直至佔為己有，但中菲雙方圍繞這3個海洋地物已經形成了某種默契和利益關切的平衡，比如維持鐵線礁和仙賓礁無人佔領狀態、允許菲律賓對仁愛礁“坐灘”船隻上的駐守人員實施人道主義補給等。

小馬科斯在這三個礁的行動實質上是為了增加在南海實際佔領島礁的數量，擴大領土和主張管轄海域的面積，是典型的進攻性行為表現。

第三，菲律賓支持美國提升在南海的戰略部署既是迫於美國的壓力和利益誘惑，同時也試圖依靠美國獲得對中國的不對稱性力量優勢。

美菲是軍事同盟，雙方簽署了三個安全合作文件，菲律賓為美國提供軍事基地，甚至支持美國在南海地區部署“堤豐”導彈發射系統，這些都屬於正常、合理的國家行為。特別是美國為了推進實施印太戰略，迫切需要菲律賓成為其“代理人”和提供充實第一島鏈軍力的前沿基地。但是如果從菲律賓的角度看，小馬科斯的這種行為就暴露出了明顯的進攻性。菲律賓歷史上曾多次要求美國明確《美菲共同防禦條約》適用於南海，也就是説菲律賓政府事實上是把美國作為其南海安全戰略的出發點。

但菲律賓對美菲軍事同盟的訴求前後並不一致，馬科斯政府並不是依靠美國保護自身在南海的利益訴求，而是試圖藉助美國的支持實施南海擴張計劃，在這一點上區別於之前的幾屆政府。美國政府在2019年初以國務卿聲明的形式確認，美菲共同防禦條約適用於南海。小馬科斯並不滿足於美國的“安保承諾”，而是把美國提供情報、外交、國防現代化等各類支持作為在仁愛礁、仙賓礁、黃巖島展開島礁佔領行動的“靠山”。特別是菲律賓支持美國部署“堤豐”導彈發射系統顯然已經超出了防禦的範疇，其目的是幫助美國強化相對中國在印太地區的戰略優勢，從而增加菲律賓對中國的戰略威懾力。

第四，菲律賓的進攻性政策還表現在輿論戰和認知戰層面。

小馬科斯政府上台後，菲律賓的海岸警衞隊、軍隊、水產與漁業資源局及民間部門不斷提出新的倡議、製造新的概念，採用明顯偏離客觀事實的敍事，獲得對中國的“輿論性權力”。

菲律賓篤定雖然其涉南海敍事充滿了虛假信息和誇大成分，中菲力量對比懸殊，作為全球性大國的中國為了保全面子，將不得不做出妥協。菲律賓海岸警衞隊自2023年開始提出所謂“曝光策略”“透明度計劃”，除了不定期發佈在菲律賓主張管轄海域內活動的中國海警船、漁船和海軍艦艇船舶數量及具體情況外，還通過切換拍攝視角和剪輯現場視頻的方式，故意歪曲海上衝突現地情況。

在部分事件中，菲律賓海岸警衞隊甚至故意製造海上擦碰事故，比如2024年8月31日仙賓礁的衝突事件，菲律賓的海岸警衞隊船隻明顯是從左舷插入、違規行使。菲律賓這麼做的原因無非就是強化國際社會對於“中國以大欺小”的印象。

中菲雙方圍繞南海的敍事在小馬科斯政府之前大體是平衡的，彼此按照國際關係基本準則行事。小馬科斯政府為了利用小國的身份優勢，增加不對稱性的話語權力和國際輿論權力，虛假敍事，並刻意製造和渲染海上對峙、衝突。

第五，菲律賓支持、參與並扮演特殊角色的多個小多邊安全機制在很大程度是為其南海權利主張和海上單邊行動尋找可以掣肘（不是制衡）中國的力量。

菲律賓國內對於內部制衡和外部制衡存在明顯的爭論，其中支持外部制衡的觀點又分化為依靠美國和聯合其他國家兩大類。除了依賴美國提供安全支持外，小馬科斯政府奉行比其前任更加多元的“聯合策略”，逐步升級與日本、韓國、澳大利亞、印度及越南等南海區域內外國家的安全關係，同時加入美國主導的小多邊安全機制。

菲律賓一直把南海問題作為強化同域內外國家的雙邊安全關係和加入部分小多邊安全機制的重要着力點，但菲律賓強化與這些國家的安全戰略協調明顯是為抵消中國在南海地區的影響力優勢。

菲律賓和日本、韓國、澳大利亞、印度圍繞南海問題的政策協調與安全合作都在一定程度設置了“應對中國挑戰”這一前提，特別是美國、菲律賓和日本、澳大利亞的南海聯合巡航帶有強烈的遏制中國的色彩。但菲律賓的“抵消戰略”破壞了中菲圍繞南海問題原有的互動結構，也對東盟主導的地區安全架構產生了巨大的衝擊。

中菲南海互動走向何方？

中菲圍繞海上有關爭議的互動可以按照合作與互信的水平劃分為四個層次：第一個層次是雙方以直接對話的形式，就海上爭端提出解決方案及實施路徑。第二個層次是推進旨在解決雙方爭端的談判，並開展緊密的海上務實合作。第三個層次是管控彼此分歧，防止危機和矛盾升級。第四個層次是海上、外交、法律、輿論等各個方面都處於全面對峙狀態。2023年以來，小馬科斯政府事實上給中菲涉南海的爭議進行了降級處理。

目前，兩國圍繞海上爭議的互動事實上是從杜特爾特政府時期的海上務實合作和互信積累降級到了危機與分歧管控，甚至最糟糕時處於“全面對峙狀態”。

經歷了阿基諾三世政府的破壞，中菲關係在2016年事實上跌入了谷底，雙方圍繞南海爭議的對話渠道幾乎全部中斷，彼此互信也蕩然無存。杜特爾特政府上台後，對仲裁裁決做了“冷處理”，同時通過彼此默契和君子協定排除了黃巖島、仁愛礁及鐵線礁等衝突的引爆點，這為雙方管控潛在危機和修復互信奠定了基礎。

杜特爾特執政期間，中菲南海問題雙邊磋商機制不僅為提升兩國政治互信夯實了基礎，同時也給雙方就彼此爭議從衝突對峙導向對話協商創造了條件。特別是雙方圍繞漁業、聯合執法、油氣開展了卓有成效的探索及合作實踐。

小馬科斯上台後，中菲對話機制雖然存續，且豐富了海上溝通渠道的制度性安排，但這些機制的功能從推進合作、提升互信、探討爭端解決的路徑降為防控危機發生。同時，中菲海警之間的溝通熱線也因菲律賓單方面決策而中斷。此外，中菲之間的海上務實合作項目也無一倖存。

自20世紀70年代以來，中菲圍繞南海問題的爭論總是起起伏伏，只是在當代的環境下，雙方的矛盾和分歧被新媒體、自媒體、互聯網不斷放大，同時也因為美國曆史上從未曾像今天這樣重視南海和利用菲律賓牽制中國，菲律賓歷屆政府也從來沒有像小馬科斯政府這樣迫切需要利用南海問題來施行他的內政外交。

從這個層面看，中菲在南海的矛盾和較量都是前所未見。但是，這並不代表兩國的矛盾就無法化解，中菲關係中的“南海因素”就永遠揮之不去。

2023年2月到2024年8月，在這短短的18個月時間裏，中菲在海上的矛盾實質上已經達到了一個峯值，菲律賓南海政策的進攻性舉措也到了黔驢技窮的境地。隨着雙方矛盾充分暴露，中菲關係經歷了一段艱難期，但這也為兩國修補雙邊關係中的一些漏洞創造了條件。

特別是以後的菲律賓政府必須思考“國家利益”和“政治集團利益”之間的關係，充分評估海上矛盾激化帶來的利與弊，特別是必須重新評估美國能在多大程度上為其南海政策站隊撐腰。

不管是政治集團利益和國家利益考量，除了恢復對話與合作軌道，菲律賓已經無路可走，進攻性的南海政策不可持續。這一判斷並非一廂情願，也不是拍腦袋的想象，當下地區和海上形勢的發展都已經指向這一結論。

第一，美國希望菲律賓保持一個“攪局者”的角色，但同時也擔心菲律賓會成為地區衝突，特別是中美“攤牌”的“導火索”。

菲律賓在南海的進攻性政策一旦過度刺激中國訴諸“底線戰略”，則將觸及美國在印太的戰略全局。

美國雖然希望菲律賓能成為對中國強加成本、牽制中國周邊外交佈局的“代理人”，但對中美在印太地區進行一場規模性的衝突，並無十足勝算。除了美國將給菲律賓施加壓力外，小馬科斯本人及其決策團隊也必須對美國無法直接介入南海衝突、最多提供武器和情報等其他援助的安保支持做出全面判斷，同時對一旦激怒美國將面對“孤立無援”的情況，也必須做出應有的研判。

2023年4月11日，在菲律賓首都大馬尼拉地區奎松城，民眾參加集會活動，抗議菲律賓和美國軍方舉行聯合軍事演習。菲律賓和美國軍方當天在菲首都馬尼拉啓動為期18天的2023年度“肩並肩”聯合軍事演習。新華社

第二，菲律賓在南海的“漸進式”策略已經不再奏效，所謂“透明度計劃”也已處於邊際效益遞減的狀態。

菲律賓從上世紀90年代開始，通過漸進式的策略，在南海進行領土和海域的擴張，這也是試探中國底線的過程。從2023年以後的表現看，中國已經向國際社會傳達了明確且堅定的決心，對菲律賓的步步緊逼也不會繼續忍讓。同樣，菲律賓試圖通過認知戰對中國施壓，但2024年以來中國圍繞南海的認知戰進行了一系列的反擊，並且取得了顯著的效果。南海周邊其他國家及國際社會對菲律賓的欺騙和撒謊也已經產生了“認知疲勞”，因此菲律賓將逐漸意識到這些灰色地帶策略將慢慢失去效果。

第三，中國在海上堅定的維權決心使得菲律賓海上行動“得不償失”。

菲律賓雖然通過海上行動向中國施加了一定的輿論壓力，但其海上行動的成本及效率都明顯下降，代價和收益之間顯然無法相提並論。

因此，有理由做出這樣的預判：中菲圍繞南海爭議的互動在經歷了大起大落的震盪之後，將慢慢轉入小幅波動的相對穩定階段。中菲之間在海上的結構性矛盾有三個方面：主張衝突、民族情緒對立、仲裁裁決，這些矛盾在短期內並無有效的解決路徑，未來圍繞熱點地區、熱點問題的衝突還將繼續。但是今天中菲海上爭鬥的經驗無疑將為未來兩國的對話與合作注入強勁的動力。

未來中菲圍繞南海的互動將走向這樣一種常態：在爭議地區共同存在，外交上對話與舌戰並存，法律上水火不容，輿論和認知戰針鋒相對。兩國將處於持續“邊談、邊鬥”的狀態，杜特爾特政府時期中菲海上合作的時代已經回不去了，而相持不下的對峙也將成為過去式，大概率長期維持在第三個層次，即雙方不得不為了管控彼此分歧和海上潛藏危機費盡心思。

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