撤縣設區，沒戲了？

“青島膠州設區進展到哪一步了？”2024年9月，有網友在青島民生在線網留言諮詢。

膠州市市長於冬泉回覆稱：“行政區劃應當保持總體穩定，必須變更時，應堅持與國家發展戰略和經濟社會發展水平相適應等的方針，制訂變更方案，逐級上報審批。”

於冬泉並未給出明確時間表，但也引發了外界對撤縣設區（市）的關注。

從行政區劃變更的形式看，我國縣級區劃調整主要包括撤縣設市（縣改為縣級市）、撤縣設區（縣改為市轄區）、撤市設區（縣級市改為市轄區）等類型。

近日，《中國新聞週刊》聯繫甘肅、湖北、山東等曾打算撤縣設區（市）的地區的民政部門，他們均表示此事已處於擱淺狀態，何時重啓尚無明確時間。

公開數據顯示，我國縣的數量，1978年底有2011個，截至2023年底，這一數量變為1299個，這意味着改革開放45年來，減少了712個縣。目前，在4個直轄市中，除了重慶，京滬津都已進入“無縣狀態”，此外，廣州、深圳、南京等多市也早已開啓“無縣模式”。

大量縣的消失，與撤縣設區（市）密切相關。不過，受訪的業內專家表示，2021年以來，我國的撤縣設區（市）基本暫停了，但這並不意味着這一通道完全關閉。現在，國家對行政區劃調整越來越重視，行政區劃設置和調整已經從“由下到上”的自主性思路變成了“由上到下”的中央統籌式思路，涉及縣級以上的重要調整必須經過中央決策。

醖釀多年，至今擱淺

膠州是山東青島代管的縣級市，屬於千億GDP大縣（2023年GDP達1637.5億元，經濟總量在全國各大縣域中位列第18名）。近年來，膠州何時能成為市轄區的話題備受關注。

早在2018年，膠州市就在為成為“膠州區”做準備。這一年，山東省規委會公佈《山東省沿海城鎮帶規劃（2018—2035年）》，其中提到了推進膠州撤市設區，目的是“為適應沿海城鎮帶空間佈局優化和治理能力提升需要”。

同年9月25日，時任膠州市市長張友玉做客一檔電視節目。有觀眾向其提問：膠州市何時改為膠州區？“膠州撤市設區，一直是我們盼望的。這件事青島市委市政府同意，省委省政府也同意，都在走程序，但是最終決定權在國務院，在民政部，具體什麼時間能完成，現在確實不好説。”張友玉説。

到了2020年，膠州仍然有所動作。“一個青島不能有兩條蘇州路”。2020年7月，膠州市政府發佈公告，對該市89條道路名稱進行調整，以避免和青島其他區重名。這也被外界解讀為膠州對撤市設區充滿信心，正在為全面融入青島主城區提前做工作。

但一年後，山東暫停全省各級各類行政區劃調整的調研、論證、審核、報批工作，膠州的撤市設區之路也擱淺。

10月17日，膠州市民政局相關負責人告訴《中國新聞週刊》，目前，膠州撤市設區還依舊沒有確切時間，確定變更後，政府會向社會公告，“撤市設區呼聲再強烈，也要符合流程。而且按照規定，區劃調整的過程應該是保密的。在政府出公告前，我們不會説這個事情”。

與膠州情況類似的，還有江蘇的縣級市。江陰、宜興都是無錫市下轄的縣級市，也都是千億GDP大縣。2023年6月，有網友在江蘇省政府官網“政民互動”欄目留言諮詢：“江陰、宜興何時撤市設區？”江蘇省發展改革委回覆稱：“鑑於中央對行政區劃調整有明確規定，要求保持總體穩定，我們將積極配合有關部門開展統籌研究工作。”

撤縣設區（市）遭遇擱淺的不只有東部沿海省份經濟發達的縣。榆中縣隸屬於甘肅蘭州，縣城距蘭州市僅38公里。蘭州市民政局公佈的《中共蘭州市民政局黨組關於2019年全市民政工作總結和2020年度工作打算的報告》就提到，榆中縣撤縣設區已經完成了申請的前期工作。

2021年10月，榆中縣委辦公室對外稱，為解決蘭州市行政區劃不合理的問題，市政府提出了撤銷榆中縣、設立榆中區的行政區劃調整方案。目前榆中縣各類撤縣設區資料均已上報蘭州市民政局，省市對榆中縣撤縣設區工作也進行了多次調研，榆中縣撤縣設區縣級層面工作全部完成，待省政府上報民政部審批後實施。

不過，到了2022年5月，蘭州市民政局在人民網領導留言板解答“榆中撤縣設區是不是已經停止了”的網友提問時表示，目前從國家層面，撤縣設區工作已暫緩。

近日，《中國新聞週刊》致電蘭州市民政局，諮詢榆中撤縣設區的進展，該局區劃地名科一位工作人員表示，行政區劃調整涉及方方面面的政策，需要大範圍徵集意見、論證，“我們目前沒有得到更具體的消息”。

值得注意的是，還有的縣曾經設區後又改回縣，之後再次準備撤縣設區時擱淺。江陵縣就是一個案例。該縣隸屬於湖北荊州，是為數不多的有過“撤區設縣”的地方。

1994年10月，經國務院批准，撤銷荊州地區、沙市市和江陵縣，設立荊沙市（1996年更名荊州市），荊沙市設立沙市區、荊州區和江陵區。

有分析稱，新成立的江陵區是由幾個缺少工業基礎的鄉鎮組成的，本質上還是一個以農業為主的縣。作為一個剛成立的地級市，荊沙市無法支撐這個剛成立的區。最終只能在設區不到4年後，重新改為縣。

1998年7月，經民政部批准，撤銷江陵區，於原江陵區設立江陵縣，仍屬荊州市管轄。

江陵縣民政局基層政權和區劃地名股一位工作人員告訴《中國新聞週刊》，江陵“撤區設縣”後，再次推動“撤縣設區”，是在2017年，初衷是推動荊州跨江發展。

同年，江陵縣人大常委會關於江陵縣撤縣設區的決議提到：“撤銷江陵縣設立江陵區，有利於江陵向荊州主城區融合，解決江陵發展瓶頸，提升江陵經濟結構，提高基礎設施建設和人民社會保障水平。”

2018年2月，荊州市政府向省政府上報了《荊州市人民政府關於撤銷江陵縣公安縣設立江陵區公安區的請示》，省政府未批覆同意。另外，曾被納入動議的成都都江堰、鄭州滎陽、合肥肥東、昆明富民等地的撤縣設區，近年來也都處在擱淺狀態。

“一哄而上”背後的利益考量

撤縣設區（市）是從20世紀80年代開始的。相關縣多是先改為縣級市，又改為市轄區，後來也有一些縣直接撤縣設區。

1986年4月，國務院批准民政部《關於調整設市標準和市領導縣條件的報告》，規定“總人口五十萬以下的縣，縣人民政府駐地所在鎮的非農業人口十萬以上、常住人口中農業人口不超過40％、年國民生產總值三億元以上，可以設市撤縣；總人口五十萬以上的縣，縣人民政府駐地所在鎮的非農業人口一般在十二萬以上、年國民生產總值四億元以上，可以設市撤縣”。這成為後來撤縣設市的門檻。

1993年，國務院轉批民政部《關於調整設市標準的報告》對撤縣設市有了更詳細的標準，包含了人口、GDP、財政收入等眾多指標。

截至1998年底，中國縣級市數量達437個，其中近350個為縣改市。江蘇吳江市（後改區）、浙江義烏市等都是在此時期實現了撤縣設市。

從縣到市，調整一字，卻有着巨大的區別。作為1983年獲批的改革開放後全國首批、江蘇首個縣級市，江蘇常熟的最後一任縣長、常熟市第一任市長何耀文曾直白地表示，縣的工作重心是“三農”工作，而市的主要功能是發展工業、城市建設等，縣的用地指標限制得非常死，不能有突破，即使縣政府想改，上面也不會批，“真正要發展，非建市不可”。

人民網曾發文，對此作詳細闡釋：首先，在職權方面，從全國範圍看，縣歸地級市直管，縣級市則由省政府直管，地級市政府只是代管，隸屬層次不一樣，行政管理權限就要大一點，優惠政策也會多一點；其次是定位，縣一般以農業為主，市則以工商業或者服務業等非農產業為主，這也體現在政府部門設置和編制確定上，縣一般涉農部門較多，市則以城市經濟和城市管理部門設置為主；再次，財權不一樣，比如上級政府轉移支付或者專項扶持資金，縣一般只能用於農業相關領域，而市可以用於城市相關領域，還有，市可以開徵並使用城市維護建設税，而縣不可。

自1997年前後開始，撤縣設區進入快速增長階段。中國人民大學歷史學院教授華林甫曾撰文稱，1997—2002年的6年間全國撤縣設區數量達115個。有媒體統計，2014—2021年全國共有112個縣（市）被調整為市轄區。

設區後，最直觀的一大改變是城區面積和城區常住人口的增加。

2016年12月，濟南市委市政府召開新聞發佈會，正式通報了章丘區撤市設區。發佈會稱，章丘撤市設區後，濟南市城區面積將由3303平方公里擴大到5022平方公里，城區常住人口由458.16萬人擴大到567.49萬人，“城市規模的擴大和城鎮人口的增長，將為我市統籌城市規劃、建設和管理，推進城鄉基礎設施建設和公共服務均等化提供更加便利的條件”。

一位對行政區劃調整有過大量實地走訪調研的學者告訴《中國新聞週刊》，無論是撤縣設區還是撤市設區，變更後，原來的人口都將變成城區常住人口。而常住人口是一些基建項目上馬的重要指標。

他舉例稱，南方某市很早便成為萬億GDP城市，但由於城區人口不足300萬，未能達到申報發展地鐵的城市人口最低標準。數年前，該市將某縣級市撤併為區，從而達到了300萬人口的門檻，滿足了建設地鐵的條件。

不過，上述受訪學者表示，在一哄而上撤縣設區的背景下，也出現了“假性城市化”等問題，不少實現撤縣設區的地方，城鎮化發展依然緩慢，基本的配套設施也沒有跟上。

華東師範大學城市發展研究院教授曹賢忠接受媒體採訪時也表示，有些縣域成為城區已經好幾年，但實際上與中心城區之間的經濟關聯度並不高，尤其是其經濟發展驅動力還是以土地財政為主，缺失主導產業，縣域公共設施與服務同城區的差距也依然較大。同時，撤縣設區的具體執行過程中還面臨一些阻礙，如從縣級政府角度來説，此舉大幅縮減了財政收入，弱化審批、規劃等方面的自主權。此外，中心城區對縣域產生虹吸作用，造成設區後縣域擁有的資源反而變少，經濟發展因此受限。

與此同時，行政區劃調整卻已經付出了巨大的人力成本和經濟成本。不論是一些地級市改名，還是撤縣設區，只改一個字也會牽一髮而動全身。

上述受訪學者表示，在現實中，一些縣（市）和地級市，在是否改區方面存在着利益博弈。例如東部沿海一些經濟發達的縣級市，城鎮化率很高，早就是全國百強縣，其所在的地級市想將其改為市轄區，但這些縣級市“不想抱地級市的大腿”，更想保持財政獨立性。

在盲目撤縣設區後，一些地方也開始反思當初的決定。上述受訪學者告訴《中國新聞週刊》，他在多地調研走訪時，一些基層幹部甚至表示，設區後，他們沒有得到預期的自主權和配套資金，卻要加大財政支出。還有的基層幹部感慨，未撤縣時，會得到上級下撥的一些針對縣域的配套資金，現在卻得不到了。

從“由下到上”到“由上到下”

隨着多地跟風撤縣設區（市）暴露諸多問題後，近年來，國家開始逐漸收緊撤縣設區（市）。

2019年12月，民政部頒佈《行政區劃管理條例實施辦法》規定，市、市轄區設立標準的內容應當包括人口規模結構、經濟社會發展水平、資源環境承載能力、國土空間開發利用狀況、基礎設施建設狀況和基本公共服務能力等。

2021年，國家發展改革委印發的《2022年新型城鎮化和城鄉融合發展重點任務》要求慎重從嚴把握撤縣（市）改區，嚴控省會城市規模擴張，確需調整的要嚴格程序、充分論證，穩慎優化城市市轄區規模結構。

2022年國務院政府工作報告提出，要“提升新型城鎮化質量”“嚴控撤縣建市設區”。同年5月6日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》提出，“嚴格控制撤縣建市設區”。

曹賢忠説，依附於城市不一定能帶來縣域發展，而盲目擴張對城市自身也造成治理難題。從“慎重”到“慎重從嚴”再到“嚴格控制”，撤縣設區（市）需要一個“冷靜期”。

2022年6月22日，中央全面深化改革委員會第二十六次會議召開，會議強調：“要堅持行政區劃保持總體穩定，做到非必要的不調、拿不準的不動、時機條件不成熟的不改。”

會議審議通過的《關於加強和改進行政區劃工作的意見》（以下簡稱《意見》）提出，要加強黨中央對行政區劃工作的集中統一領導，行政區劃的重大改革、重要政策、重大調整由黨中央研究決策。

地理學博士後趙逸才現任教於中國人民大學歷史學院歷史地理學研究中心，曾對涉及撤縣設區（市）的多地做過實地調研工作，參與過國家民政部以及雲南、甘肅等9個省區的行政區劃課題或委託項目。在接受《中國新聞週刊》採訪時，趙逸才表示上述《意見》表明，黨中央對行政區劃調整越來越重視。此前，撤縣設區（市）的審批流程相對簡單，一般是自下而上的逐級上報，由國務院審批。但現在這種審批流程，已經從“由下到上”的自主性思路變成了“由上到下”的中央統籌式思路，涉及縣級以上的重要調整必須經過黨中央決策。

趙逸才強調，2021年以來，我國的撤縣設區（市）行政區劃調整基本暫停了，但這並不意味着已經完全取消。

多位受訪者表示，近年來，中央越來越重視基本農田和生態環境保護，重視發展縣域經濟。比如，“十四五”規劃提出大力發展縣域經濟，在2023年的中央一號文件——《中共中央 國務院關於做好2023年全面推進鄉村振興重點工作的意見》中，“縣域”一詞出現達13次之多。這都使得熱度不減的撤縣設區（市）得以降温。

根據國家數據局的統計，截至2023年，中國有2844個縣級行政區，其中有977個市轄區、397個縣級市、1299個縣、117個自治縣等。

趙逸才説，行政區劃調整是一項系統工程，撤縣設區（市）涉及大量調研和評估工作，關係到區域均衡發展問題，國家層面需要立足頂層設計，通盤考慮。“所以，我預計在未來較長一段時間裏，收緊還將是一個趨勢，短期內不會大規模放開。”

（記者：周羣峯）