丁鐸| 美對菲軍事援助：嘴裏都是主義，心裏全是生意
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【文/觀察者網專欄作者 丁鐸】
美國駐菲律賓使館日前發佈消息，稱美國將提供800萬美元用於菲律賓海岸警衞隊的現代化建設，主要用於人員培訓和便攜式設備更新。
這不是美國今年首次對菲律賓在軍事安全領域提供的資金援助。在今年7月底舉行的美菲外長防長“2+2”對話後，美國就宣佈對菲律賓提供5億美元的軍事援助計劃，以“加強菲律賓武裝部隊和菲律賓海岸警衞隊履行領土防禦任務和促進地區安全的能力”。
消息發佈當天，菲防長表示，菲律賓對美國在總統大選後亞太地區安全政策的連續性“充滿信心”。在菲高官這種積極呼應的背後是一個無法否認的事實：自小馬科斯執政以來，菲律賓和美國在同盟關係框架下的安全合作逐步任務化、清單化，菲律賓現政府全面強化菲美戰略捆綁的政策調整已經基本完成。
7月16日，美國海岸警衞隊和菲律賓海岸警衞隊聯合在南海進行美菲雙邊搜救演習。 美國印太司令部
作為南海問題的當事國之一，菲律賓的國防力量與中國的差距較大，如果沒有美國在背後鼓動、挑唆和支持，菲律賓這兩年不會頻繁挑事、製造事端。
美國在“印太戰略”框架下加大對菲律賓的投入，從政治、外交、經濟、軍事等領域對菲律賓施加各種影響，將菲律賓等國納入遏制中國的“小圈子”，並將菲律賓打造為重塑中國周邊地緣環境的前沿，其結果之一就是誘發菲律賓在南海問題上投機冒險的傾向與前幾年相比顯著增加。
美菲相互勾連的舉動也反映出菲律賓，特別是其武裝力量從激化海上矛盾、挑高對抗情緒、推動摩擦升級中嚐到了甜頭。
從冷戰至今，美菲就雙方軍事安全合作，特別是圍繞《美菲共同防禦條約》的解釋和適用問題，在不同時期存在着不同博弈，但有三點是一以貫之的：
第一，美國無論哪個政黨掌權，都不希望也不允許菲律賓外交政策偏離美國的戰略方向，菲律賓在對外政策上很難實現真正的獨立自主；
第二，千絲萬縷的防務聯繫構成了美菲同盟的核心網絡，美國利用軍事援助在菲律賓國內培植了龐大的親美勢力；
第三，軍事援助是美國握在手中用來管控美菲同盟走向的一支“遙控器”，通過增減軍事援助數量等方式，迫使菲律賓採取符合美國利益的對外政策。
政策框架
美國大規模對外軍事援助可以追溯到第二次世界大戰期間。1941年，在《增進美國國防法案》的法律政策框架下，美國向英國、法國、蘇聯等國家出借或租賃戰爭物資，開啓了大規模對外軍事援助計劃。
當《增進美國國防法案》隨着二戰的結束而終止後，受冷戰影響和自身利益驅動，美國對外軍事援助計劃不減反增，並逐步成體系化。
從1947年只涉及特定項目、針對特定國家的《希臘—土耳其援助法案》，到1949年出台的《共同防禦援助法案》，美國系統性地對外軍事援助項目開始成型。
冷戰初期，美國成立共同安全署統籌管理對外軍事援助項目，出台《共同安全法案》作為對外軍事援助的法律基礎。1961年，出台《對外援助法案》，授權美國國務院管理對外經濟援助和對外軍事援助，該法幾經修訂沿用至今，成為指導和規範美國對外軍事援助的基本法律制度。
另外，1976年還頒佈了授權總統控制國防物資進出口的《武器出口管制法案》，對此後的對外軍事援助亦產生了深遠影響。可以説，當前美國對外軍事援助相關的各項計劃，以及每年的對外軍事援助預算請求和撥款，主要是基於《對外援助法案》和《武器出口管制法案》而制定的。
2023年9月19日，菲律賓空軍在馬尼拉西北方的克拉克空軍基地舉行美國捐贈的賽斯納C-208B EX偵察機移交典禮。
從美國國內法對外軍事援助的定位來看，軍事援助是實現美國國家利益的戰略工具，這在美國《對外援助法案》第501條對軍事援助的説明中有明確體現：“頒佈此項立法時國會的意圖在於推進美國的外交政策，增進美國的安全和普遍福利。”
1970年9月15日，時任美國總統尼克松在出席國會聽證會時稱，美國對盟友提供軍事援助最終的受益者將是美國的國家安全，這也反映出美國決策層對軍事援助最終是服務於美國戰略利益的理解。
從二戰後開始對外援助項目以來，儘管美國一直聲稱向其他國家提供援助是“改善生存生活條件”的一種方式，但在援助實踐中從未將其作為優先目標。過去六十年來美國對外援助實際撥款數據表明，軍事援助一直是美國對外援助支出最大的領域，約佔總額的30%，而美國一直聲稱“改善生存生活條件”的經濟發展援助，只佔援助總額的約7%。
主要模式
具體到美菲同盟，美國從不掩飾利用軍事援助將其國家利益與對菲律賓的預期行為聯繫起來。
在美國看來，加大對菲律賓軍事援助，是增強美國對菲律賓外交政策的影響力和主導性，也使菲律賓對美國的依賴性加大，形成“援助國主導，受援國從屬”的地位，最終達到兩國關係被捆綁的戰略目的。
美國國家安全委員會早在1950年出台的NSC84/2號報告中就曾指出，美國應通過軍事援助等手段保持與菲律賓緊密的軍事聯繫，增強菲律賓軍政高層的親美傾向，同時確保菲軍隊有能力維護國內穩定，保障美國在菲利益。從冷戰發展至今，美國對菲律賓的軍事援助大體有幾種主要的相對固定的模式。
一是軍事融資和對外軍售，包括由美國國務院出資、美國國防部安全合作局管理的贈款和貸款，使菲律賓能夠通過美國對外軍售或商業銷售購買到美國國防物資和服務。
多數情況下，菲律賓在利用該援助資金購買武器裝備時是與美國政府直接進行軍品交易；少數情況下是通過商業性軍品銷售”與美國私人軍火公司進行交易。
通過美國提供的軍事融資，菲律賓可以從中獲得美國政府給予的優惠條件或貸款，美國為菲購買美國武器裝備或服務提供貸款融資。對於無需菲律賓償還的融資項目，美國最終會通過國會補充撥款的方式填補。
菲律賓接受融資和美國提供的裝備後，在後續的使用和維護培訓過程中，還需要持續從美國獲取零配件以及相關技術支持，這同樣以軍事融資方式進行。
二是國際軍事教育培訓項目，對象包括菲律賓軍人及與國防有關的文職人員。
藉助軍事教育與訓練等援助項目，美菲雙方的軍事人員在業務交流、聯合軍演等方面建立了密切聯繫，形成長期的防務合作和軍事溝通。美國強調通過培植美菲共同的軍事理念和訓練方式,來提高菲律賓軍隊的實戰水平以及美菲應對共同威脅的聯合行動能力。
美國和菲律賓網絡戰人員正在接受培訓。中評社
美國對菲軍事培訓課程涵蓋的範圍較廣，目前主要課程包括指揮與參謀軍官課程、海上感知與信息共享、聯合後勤保障、夥伴國航空能力建設、安全援助對接與國際軍火購買培訓、醫療資源管控、綜合危機管控、前沿安全合作、安全船行動和船隻維修等。
當然，這些教育培訓項目並不都是免費的。美軍的安全援助小組經常被派往菲律賓開展武器系統使用與維護的培訓，菲律賓需要使用美國軍事融資的資金支付士兵的訓練費用。例如，美軍在今年10月對菲律賓海警進行“小艇防禦性戰術”培訓，菲律賓就此向美國支付了培訓費。
不過也要看到，長期以來，美國通過這些軍事教育培訓項目向菲律賓灌輸美式價值觀，菲親美勢力根深蒂固。從更深層次來看，自菲律賓獨立以來，美國始終通過不同方式在菲律賓塑造一種弱勢總統的政治生態，以此來確保美菲同盟關係穩定：一方面渲染外部安全威脅和內部政治威脅，從而加深菲總統對美依賴；另一方面牢牢掌握與菲律賓武裝力量的合作關係，從而對菲律賓總統的權力構成制衡。
在美國看來，一支親美的菲律賓武裝力量就是保證菲律賓親美政府穩定的關鍵。
三是將“剩餘國防物資”提供給菲律賓。美國將“剩餘國防物資”定義為超出國防部批准部隊購置目標和保留庫存的防務用品，由美國國防部的軍事部門負責鑑定，由美國印太司令部與菲律賓協商對接並轉達菲方的武器需求，再由防務安全合作局制定剩餘物資的援助計劃，以幫助實現美國國家安全和外交政策目標。
剩餘國防物資適用於《對外援助法案》和《武器出口管制法案》，在符合一定條件下菲律賓可以以優惠方式或免費獲得。換言之，該項目就是把美軍和海岸警衞隊多餘的或退役封存的防務用品有償或無償地轉移給菲律賓，以增強其防務能力。
當然，這種美其名曰的“軍事援助”更像是資源回收和“清庫存”，菲律賓收到美國提供的故障裝備、過期彈藥、發黴防彈衣都是常態。即使是菲律賓從美國購買的“漢密爾頓”巡邏艦也是拆除了艦船上雷達等偵察設備的二手軍艦。菲軍方也曾表示，從美國購買的二手飛機使用壽命短、維護成本高，還不如從其他國家購買全新的軍機。
事實上，當美國交付對菲律賓的軍事援助時，就為美國提供了採購新武器替換舊武器的契機，利用軍援費用來補充新型先進武器裝備便順理成章，而這也是美國長期維持自身軍事裝備製造能力的方式之一。
菲律賓海軍PS-15“格雷戈里奧·德爾·皮拉爾”號巡邏艦，為原美國海岸警衞隊“漢密爾頓”號巡邏艦。 社交媒體
顯著特徵
美國對菲律賓提供援助的核心目標隨着美國國家安全戰略的變化而變化。在當前形勢下，美國越來越將對菲軍事援助作為插手南海問題、服務於對華競爭的一種手段。
今年7月美國宣佈的5億美元對菲援助，一部分是幫助菲律賓海軍增強其海上感知能力，包括使用援助資金購買更多的信息情報、無人系統以及監視偵察設備，針對性不言自明。
菲律賓個別人士甚至放言，菲方利用美國的援助資金可以在“印太海域感知夥伴關係計劃”框架下，從美西方公司購買更多、更精準、更長時間段的海域態勢的基礎情報和圖景支撐，用來進一步“曝光”中國在南海和太平洋地區包括“非法捕魚”在內的各種“非法活動”。
還有一部分援助資金，無論是美國還是菲律賓都鮮有提及，就是美國用於擴建、升級美軍在菲基地。美國實際上用自己的錢在菲律賓建立態勢感知體系以監視中國周邊的海空活動。
2023年3月20日，菲律賓國防部長加爾維斯、美國空軍部長弗蘭克·肯達爾和一名菲律賓空軍代理指揮官在菲律賓巴薩空軍基地舉行簡易機場擴建和修復項目的奠基儀式。路透社
此外，菲律賓還可將一部分資金用於支付維修美國提供的各類武器裝備所需要的費用，包括艦船維修。美國國防部官員對此表示，對菲援助中的一個亮點就是美國的造船能力將在海外艦船維護維修所創造的機會中受益。
美國對菲律賓提供軍事援助是穩定自身國防工業的一種方式。美國對外援助法規定，經國際開發署提供的雙邊官方援助要以從美國購買商品和服務為條件，援助物資必須由美國擁有的飛機和輪船運輸。
美國國務院在其預算報告中將促進美國本土就業和可持續經濟增長中的競爭優勢，作為美國對外援助的重要戰略優先目標。據美國防務安全合作局統計，在美國的軍事援助計劃中，每百萬美元的軍售項目可以為100個美國人提供就業機會，這對改善美國國內就業壓力、增加就業機會發揮着重要的作用。
美國學者傑夫·史密斯曾指出，歷史證明美國對外軍事援助不能使地區或全球性危機得到公正或和平解決，美國軍工巨頭卻總能從武器銷售和對外軍事援助中獲益。這就不難理解，為什麼菲律賓接受援助的最主要限制條件就是獲得的軍事援助資金被要求用於購買美國的軍事裝備及相應服務和培訓，這一條件排除了菲律賓使用援助資金購買其他國家軍品的可能，把菲律賓牢牢綁在了美國的裝備體系下。
美國對菲律賓提供軍事援助受本國利益集團影響極其深刻。在美國國務院、國防部分配的對菲援助資金中，一部分直接留在了美國國內，一部分兜兜轉轉最終又回到了美國人的口袋，能出現在菲律賓賬户上的只是很少一部分。
一方面，雖然裝備被運送到菲律賓，但融資和生產過程是在美國各地的工廠進行的，也正因如此，美國很多國會議員對維持和強化這種援助非常積極，因為這些援助資金最終流向了他們自己所在州和軍工企業。
另一方面，美國對菲律賓援助的內容除了裝備和物資外，還包括整訓菲律賓軍隊、提升信息互操作性、強化後勤保障體制、指導菲律賓軍事改革等方面。針對這些事項，美國還大量使用國內私人軍事機構、國防合同承包商和非盈利性機構來繞過官方行動的限制並彌補政府機構能力的不足。這些援助資金最終流向了美國的商業、技術和諮詢公司以及在美國註冊的非政府機構。如果説美國軍工巨頭是在吃肉，那麼這些機構就是在啃骨頭喝湯。這在一定程度上也解釋了為什麼美國軍工和防務行業每年花費巨資在競選捐款和國會遊説上面。
作為世界上最大的軍事援助國，美國對菲律賓的軍事援助本質上是服務於自身戰略和利益的需要。美菲同盟作為美國在亞太地區重要的同盟關係之一，是美國利用南海問題對華遏制打壓的依託，而軍事援助則是其管控這種同盟關係以服務於自己霸權地位的慣用工具。
美國以南海相關爭端挑撥當事國關係，試圖把東南亞地區帶上集團政治和陣營對抗的邪路，着實需要警惕。馬科斯政府把自己綁在美國的戰車上以犧牲菲律賓的獨立自主和國家尊嚴的方式示眾，着實令人唏噓。
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