馮川：代表法時隔32年重修訂，希望能解決地方人大職能“庸俗化”問題

【文/觀察者網專欄作者 馮川】

據新華社報道，《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法（修正草案）》11月4日提請十四屆全國人大常委會第十二次會議首次審議，這是該法自1992年通過施行以來第四次進行修改。

代表法修正草案的主要內容包括：

充實總則部分規定，拓展和深化“兩個聯繫”制度機制，完善人大代表工作能力建設有關規定，完善代表在本級人民代表大會會議期間的工作有關規定，完善代表在本級人民代表大會閉會期間的活動有關規定，完善代表執行職務的保障有關規定，完善代表議案、建議辦理機制，完善代表履職監督管理有關規定，適應監察體制改革需要補充相關內容。

實務界和學界公認，部分地方人大的制度理念與實踐可能存在一定程度的脱節，主要表現在地方人大“向下紮根”不夠，比如地方人大制度的影響力不高、羣眾參與度不高、代表聯絡站的使用率不高、“基層人大離羣眾最近，但履職意識淡薄”等等。如今代表法修正草案提請審議，可以説是適應了新時代的要求，有着重要的必要性和重要性。

9月14日上午，中共中央、全國人大常委會在北京人民大會堂隆重舉行慶祝全國人民代表大會成立70週年大會。圖源：新華社

一、“向上生長”與“向下紮根”

人民代表大會制度，是由民意收集、民主議事、民主監督等多個環節共同構成的全鏈條制度體系。人大制度有它的職能重心，主要是立法、監督等。人大制度的職能重心，讓人大制度自身具有了區分於其他制度主體的標識度。正因為有這樣的職能重心，人大制度內各個環節的權重並不是均質的並列關係，而應形成所有環節共同作用於託舉職能重心的串聯關係。

地方人大制度有它的制度理想，就像一棵樹需要不斷向上生長，以接近它的理想。地方人大制度的理想，是在立法和監督等方面更好地發揮作用。但向上生長的前提，是向下紮根，要深入人民羣眾，充分收集民意，讓人民羣眾參與到議事和決策中去。

正是在“向下紮根”的意義上，前文提到的地方人大制度的“懸浮”才被視為一個亟待解決的問題。

不過，“懸浮”被問題化本身也是值得反思的。從一定意義上説，“懸浮”可能是地方人大履職或羣眾參與的門檻導致的。提案和立法都需要質量，對預算的監督、對政府的質詢也具有相當的專業性，因此地方人大制度主導的民主實踐，可能從某種意義上説，本身就有一種精英主義的趨向。因此，精英主義所內含的一定程度的“懸浮性”需要辯證看待。

我們應當反對的是忽視“向下紮根”的向上生長，從這個意義上着力解決地方人大制度的懸浮問題。當下不少地方建設全過程人民民主實踐基地，重視對人大制度的社會宣傳工作，這都表明我們已經開始重視地方人大制度實踐的“向下紮根”，讓地方人大代表去主動貼近羣眾、走入羣眾中去，體貼民意、“採集民意”，這其實也正是中國特色的“內輸入”的羣眾路線機制。

不過，人大制度的“向下紮根”終究是服務於“向上生長”的。如果為了避免“懸浮”，讓人大制度的“向下紮根”與“向上生長”脱了節，就可能讓人大制度實踐最終走向職能的“庸俗化”。

所謂“庸俗化”，即變得失去原有的深度，理想和原則被忽視，甚至成為與理想形態相對的墮落形態。

地方人大職能的“庸俗化”，可能表現為一種“職能重心的倒掛”，本末倒置：一是該是職能重心的地方（讓自身具有標識度、以區分於其他主體的地方）仍然較弱，比如主體性；二是本非職能重心的地方，現在開始中心化，被凸顯出來。而地方人大職能庸俗化的結果，就可能是：越重視人大制度，地方人大制度的角色定位就越模糊不清，地方人大制度的職能就越被矮化。

調研發現，導致“庸俗化”的原因，很大程度上是：（1）既有的與黨委、與政府的關係沒有理清；（2）對地方人大職能的一些方面進行“庸俗化”理解——前者往往導致了後者的發生。

老人蔘加縣鄉人大代表選舉投票。資料圖：新華社

二、地方人大職能的“庸俗化”

部分地區地方人大職能的“向下紮根”與“向上生長”脱節，表現在人大開始回應大量不具有公共性的個案、私事，地方人大代表開始和黨員一樣直接處理碎片化、偶發性的問題。這可能起因於對人大職能的一些方面進行了“庸俗化”理解。

（一）保姆化：對“人民性”的庸俗化理解

黨組織的代表性與人民代表的代表性，是什麼關係？“代表”背後人民性的政治倫理的相似性，導致實踐中可能出現相似的問題。

黨政體制要服從一套人民政治話語。人大制度也要服從這套總體性的倫理話語。它們都把“人民羣眾”話語的合法性層次放在最高的位置。

在“去階級鬥爭”的社會中，“人民”與“敵人”的邏輯區分失去了基礎，“人民”概念在現實中就被庸俗為“公民個人”，而“公民個人”往往是“以人民利益為名謀個人利益之實”的行動者。羣眾中有積極分子（關鍵的少數，基本羣眾）、中間羣體和落後分子，羣眾的訴求也分合理訴求、無理訴求。如果不對“誰是人民”的問題進行精準的政治定位，不對羣眾和訴求回應分類制策，就難免造成無限責任的“保姆化”治理態勢。

在基層治理中，黨政體制下公共事務的“泛政治化”有可能導致公共治理資源向私人服務需求者“去政治化”聚集的後果，服務型政府在構建過程中走向“保姆化”。人大制度也可能出現相似問題。庸俗化理解“人民性”的結果，很可能就是地方人大淪為“第二信訪辦”。

（二）黨員化：對“帶頭”的庸俗化理解

一般而言，黨員要發揮“先進模範帶頭作用”。而人大代表也要“帶頭”，“要充分發揮人大在密切同人民羣眾聯繫中的帶頭作用”。

但是，人大代表的“帶頭”與黨員的“帶頭”，層次應該是不一樣的。因為，人大代表依法執行代表職務的原則之一，是“堅持不直接處理問題的原則”，或者被稱為“個人無權，集體行權”。換言之，人大代表在聯繫羣眾中的“帶頭”，可能更多體現在“開門立法、問政於民”方面。

然而從宣傳來看，人大代表的“帶頭”高度同質化於黨員“帶頭”。比如“帶頭流轉土地，服務項目建設”、“帶頭捐資捐物”、“示範帶動引導羣眾清理花壇、防汛護堤、疏通溝渠等志願活動”、“發揮模範帶頭作用，引導羣眾主動參與到人居環境整治中，籌資、拆除旱廁和閒雜房屋”，等等。

這樣的“帶頭”工作可能本不屬於人大代表履職的一部分，對於人大立法和監督等職能重心的提振也沒有太大關係，因此也可以界定為人大職能庸俗化的表現之一。

（三）行政化：對“解決問題”的庸俗化理解

按照習近平總書記的説法，民主是“要用來解決人民需要解決的問題的”，“全過程人民民主”是“最管用”的民主，而人民代表大會制度“是實現我國全過程人民民主的重要制度載體”。所以，人大制度也是“解決人民需要解決的問題”的重要制度載體。

但是，從人大本身的職能來看，人大“解決問題”的方式更多應該在立法和監督的層面，而不是行政的層面。

如果説地方治理面對的問題，可以按照公共性（私域/公域）和時效性（臨時性/長效性），劃分為多個層次，那麼人大所要解決的問題的層次，也應該是具有長效性的公域問題。

一是，具有公共性的訴求（區域性的，行業性的）。

人大代表開村民會議、羣眾座談會、屋場院子會，收集意見。訴求的社會受益面廣，代表要進行建議醖釀（針對聯繫羣眾收集到的共性問題，聯絡站組織進站人大代表集體討論，醖釀形成閉會期間人大代表建議）、建議交辦。

比如：老舊小區改造的建議；優化營商環境，降低企業成本的建議；提檔升級農村“四好路”，改善農民出行條件的建議；企業職工出行困難、解決工業園公交覆蓋不全面、改善農村生活條件的建議；加大沿河流域整治力度、改善人居環境的建議；優化教育資源佈局，改善辦學條件和改善農村醫療設施的建議。

全國人大代表袁海波（右三）在雲南省曲靖市馬龍區一種植基地瞭解務工人員就業需求（2023年2月11日攝）。資料圖：新華社

二是，涉及公共部門行政監督的問題。

比如，人大代表專項監督政府部門對黨委中心工作、民計民生熱點難點議題的回應；圍繞區人大及其常委會，一府一委兩院，以及屬於人大職權範圍內的其他事項，聽取羣眾意見和建議；約見政府及相關部門負責人，監督政府依法回應；代表建議與公益訴訟檢察建議的“雙向銜接轉化”。

三是，需要地方性法規立法的問題。設立基層立法聯繫點，採集立法民意，就是為了回應這類問題。

然而，在庸俗化理解“解決問題”職能的指引下，人大不僅要“走入羣眾”醖釀提案，還要“等羣眾上門”，將羣眾的意見訴求都視為所謂政治正確。這樣一來，民意成了絕對主體；人大代表喪失了甄別和篩選民意的主體性。這樣一來，人大就容易將自身混同於行政部門，處理大量羣眾反映的臨時性的私域或公域問題。

比如，人大代表聯絡站工作室參與轄區矛盾糾紛調解。如果當事人同意訴前調解，則法官、調解員共同主持訴前調解工作（代表説理+法官説法）；如果當事人不同意調解，或調解不成功，則人民法庭駐人大代表聯絡站工作室辦理案件。

又如，人大代表聯繫社區，處理較少涉及人情面子和社會關係的部件性問題。這些問題往往不是結構性問題，因此容易解決。例如：路燈不亮的問題；雨污分流後小區積水問題（排水車排澇）；將租户的柴火爐具改為燃氣三件套；某户居民空調外機滴水，接落水管；下水道堵塞疏通；空調外掛機放的位置影響出行，更換位置……

對“解決問題”的庸俗化理解，可能反過來進一步導致對理清人大與黨委、與政府關係的意義的消解，讓人大職能重心更加失焦和錯位。以人大制度的“去懸浮”為導向的“向下紮根”，一旦與“向上生長”的初心相脱節，就會發生對“向上生長”的職能重心的替代。而一旦“向下紮根”成為人大職能重心，人大就很可能從複製黨委或者行政主體的行為邏輯入手，尋找所謂的“創新路徑”。

“創新路徑”可能有兩類。一類是，模仿行政主體的網格化治理體系、“民呼我應”、12345政務熱線的運行架構，甚至懸掛“民有所呼，我有所應；民有所盼，我有所為”的字幅。還有所謂“有事‘碼’上辦”，這種“迅捷治理”的原則可能更加適配臨時性問題，與人大所應回應的“長效性”問題的契合性則有待觀察。

另一類是，模仿黨委“一核多元”的“元治理”架構，將自身定位為多元共治的召集者、社會資本的鏈接者和部門利益的協調者。因此，有地方人大負責人認為，一方面，人大有很多底線不能突破，沒辦法創新；另一方面，人大需要把創新思路打開，也就是打破在對比西方議會制度的前提下查找和彌補人大職能缺失的思路，將人大的作用定位為“軟作用”，即“平台”的作用：以解決問題為目標，“將‘屬地’職能部門、黨委叫過去”，“人大不需要親自動手，不需要付出什麼成本”。

事實上，人大所應做的是將政府職能部門的機關幹部和羣眾都請進來，在密切聯繫羣眾的基礎上還要密切聯繫政府，目的是在協商的基礎上，讓提案和立法都更切合實際、更具可行性。

三、守住地方人大的職能重心

地方人大應該有其主體性，其主體性來源於其職能重心的充分發揮。強調“向下紮根”，不應忽視或錯置地方人大的職能重心。

習近平總書記在慶祝全國人民代表大會成立70週年大會上的講話，將人大在立法工作格局中的位置定性為“主導”。

在“講話”中與“人大主導”並列的還有“黨委領導”和“政府依託”。如果關係處理不當，這兩者就有可能消減人大“主體性”，使地方人大“既當裁判員，又當運動員”。

先説地方人大與黨委的關係。

地方人大的工作壓力，一方面是來自於黨委的壓力。2021年，習近平總書記在中央人大工作會議上，對人大機關作出“四個機關”的重要定位，第一個就是：人大是自覺堅持中國共產黨領導的政治機關。要求人大旗幟鮮明講政治，堅定堅持黨的全面領導，把黨的領導貫穿於人大工作各方面全過程。

地方人大的工作壓力，另一方面，是來自於羣眾的壓力。人大工作有一項是“述職評議”，即“定期組織人大代表回選區述職，聽取選民羣眾的批評和意見，接受選民羣眾的評議”。

當然，從與羣眾的關係來看，黨羣關係、人大與羣眾關係應該並不衝突，因為黨的合法性與人大的合法性都來源於羣眾，因此黨政體制提出“開門問策”，人大也提出“開門立法，問政於民”。黨的意志也要代表羣眾的意志，人大接受黨的領導，也就是接受羣眾意志的領導。但是，黨對地方人大與羣眾對地方人大的政治勢能不一樣。很多時候，地方人大與羣眾的聯繫，似乎是嵌入在黨對地方人大的領導關係之中的。相比於黨對地方人大的壓力，羣眾對地方人大的壓力往往弱得多。

其實，地方人大的負責人已經意識到，地方人大自身需要發揮主體性，要從“黨委要我們幹什麼”變為“我們人大自己要幹什麼”。但是，如果主導地方人大積極做事的壓力傳導模式，仍然是唯上主義而不是自下而上的回應模式，那麼雖然秉持“人民當家做主”的制度理念，一旦黨委領導的注意力轉移，地方人大職能的發揮水平和深度就有可能發生後退。

人大代表家訪選民。資料圖：半月談

再説地方人大與政府部門的關係。

主要是地方人大是否有能力監督政府部門的問題。在實踐中，地方政府部門可能對地方人大反映的提案並不加以落實。由於“重大事項”這一表述的模糊性，地方政府可能繞開人大，直接辦理一些符合其意志的工作。

比如在地方政府債務問題方面，地方人大無從瞭解詳細的地方政府債務信息，只能大體判斷政府債務有沒有超過規定的標準線，而地方政府往往將債務控制在標準線以內，但風險仍然是巨大的。一旦追責，債務支出都是經過地方人大審批的，雖然地方政府意志是原動力。總而言之，在財政危機和民怨面前，地方人大最終很可能成為地方政府意志的背鍋俠。這與應當發揮監督職能的“第三方機構”的困境是相似的。

當然，制度上有一系列要求，賦予了地方人大對地方政府一定的控制渠道。比如：

（1）依法監督：工作視察（區人大常委會），專題調研，執法檢查，專項審議（區人大常委會主任會議成員聽取彙報、工作情況報告），詢問質詢（專題詢問），備案審查（規範性文件備案審查）。

（2）選民反饋：以選民反映問題為導向，採取提交代表建議或組織監督活動的方式，督促職能部門積極回應社會關切，適時將相關解釋説明和落實情況向選民羣眾反饋。

（3）績效評估：人大代表規範提建議，承辦單位認真辦建議，代表小組公正評建議，常委會重點評部門，評估環節有序跟進，監督層次逐級提升，規範建議辦理流程，提升建議辦理績效。

習近平總書記在講話中也提到，要強化人大預算決算審查監督和國有資產管理、政府債務管理監督。一些地方也出現了人大有效監督政府部門的地方經驗，值得總結。人大對政府部門監督職能的發揮，很有可能嵌入在黨委對政府部門的監督檢查意志之中。

總而言之，地方人大守住職能重心的關鍵，在於理清與黨委和行政部門的關係，其本質則是在“制約”與“註腳”的功能平衡中，明確自身的角色定位，推動法治政府建設開創新局面。希望時隔32年再次修訂的代表法，對於上述問題能有所回應與解決。

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