呂冰洋：處理好這四大關係，是解決地方債的關鍵

本文為作者在11月19日的CF40青年論壇雙週內部研討會第174期“地方化債的成效、挑戰和展望”所做的主題交流，略有刪改。文章僅代表作者個人觀點，不代表觀察者網立場。

【文/呂冰洋】

地方債治理需要處理好四大關係

對於防範、化解地方債務風險，我主要談長效機制建設的問題。

建設地方債長效機制不僅有利於解決地方債問題本身，也有利於推動整體財政治理的現代化，真正發揮財政作為國家治理基礎和重要支柱的作用。

財政本質上要處理四類關係：一是縱向政府間關係，即中央與地方及省以下政府間的關係；二是政府與市場的關係；三是政府與社會的關係；四是財與政的關係，即財政部門與行政部門的關係。

財政是這四類關係的交匯點，或者説是這四類關係的互動平台，地方債治理背後涉及這四大關係的處理。不處理好這四大關係，難以建立防範化解地方債的長效機制。

增強中央財政事權、提高中央支出比例的理論依據

我們可以從中國特色政府間財政關係的理論基礎與現實影響的角度，來思考央地關係，我在此引入一個理論框架。

我國中央和地方政府之間是“委託—代理”關係。有些國家通過立法對地方自治、政府間財政關係、央地政府關係及權責邊界作出了明晰規定，但我國沒有。那麼，我國如何劃分央地財政事權的邊界？

基本原則是看事權的產出彈性。事權即是政府職能，政府職能即是政府行動，政府行動會對經濟社會產生影響，我們可將這種影響效果稱之為“產出彈性”。政府對一件事投入所產出的效果（可以是廣義的，包括經濟效果、民生效果等）即產出彈性，如果中央的成本低、行動確定性強，產出彈性高，則應由中央政府掌握事權。反之，則應由地方政府掌握更多事權。

我與合作者在《中國央地財政關係的演進：一個理論框架》（《經濟研究》2024年第6期）中，提出：

當地方政府行動的產出彈性和正外部性較高時，中央要賦予地方更多財政權力，當地方政府行動的成本系數增加或產出不確定性增加時，中央要減少地方財政權力；

中國政府間財政關係整體上是一個充滿彈性的分成分配系統，在該系統內上下級政府之間、政府與市場之間的利益分配規則是可變的，它可依據參與者的目標、外在條件、行動效果進行調整，從而滿足參與者的參與約束和激勵約束，這是中國政府間財政關係能夠推動經濟增長的重要原因；

事權的配置應當與財權配置正相關，當地方事權過多時，與事權匹配的支出責任就會要求地方政府承擔過多支出，加大地方財政壓力，迫使地方舉債或向中央要求更多的轉移支付。

中央和地方的關係實際上是一種權力配置。這種配置不是單一維度的，不能簡單地稱為集權或分權，而是“集中有分，分中有集”，是“上下相維，集分相制”的結構；其次，這種關係帶有一定的不完全合約特徵，存在不完全合約所具有的不可預計性、不可描述性、不可證實性特徵。

圖片來自：《中國央地財政關係的演進：一個理論框架》

“不可預見性”指當前時點上合理的事情事後來看未必正確，近十年來，因為經濟增長方式轉型、疫情控制、社會主要矛盾變化等問題，各地方普遍面臨着複雜的經濟社會局面，判斷事情合理與否的標準往往隨時間和空間變化而轉變。

“不可描述性”指央地關係中的一些複雜信息難以描述，地方政績考核“指揮棒”多達30餘項，地方既要處理來自中央或上級部門的信息，還要應對來自當地居民的紛繁複雜的訴求信息，因此地方政府處理信息帶有不可描述的特點。

“不可證實性”是指，地方政府運用某一事權的考核標準非常多樣，且在不斷變化，像財政支出效果評價就是一項非常難的工作，它既涉及到資金支出效率也涉及到資金配置效率。

因此，由於缺乏清晰法律規定且具有不完全合約的特點，政府間關係在維繫和處理的過程中就會自動走向統一治理，即“財政共權”。在具有信息優勢情況下，中央政府就有衝動將權力上收，如在財權上實行國地税合併、在支出上實行財政預算管理一體化等。

在中國經濟高速增長階段，各地可以基於當地稟賦結構，較為明確地預測未來發展情況，如對招商引資能帶來的產出可以進行較為清晰地估算，地方政府行動確定性較強，則可把事權甚至支出責任落實到地方。

但到了經濟高質量發展階段，政府支出（尤其是發展性、投資性支出）不確定性會增強，中央政府主導帶來的產出及確定性高於地方。例如，地方政府會陷入“內卷式競爭”，紛紛斥巨資建設工業園區、以非正式性税收返還來吸引企業入駐等，但未必能帶來理想的税源增長。而中央政府通過全國性基礎設施建設、全國範圍內推行基本公共服務均等化、化解全局性經濟風險就有較大的正外部性和產出彈性。

因此，結合我國經濟發展階段變化、政府行動的效果變化、政府間財政關係具有不完全合約特點，當前應該增強中央事權和增加中央財政支出責任。這不僅是降低地方財政壓力問題，更是地方政府職能重塑的問題。而不論是減輕地方財政壓力還是重塑地方政府職能，均會對地方債治理產生重要影響。

地方債治理需處理好多重關係

改革財政事權、明確支出責任並非易事，具有複雜性。事權是一個法律化、高階化的問題，涉及各部門行政邊界的調整，本質上是財政本身難以干預的。地方債治理還要考慮其他三大關係的處理。

第一，地方債問題與政企關係密切相關，涉及融資平台轉型、地方國企經營獨立性的問題。當前我們所説的要化解的14.3萬億元隱性債實際上暫時忽略了融資平台和地方國企的經營性債務。融資平台轉型之所以難度大，是因為政企關係“剪不斷、理還亂”，而如果不能妥善解決這些問題，未來我們還可能再陷化債循環。

例如，雖然我們提出要加強金融管理，但當前的金融體制依然呈現較為明顯的隱性金融分權特徵，這個問題不解決，地方政府仍有動力通過金融部門來擴張債務。

第二，處理好行政與財政關係。地方債問題癥結不在財政，而與政府考核及行政問責機制密切相關。為此，地方債治理還需要行政治理機制改革。

第三，如何處理政府與社會的關係。這涉及財政透明公開、居民偏好表達的問題。地方債出現的原因之一是部分地方想做“政績工程”，換言之，沒有完全把居民偏好納入政府效用函數中。目前，一些地方政府提供的公共產品具有顯示性特徵，我稱之為“顯示性公共產品”，即公共產品用來展現政績。對此，需要在有關地方財政支出的制度設計中，充分發揮當地人民代表大會的監督和約束作用。

上述幾組關係的處理有利於地方債治理長效機制建設，同時對財政治理現代化、國家治理現代化也很重要，相關改革任重而道遠。