包毅楠：在中國南海“闖島”，特朗普比拜登積極多了

【文/觀察者網專欄作者 包毅楠】

自2015年10月27日的“拉森”號事件以來，美國以維護“南海航行自由”為名頻繁派遣軍艦擅闖我國南海島礁鄰近海域，以挑戰我國南海的海洋權利主張。

根據中外學者統計，截至2024年12月，這種“闖島式”的“航行自由行動”已發生46次。在特朗普第一任總統任期內，這種“航行自由行動”表現出“高頻次”“助力對華貿易戰”以及“顯著雙標”等特點。而隨着美國總統權力正式交接的日子逐漸臨近，特朗普是否會在未來四年的第二任期內再度大幅提升所謂的南海“航行自由行動”，值得中國學界和軍政部門密切關注、研判。

美國針對我國南海的“航行自由行動”及其主要類型

美國的“航行自由”行動是其自1979年起設立的“航行自由計劃”的一部分，同外交抗議一樣，都是用來反對美國單方面識別的所謂其他國家的“過度海洋主張”。

雖然美國自上世紀90年代起就頻繁通過外交抗議形式反對它所認為的中國“過度海洋主張”，但採用軍艦“闖島式”的“航行自由行動”，且通過媒體炒作渲染，則要追溯到前總統奧巴馬執政後期的2015年。此後，無論是特朗普或是拜登當局，都沿襲了這種做法。

美艦“闖島式”的“航行自由行動”，主要針對美國識別的以下三類涉及中國的 “過度海洋主張”：

第一類，是“軍艦在領海的無害通過須獲批准”。

依據1992年《中華人民共和國領海及毗連區法》第六條的規定，“外國軍用船舶進入中華人民共和國領海，須經中華人民共和國政府批准。”中國在1996年5月15日批准加入《聯合國海洋法公約》（《公約》）時也聲明《公約》“有關領海內無害通過的規定，不妨礙沿海國按其法律規章要求外國軍艦通過領海必須事先得到該國事先許可或通知該國的權利”。

美國政府歷來認為這一規定與《公約》中關於外國船舶在沿海國領海享有無害通過權的規定不符，將沿海國要求“事先許可”或“事先通知”的國內立法視為“過度海洋主張”。

這一理由是近年來美國海軍歷次“闖島式”的“航行自由行動”中，挑戰我國海洋權利主張中頻次最高的。截至目前有記錄的46次行動中，該事項受到的挑戰高達35次。

第二類，是所謂“過度的直線基線”。

中國在1996年5月15日、2012年9月10日、2024年3月1日和2024年11月10日先後四次發佈我國部分領海基線聲明，陸續公佈我國沿海地區的部分遠海島嶼的領海基點和基線。

其中，西沙羣島的領海基線是在1996年5月15日的聲明中公佈的。而美國政府一直認為中國的西沙羣島不具備劃設直線基線的資格，曾在1997年通過外交照會提出抗議。

近年來，美國軍艦多次擅闖我西沙羣島內水，或在西沙羣島領海中進行“非無害”的活動（例如起降艦載機或舉行救生演習），以表示不承認我國西沙羣島的直線基線。截至目前，該事項受到11次軍艦“闖島式”的“航行自由行動”挑戰。

第三類，是“低潮高地的（潛在）領海主張”。

美國政府認可2016年7月12日所謂“南海仲裁案”仲裁庭的最終裁決，而該裁決將包括美濟礁、仁愛礁、渚碧礁等島礁在內的我國實際控制的地物裁定為低潮高地，無法產生領海。美國認為中國雖未公佈南沙島礁地物的領海基線，但實踐中在這些地物的鄰近海域主張潛在的領海。

因此，在2016年7月12日後，美國軍艦曾數次進入美濟礁等被其視為低潮高地的島礁12海里之內，且進行所謂“非無害”活動，如操演武器、投放潛航裝置、開展救生演習、停留、起降艦載機等。美方聲稱其軍艦是在行使公海航行自由的權利，以表明無視中國潛在主張的領海。截至目前，該事項受到8次美國軍艦“闖島式”的挑戰。

在南海海域開展所謂“航行自由行動”的美國海軍阿利·伯克級導彈驅逐艦“哈爾西”號（DDG-97）

特朗普第一任期內美國針對我國南海的“航行自由行動”特點

雖然美國軍艦“闖島式”的“航行自由行動”從奧巴馬總統任內就已開始，但在特朗普第一任期內，這類行動同他的前任奧巴馬以及繼任的拜登任內採取行動相比，具有顯著不同點。

首先，是次數和頻率均超高。特朗普第一任期內，美國針對中國南海的軍艦“闖島式”的“航行自由行動”共計27次——2017年4次、2018年5次、2019年和2020年均為9次，幾乎是拜登任內（15次）的兩倍。

除了行動總數多，其頻率也高，甚至發生了兩次在連續兩天內在不同海域發生兩次“航行自由行動”的情況：2019年11月21日、11月22日分別擅闖南沙美濟礁鄰近海域和西沙羣島領海；2020年4月28日、4月29日分別擅闖西沙羣島領海和南沙羣島南薰礁鄰近海域。

此外，還發生3次兩艘軍艦同時參與“航行自由行動”、4次單艘軍艦在同一天內擅闖多個島礁鄰近海域的情況。而在奧巴馬還是拜登總統任內的“航行自由行動”均未出現類似情況。

其次，是呈現高度“政治武器化”特徵。在特朗普第一任期，美國頻繁將“航行自由行動”作為對華貿易戰的“輔助武器”，試圖以武力威懾對華施壓。

自2018年1月特朗普當局單方面挑起對華貿易戰以來，“航行自由行動”的頻次與美國對華貿易戰的烈度呈現正相關。在對華貿易戰攻勢最為猛烈的2019年和2020年，美軍艦的“航行自由行動”均達到了史無前例的9次，超過拜登四年總統任內的行動總次數。

另據智庫“南海戰略態勢感知”的統計分析，美軍艦的這些行動在時間節點上經常與中美之間的重大議程有關，例如在美國出台涉華重大政策動向的當天至一週內，就曾數次伴隨發生“航行自由行動”。

再次，是明顯的“雙重標準”。

在特朗普第一任期內，美國連續四年高頻次地挑戰中國在南海的海洋權利主張（另一個國家越南也同樣遭到連年挑戰），而美國在東南亞的盟友菲律賓則僅僅在2017年和2018年受到“航行自由行動”的挑戰。

由此可見，美國雖標榜其“航行自由行動”並不針對“任何特定國家”，但從事實來看其目標明確，針對性非常強，屬於典型的“雙標”。

特朗普上台後的趨勢預測

特朗普即將在明年1月就任美國第47任總統，在其第二個總統任期內是否會重現第一任期內的“航行自由行動”的“前無古人”的種種特點？答案似乎是肯定的，且已露出些許端倪。結合上述分析以及近期南海局勢的新發展，稍作以下兩點預測。

特朗普 資料圖：新華社

第一，特朗普極有可能再度祭出高頻次“航行自由行動”的牌，作為即將重啓的對華貿易戰的“武器”。

早在競選期間，他就曾高調聲稱當選後將大幅提升中國進口商品的關税。當選後，他再次強調了這點。考慮到在拜登執政最後一年美國軍艦“闖島式”的“航行自由行動”僅發生了一次（2024年5月10日），一旦特朗普上台後重啓這類行動，且為了配合其他領域對華政策的施壓，再現高頻次的情況，是很有可能發生的。

第二，極有可能改變軍艦“闖島式”的“航行自由行動”的挑戰重點。

2024年11月8日，菲律賓正式出台《海洋區域法》及《羣島海道法》。作為反制，中國於11月10日出台了一系列措施，包括公佈中沙羣島、黃巖島的領海基點和基線，公告我國南海部分島礁的標準名稱，公佈三沙市西沙區和南沙區的行政區代碼和郵編，以及公佈新的三沙市地圖。

其中，值得注意的是黃巖島的領海基點和基線。由於美國此前長期將“過度的直線基線”作為“航行自由行動”的挑戰目標，此次黃巖島的直線基線極有可能成為特朗普第二任期內這類行動的重點“關照對象”。【編者注：12月2日，中國常駐聯合國副代表耿爽大使代表中國政府向聯合國代理副秘書長馬蒂亞斯，交存《中華人民共和國政府關於黃巖島領海基線的聲明》和相關海圖。該《聲明》及海圖將在聯合國網站公佈。】

實際上，從2015年至今，黃巖島鄰近海域受到的兩次“闖島式”“航行自由行動”的挑戰，發生在2018年1月17日和2019年5月20日，都是特朗普執政時期，挑戰事項是“軍艦在領海的無害通過須獲得事先批准”。

隨着黃巖島的領海基線的確定，未來挑戰的重點極有可能轉變為針對黃巖島的領海基線，實施類似於多次挑戰我國西沙羣島領海基線的行動。

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