丁鐸：特朗普上台後，拜登給小馬科斯吃的“定心丸”還有效嗎？
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編者按：近期，南海緊張局勢成為國際關注的焦點。菲律賓在南海頻繁挑釁，其背後是美國的推波助瀾。
日前，再次傳出消息稱美國將在菲律賓部署堤豐中導系統，此舉無疑破壞了地區平衡，升級南海局勢，甚至引發區域軍備競賽。同時，菲律賓國內也暗流湧動，總統小馬科斯與副總統莎拉杜特爾特之間的政治鬥爭公開化、激烈化，短期內似乎難以平息。
如今美國正處於政治權力的交接過渡期，拜登的總統任期不到兩個月，在這個時間窗口，是否會做出一些“極限操作”？而候任總統特朗普上台後，美國對菲律賓的安全投入、美菲同盟的強化以及美國在南海的戰略部署會迎來哪些變化？而這又將對中菲、東盟及區域局勢帶來什麼影響？中國南海研究院區域國別研究所所長丁鐸對此做出深入解讀。
觀察者網：美國總統大選結束後，政權過渡期還剩一個月。俄烏、中東等區域衝突出現新動向，菲律賓又在南海挑釁生事。最近，有消息稱美國將在菲律賓部署堤豐中導系統；其實這一消息在今年上半年就有跡可循，後來的美菲軍演中也曾將堤豐系統運到菲律賓。所以，目前這一事件具體走到哪一步了，還是説只是在放風聲？拜登政府已進入看守狀態，現在這麼做是為了應對國內的政治需要，還是要在美菲關係或中菲、中美關係之間埋下一些“雷”？
丁鐸：這幾種考慮可能都是存在的。從二戰之後美菲同盟關係發展的歷史過程來看，不管是民主黨還是共和黨，不管誰擔任美國總統，總體上對美菲同盟關係都很重視，而且不斷強化這一關係。
哪怕冷戰結束後，雖然雙方對美國在菲律賓軍事基地的使用權、司法管轄權、交納費用等問題上存在一些分歧和博弈，但這些都是美菲同盟框架中的小問題，不會影響美菲同盟的大走向。
美防長奧斯汀會見美國阿雲金特遣艦隊服役人員
今年上半年美日菲三方峯會之後，美國重點考慮的是如何將強化安全軍事領域合作的一些具體措施詳細落地，包括幾個方面：
第一，聯合軍事演習、聯合巡邏；第二，軍事設施的援助和部署；第三，軍事人員交流和培訓，包括之前披露的所謂“阿雲金”特遣隊等（注：“阿雲金”即中國南沙羣島仁愛礁）。這些都是非常具體的軍事安全合作，很顯然也是美國對菲律賓在南海方向上的具體訴求的一種回應。
美國對菲律賓在軍事安全領域強化合作與捆綁，其目標一方面是鞏固美菲同盟關係、對中國進行牽制，另一方面美國也是要約束菲律賓的政治外交走向，避免菲律賓的外交決策脱離美國或與美國的戰略需求出現較大偏差。
比如，菲前總統杜特爾特時期的政策取向，是更追求獨立自主的內政外交。事實上，與美國對菲武裝力量的影響相比，美國對菲總統的決策所能施加的影響要更弱一些，因此美國通過軍事安全措施、與菲防務部門武裝力量的合作，可以對一位弱勢總統（或不像杜特爾特那樣的強勢總統）構成很大牽制，以避免從根本上出現類似杜特爾特時期菲律賓偏離美國戰略走向的情況。
至於特朗普聲稱要菲律賓拿出真金白銀來交“保護費”，並不是美國拋棄菲律賓，美菲關係沒有出現本質性的變化。
第二，特別是美國民主黨政府，要展現美國在盟友體系中的權威性和領導力，因此需要展現出一種示範性姿態：不論是剛上任、任期中還是任期末，美國對盟友的承諾、安全保障和關切是一以貫之的，不會因為總統的更迭而出現變化，所以看待美菲關係更多着眼於長遠。
同時，考慮到美國總統即將換屆，此前的一些事情既然雙方高層已經有共識、有框架，拜登會趁着所剩無幾的時間窗口，把能做的、想做的事都做一點，也算是自己任期有始有終的收尾。
當然，拜登也是在給菲律賓吃“定心丸”。因為特朗普重新歸來，不僅是國際社會，還有地區組織及美國盟友夥伴都很擔心他的不確定性和不穩定性。
從小馬科斯向菲律賓媒體披露自己和特朗普通話前後的細節來看，他非常焦慮，擔心被特朗普政府拋棄。這種拋棄不是指從戰略上或從根本上拋棄，而是在一些問題上不能滿足菲律賓潛在的訴求。
站在美國國內政治需求的角度，拜登也有考慮，在他任內把想幹的都幹了，至於特朗普上台後想做出調整，也會成為棘手的問題。因為一旦想要調整，菲律賓可能也會有所不滿，於是雙方要再溝通交涉，有些事項還需要走各自的國內程序，既耗費精力，又提高了決策成本，這其實也是給特朗普及其團隊增加執政難度。所以，我覺得不排除拜登有這種考慮，甚至可能是主要的考慮因素。
至於説堤豐中導系統，其實今年已經到過菲律賓了，當時是以演習的名義進去的。如果部署將破壞區域平衡，導致地區內軍備競賽。無論是針對南海還是台海，這很明顯就是對着中國來的。
同時，菲律賓作為東盟國家中唯一一個和美國有着如此之深的戰略關係的國家，東盟的其他國家一定會對部署堤豐中導系統有所關切。東盟作為一個整體，也要強調其自身的中心性和團結性。
今年4月，美軍在美菲軍演中首次在菲律賓呂宋島部署堤豐中導系統 美媒
馬來西亞、印尼、越南等體量較大的東盟成員國都在強調獨立自主，菲律賓卻跟美國合作在本國部署一個進攻性的中導系統。而菲律賓其實並沒有這種武器需求，就是把自己綁到美國戰車上，替美國火中取栗，這是非常危險的事。
而且關鍵是這種冒進舉措還針對台灣海峽，甚至可以認為菲律賓為了得到美國對自己在南海問題上更多的支持，不惜在台灣問題上挑釁中國的紅線，以此來配合美國。這是小馬科斯政府異常危險的舉動。
其實，中菲南海爭議都是長期性問題，短期內很難解決，雙方有管控有鬥爭；在台灣問題上，以往菲律賓政府還是比較注意的，言行十分謹慎。但小馬科斯上任後，幾次三番出現消極表態和負面舉動，這種蠢蠢欲動的背後可以看出美菲之間互有利益置換。美國要求菲律賓要在台灣問題上配合它，菲律賓要求美國明確南海適用於美菲同盟防禦條約，要給菲律賓的仁愛礁補給提供指導和裝備，所以美菲在這些方面有所交換。而菲律賓通過這種方式，一定程度上是出賣國家主權獲得戰略捆綁。
事實上，前車之鑑就是韓國。2016年，美國執意將薩德系統部署到韓國，最終的惡果就是韓國自己承擔消化，負面影響至今還沒有完全消除。
美菲的這些舉動威脅中國的安全利益，打破地區軍事力量平衡，甚至還帶來集團對抗，遺患無窮。菲律賓看不清楚事件背後的本質，頗為短視，當然也不可否認美國施加的壓力也很大。
觀察者網：其實除了堤豐系統部署的事情，前段時間美菲又在靠近台灣島南部的區域，建了一個新的軍事基地？
丁鐸：去年菲律賓對美軍新增開放4個軍事基地，其中有3個是針對台灣方向的，這一點從位置上就可以判斷出來。
路透社報道截圖
問題中提到的應該是在靠近台灣島的地方增加了一個海警監控站。菲律賓海警的海對空監控設備是日本提供的。現在在美日菲情報合作、美菲新籤的軍事安全信息保護協議的框架下，信息都要共享，所以菲律賓用自己的站點、日本的設備，建了一個前哨據點監控台灣海峽、巴士海峽，包括進出南海的海洋態勢感知，並將相關信息通報給美日。
美日菲三方目前在提升情報系統的互操作性，包括美國從日本沖繩基地、菲律賓基地起飛的偵察機、無人機，還有菲律賓提供的態勢感知信息，三方互通有無，美國主導，菲律賓配合。特別是軍事安全信息保護協議簽訂後，從軍事準備角度看，菲律賓基本已融入美國印太作戰指揮體系的建設中了。
觀察者網：既然提到東盟了，順便想問一下，東盟對於菲律賓部署堤豐系統，其內部反彈大嗎？
丁鐸：目前公開的交涉沒有披露或報道，但從我們和東南亞專家學者的交流，以及東南亞媒體的反饋來看，他們對於美國在印太地區、特別是菲律賓的軍事存在，大量軍事力量在南海周邊集結，是很擔憂的。畢竟這是在東盟的家門口，域內外國家的軍艦、軍機，包括中程導彈系統這類攻擊性武器的部署，都會加深他們的安全憂慮。
再加上特朗普政府的不確定性，未來會不會採取更進一步的軍事安全合作？假如特朗普將權限下放得更低，掌控權、決策權不在白宮，那麼無論是交由一線指揮官也好或是五角大樓、印太司令部也罷，這些官僚可能不會從戰略或政治角度來考慮問題，而從軍事作戰層面考慮，這可能就會導致更多的誤解誤判，東盟對此也是心存憂慮。
況且，美國人一來，它的盟友和夥伴比如英國、法國、澳大利亞等國是不是也要來？域外國家在南海刷存在感可能變得越來越多。這也恰恰説明美國是地區軍事化、南海軍事化的最大推手，挑動這種軍事對抗的主要驅動力是美國。
當然，中國是該區域最大的南海沿岸國，在南海除了有主權、海洋權利之外，還有安全利益、發展利益，對此不可能無動於衷、熟視無睹。
觀察者網：現在外界最關心的問題還是特朗普上台後會帶來怎樣的衝擊波，一方面，他會如何處理過去拜登政府在菲律賓、包括印太地區的一些政治遺產，在政策上會不會進行調整？另一方面，拜登時期建立了很多相互嵌套的小多邊組織，但特朗普第一任內似乎並不是特別注重這類組織，他再次上台後，小多邊組織是否會繼續活躍下去？
丁鐸：現在美國的南海政策經歷一些調整，這是從特朗普第一個任期時開始的。
比如美菲同盟防禦條約，從上世紀50年代簽署到2016年之前，美國任何一屆政府從來沒有明確表示南海適用於美菲同盟防禦條約。上世紀70年代，菲律賓曾經要求美國明確美菲同盟防禦條約適用於南海以及爭議島礁。當時的美國國務卿基辛格明確表態，美國要在這個問題上保持模糊。
到上世紀90年代，圍繞美國在菲律賓基地的使用權和經費問題，菲律賓再次要求美國澄清美菲同盟防禦條約適用範圍。當時的美國政府依然保持模糊政策，這是美方在自己公開的資料檔案裏面記錄的。
到了2016年前後，在南海仲裁案非法裁決發佈前，菲律賓一些高官包括當時的國防部長、外交部長在公開場合聲稱南海適用於美菲同盟防禦條約。當時奧巴馬政府對此依然是迴避的，沒有做出直接回應。
但到了特朗普第一任期，蓬佩奧發表了《美國就南海海洋權利主張的立場》（U.S. Position on Maritime Claims in the South China Sea），接着又通過一系列聲明，包括每年7月12號前後發佈的聲明，基本奠定了現在美國政府涉南海官方敍事的基礎。與之同步，蓬佩奧在接受記者採訪時公開確認南海適用於美菲同盟防禦條約，這就是一種形式上的轉變。
資料圖：蓬佩奧
可以看出，無論是美國官方發佈的報告，還是蓬佩奧寫給聯合國秘書長的信件，特朗普政府關於南海問題的立場被拜登政府完全繼承下來，沒有太大調整；拜登政府現在做的這些事情，本質就是對前任政策的延續，所以特朗普迴歸後恐怕也不會對南海政策的大方向做出重大調整。
美國認為中國是唯一一個有實力、有意願挑戰其所謂的基於規則的國際秩序的國家，在美國看來，南海就是中國的試金石，它是帶戴地緣政治的有色眼鏡來看待中國的南海政策及作為的。美國的這個判斷不會發生變化。從這個角度而言，特朗普即便對南海的事情可能不會特別關心，調整更多會側重在手段和方式上，總體政策取向不會發生很大變化。
而且有一種可能是，拜登政府把海上問題抬得比較高，他認為這是必須要跟中國講的事情之一。特朗普可能依然會拿此來説事，但會以這個問題來提高自己在其他方面的對華要價，把它作為一種交易籌碼，增加中國的決策成本。
當然也不能只看特朗普本人，因為這次他的團隊組成和上次相比有些不同，而且上次有些職位長期沒有配置，這次他很快就公佈提名，所以還要看他的團隊成員組成。雖然就目前的某些人選來看，反華立場明顯，但他們真正進入執政團隊之後，是否會因為身份地位不一樣而有所收斂？特朗普會不會對他們進行一些約束？畢竟中美兩國還是要打交道的。同樣，特朗普又會受到他們哪些影響，這個團隊如何磨合和互動，仍需進一步觀察。
退一步來説，即便特朗普第二任期內把南海問題在其所有關心的議題中相對後置，菲律賓能同意嗎？菲律賓可能會鬧得更歡，甚至不惜拉上美國、綁架美國。原來是拜登政府在後面推，現在是小馬科斯在拜登剩餘任期內拉着美國，驅動力的強弱雖有些變化，但總體上南海不會風平浪靜。
觀察者網：這倒是令人想到在特朗普第一任期時，中菲關係反而有所緩和，有一個重要因素是當時菲律賓總統杜特爾特上台執政，其政策選擇有很大關係。
丁鐸：對，杜特爾特政府的獨立自主性比較強，而且也有管控分歧的意願。
觀察者網：但進入小馬科斯執政就立刻轉變了，此前在“海洋合作與治理論壇”上有一位菲律賓代表在提到中菲合作前景時，大意就是在現在總統任期內，中菲對話應該比較困難。
丁鐸：其實這也反映出菲律賓國內的一些認識，在小馬科斯任內，想要推動菲律賓和中國相向而行管控好南海問題，不讓負面影響外溢或綁架雙邊關係，目前來看沒那麼容易，菲律賓本國人士對此也不抱太大希望。
從現實中也可以看出，小馬科斯在2023年訪華回國後，很快在南海政策和對華政策上做出顛覆性調整，中菲高層之間基本沒有政治互動，雙方各個層面本就比較脆弱的互信也越來越少。杜特爾特時期，中菲兩國都付出極其艱辛的努力，積累了大量的政治互信，包括在安全、執法以及涉海低敏感領域的合作如投資、貿易和民間交往等，但這些成果要破壞起來也很容易。
觀察者網：那特朗普上任後，美菲關係出現的一些變化，是否會對中菲關係、以及中國和東盟的關係產生聯動性影響？
丁鐸：目前看來，美國的盟友和夥伴對於特朗普的擔心，並沒有隨着其勝選後的通話、賀電有所緩解，也沒有隨着拜登政府在機會窗口關閉前的一些加強同盟關係的急迫舉動而有所緩解。
中國處理對菲關係、對東盟關係的立場是一以貫之的，不會輕易受到外界的影響，特別是不會受到美國、日本等國如何跟菲律賓打交道的影響。中國有自己的節奏和立場，其穩定性和延續性是長期的。2023年小馬科斯訪華前後，中國政府也一直強調，中國的對菲政策、南海政策都是具有延續性、穩定性的，這是一個大國政治成熟、外交成熟的表現。
但反觀美國和菲律賓，其投機心理——或者説好聽一點是實用主義心理，特別佔上風。
特朗普上台後，外界首先關注的就是美國對菲律賓的安全投入。比如今年7月，拜登政府承諾向菲提供500億美元的軍事援助最終能否落地？如果特朗普發現還要給菲律賓這麼多真金白銀，最後拒絕掏錢也不是沒有可能，所以還是有變數存在的。
2024年5月，美國士兵在菲律賓參加與該國軍隊的聯合演習。美國已宣佈向菲律賓追加五億美元的軍事援助
如果參考特朗普上一任期的一些做法，在法理和外交層面，蓬佩奧鼓動菲律賓鬧事，在大陸架界限委員會挑起“照會戰”；美國不會拿出太多實際支持，但在背後出謀劃策，進一步放任菲律賓挑釁，這種可能性是存在的。
過去的一個觀察點是，蓬佩奧在南海問題上的表態非常惡劣，將對抗趨勢進一步推高；當時他有牽制杜特爾特的考慮在裏面，因為杜特爾特期望跟中國管控南海局勢，所以美國一定要在背後使絆。到了小馬科斯任內，菲律賓的南海政策和對華政策已經調整完成，美國自然要展示自己的姿態以及對菲律賓的支持。
美國將中國定義為最大的對手，在南海問題上也是這麼看待中國的。拜登時期美國對中國挑起的對抗和競爭不能説不激烈，但這個肇始點是在哪？是特朗普第一個任期內，重新調整了對中國的戰略定位，他認為過去的對華接觸政策已經失敗。
美國的這種對華定位，我覺得不會隨着執政權力的變化，或是特朗普這幾年的蟄伏而發生太大變化；但具體在和中國打交道的過程中，特別是鼓動盟友、夥伴和中國打交道的過程中，美國也會有一些技術性調整，甚至未來在南海問題上對菲律賓的鼓動將更具隱蔽性。
這裏可以再補充一點，不久前美國防長奧斯汀訪問菲律賓期間，所謂的阿雲金特遣隊被披露出來，其中可能的考慮是提醒特朗普團隊要知曉這個事，美國在這裏還設立了一支特遣隊。兩屆政府交接期，可能會出現一些信息遺漏，包括新上任的國防部長在國防部、軍隊內部是否具備強大的掌控力，這些都是影響因素。
觀察者網：對於大部分中國民眾來講，大家比較關心是未來在南海地區是否會發生衝突？該如何去應對可能存在的、比較危險的爆發點？這些年來，從官方到民間都在提中美之間要有“護欄裝置”，但由於中美關係的變化，這些話題似乎也不是排列靠前的議題了，雙方基本都是以我為主，因此所謂的“護欄裝置”還有沒有討論意義，或者現在是不是還在討論中，您怎麼看這個問題？
丁鐸：不管是稱之為“護欄”也好，還是“危機管控”也罷，中美之間的相關討論是始終存在的，只是議題的側重點會根據形勢的不同有些變化。
我們常説中美兩個大國，一個是新興的、崛起中的大國，一個是“守成大國”，經濟體量分別排名世界前兩位；但同時，當前多邊主義面臨衝擊，大國協調合作基本無從談起。在此背景下，更需要中美兩國找到合作點，找到更多的共識，但這裏面有一個前提，就是美國不能在中國的核心利益上不斷挑釁中國，試探中國底線。
其實中國的紅線很明確，台灣問題這一核心中的核心。在中國周邊海洋問題上，美國的決策目的是攪亂周邊環境，維護美國在西太平洋地區的霸權，遲滯中國的民族復興和大國崛起；但中國有發展的權利，也需要一個和平穩定的周邊環境來保障這種權利。對於台灣問題自不必多説，對於領土主權、海洋劃界問題，美國作為第三方，於法於理都無權介入。
中美要談危機管控，前提是：第一雙方是平等的，不能用基於實力地位出發這套邏輯和敍事；第二美國必須尊重中國的核心利益；第三，雙方對於一些規則的解釋和適用肯定有分歧，但規則不是由美國的國內政策和國內法單方面來決定的，大家要坐下來交流。
現在廣大的發展中國家、全球南方力量正在崛起，針對全球治理包括海洋治理在內的國際關係民主性的呼聲越來越大。特朗普上台後，會不會重啓退約、退羣，對全球治理和局勢穩定造成大量衝擊？作為負責任的大國要有大國的樣子，但目前看來美國的大國自信越來越少。
面對中國實力的上升，美國需要適應和調整期，這個時期拖得越長，美國的不穩定因素越多。中國的發展態勢是不可逆轉的，任憑美國以關税、科技、貿易、台灣問題、涉海問題、人權問題來做文章，都無法阻擋這一進程，這是大勢所趨。美國總是從地緣政治、傳統冷戰思維的角度來處理大國關係，這不符合歷史潮流的方向。
國務卿安東尼·布林肯和國防部長勞埃德·奧斯汀三世在菲律賓軍方總部阿吉納爾多營地與菲律賓官員會面。
觀察者網：就當下現實來看，特朗普提名的內閣重要人選，也頗有“挑戰性”，比如國務卿人選是馬克·盧比奧，遭中方制裁；國防部長人選皮特·海格塞斯，雖有軍事經歷，但是從福克斯新聞台出來的，不確定未來是怎樣的行事風格。從務實的角度來説，我們目前有些什麼應對策略或預案呢？
丁鐸：我不是這方面的專家，也沒有進行深入的研究，以個人觀察來看，目前盧比奧還在被制裁名單上，但一旦上任，今後肯定要打交道，就看能不能找到合適的處理辦法，或者先在第三地會面，因為他現在也來不了中國。
但關鍵問題還是在於這些人能不能改變以往對中國的錯誤認知和錯誤做法。他如果上任後向正確的方向調整，那麼雙方可以順着這個勢頭，至少可以考慮通過一些技術性方式來處理。關鍵是要聽其言、觀其行。
從特朗普團隊的角度看，畢竟這些人的位置和以前不一樣了，特朗普應該也會對團隊成員有一些約束，這些人不會完全像以前那樣只從國會議員的角度來行事。一定程度上，特朗普通過此次選舉其實也在推動共和黨向長遠的方向發展，這也是為什麼一段時間以來共和黨建制派對特朗普的看法有一些轉變。
當然，這些提名人都對特朗普十分忠誠，在特朗普沒有明確表態前，可能都會保持低調，將聚光燈的焦點讓給特朗普，這跟其第一任期時也有所區別。目前我們還是繼續關注特朗普及其團隊在各方面的政策表態。
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