王英良：在關鍵礦產的競爭上，中國不能只有限制出口這招

【文/觀察者網專欄作者 王英良】

隨着特朗普重返白宮日期的臨近，中美即將開啓新一輪競爭的勢頭似乎愈發明顯。其中，在金融、科技之外，關鍵礦產正獲得越來越多的關注。

12月3日，中國商務部發布公告，宣佈嚴控對美出口鎵、鍺、銻、超硬材料、石墨等相關兩用物項。

而前幾日據路透社報道，特朗普的過渡團隊建議特朗普援引針對“國家安全威脅”的美國《1962年貿易擴展法》第232條款，對“電動汽車供應鏈”進口產品徵收關税，限制電池、關鍵礦物和充電組件等相關產品的進口。

圍繞關鍵礦產的戰略博弈波詭雲譎，而特朗普的再次上台，勢必讓這番你來我往烈度再增。

一

礦業是一國工業製造業的重要原料和工業經濟發展的基礎。通常，礦業涉及礦山勘探、投資、採掘、冶煉、金屬加工與貿易等，所涉產業鏈路十分複雜，所加工產品既可廣泛地用在民用領域，同時可用於軍事武器加工，所以礦產資源也被稱為“工業糧食”，關乎國計民生和國家安全。

內蒙古白雲鄂博礦，是世界公認的最大稀土礦，此前長期被當成鐵礦開採。 資料圖

在弱全球化背景下，“工業國家”的外包進程出現了新的變革，各主要工業國越發注重本土的工業化， 美國也不例外。上世紀70到80年代，在新自由主義經濟政策引領下，美國國內製造業“外包”浪潮高漲，經濟總體開始脱實向虛，製造業及採掘業等第二產業走向衰落，經濟支柱轉以金融和輕資產的信息通訊及服務業為主。儘管奧巴馬在其8年任期中曾力推“再工業化”，但成效微弱。

而着力推動美國“再工業化”的特朗普政府，在其第一個任期中就已經注意到美國在礦業領域的弱勢。

2018年5月，美國地質調查局發佈關鍵礦物清單，其中包括35種礦產。據稱，“在35種關鍵礦物中，美國有31種礦物的進口量佔其年消費量的一半以上。有14種關鍵礦物美國國內沒有生產，完全依賴進口來滿足需求。”這種危機意識是美國政府此前未曾出現的。

更讓美國政府感到緊張的是，在一些稀有金屬上，美國對中國表現出了強依賴，包括在半導體和航空航天領域使用廣泛的稀土元素鈧，以及用於噴氣和火箭發動機耐高温合金的稀土元素鈮。據美國《防務新聞》統計，2019年美國約80%的稀土製品都來自中國。

為夯實礦業之基，當時的特朗普政府也採取了一系列措施。

自2017年起，執意準備“脱鈎”的特朗普政府連續簽署《評估和強化製造與國防工業基礎及供應鏈彈性》《確保關鍵礦產安全可靠供應的聯邦戰略》《解決依賴國外礦產對國內供應鏈構成的威脅》三份文件，對美國製造業、軍工業關鍵礦產供應鏈進行“脱鈎式保護”。

2017年12月，特朗普政府發佈“13817號”總統行政命令，將確保“危機礦產”安全和可靠供應提升到聯邦戰略的高度。

2020年9月，特朗普發出一項行政命令，宣佈全國進入緊急狀態，以應對美國“過分依賴”來自外國競爭對手的加工或未加工關鍵礦產所帶來的威脅。而該行政命令列明中國是唯一競爭對手。

資料圖：新華社

疫情所帶來的全球產業鏈和航運效能下降，讓美國的政治精英進一步認識到組建自主可控的產業鏈網絡的重要性。在礦產領域，特朗普政府試圖讓美國資本通過地緣政治戰略諸如“印太經濟框架”“印度-中東-歐洲經濟走廊”等，加大對海外關鍵礦產的投資；而在非洲與拉美等地區積極謀取美國公私部門的權力地位，以擠壓中國企業的空間，同時鼓動美國政府支持的非政府組織（NGO）極力破壞中國在拉美和東盟國家的礦業優勢，抹黑指責中國企業。

比如，由非政府組織“企業責任資源中心”（Business&human rights resource center）在其發佈的《中國企業在拉丁美洲的投資活動與人權》專報中，指控一家中國鋰礦企業在阿根廷胡胡伊省（Jujuy）蘇斯克斯縣（Susques）的採礦業侵犯了土著居民的事先磋商權、健康環境權、水權和勞工權等。而這些輿論對中國在拉美乃至全球的礦業開拓均產生了消極的影響。

總的來看，特朗普已意識到中美在礦業領域的差距以及美國所處的弱勢地位，但囿於疫情因素，其在第一任期中的策略實施相對受限。

二

與特朗普一樣，拜登同樣着力推動美國的“再工業化”，尤其關注芯片、生物製造、新能源等領域的競爭態勢，而所有這些工業門類均需要特定的礦產進行支撐。

所以拜登也簽署了關注重點相近的《關於美國供應鏈的第14017號行政令》，要求對半導體制造與先進封裝、大容量電池、關鍵礦產和稀土等關鍵礦物等的供應鏈風險和韌性進行評估，並要求在100天內提交報告。而在美國國防部公佈的戰略和關鍵材料百日行業審查中，其認為國防對關鍵礦產依賴程度高，且隱含可持續性風險，包括供應集中、供應商來源單一、易受價格衝擊影響等。

不過，與特朗普尋求“美國優先”、排斥盟友參與的做法不同，拜登在多個重要場合中強調了盟友的重要性，其更加傾向於動用美國傳統的聯盟外交手段以實現目標。

屏幕上分別為美國總統拜登、歐盟委員會主席馮德萊恩、加拿大總理特魯多、德國總理朔爾茨。 資料圖：新華社

為對抗中國在能礦領域的優勢地位，拜登政府也祭出了自己的一套“組合拳”。

首先便是推動對關鍵礦產的掌控和開採。

在美國國內，拜登政府支持推動對在內華達州的流紋岩嶺（Rhyolite Ridge）同時開採鋰和硼，而這是美國自上世紀60年代以來第一個獲批的鋰礦。

在國際層面，拜登政府力圖組建“關鍵礦產聯盟”。2022年12月，加拿大自然資源部長威爾金森在聯合國《生物多樣性公約》第15次締約方大會（COP15）會議上宣佈，澳大利亞、加拿大、愛沙尼亞、芬蘭、法國、德國、印度、意大利、日本、韓國、挪威、瑞典、英國和歐盟都是美國主導的“礦產安全夥伴關係”成員。2024年8月，阿根廷政府與美國簽署關鍵礦物合作備忘錄，也加入美國主導的“關鍵礦產聯盟”。

其次，進行金融動員。

美國政府要實現“關鍵礦產聯盟”、展開與中國的競爭，就需要在資金上進行動員。對此，美國不僅擬成立國內政府主權基金參與到海外和國內的礦業項目開拓，還積極爭取中東主權財富基金對美國在海外比如非洲礦業項目進行支持。比如，目前卡塔爾投資局已同意向總部位於都柏林的礦業投資工具“TechMet”投資1.8億美元，而後者得到了美國聯邦政府麾下的美國國際開發金融公司的支持。

再次，試圖設立新的礦業規範。

對於中國在特定國家的礦業優勢，比起制度性對抗，拜登政府更常祭出人權與勞工權、ESG等議題，以弱化中國的競爭優勢。

比如，積極與東道國NGO和環保組織等調查中國在發展中國家的經營活動，並持續輿論造勢反對中國礦企開採。目前包括剛果、印尼和喀麥隆等國家紛紛指責中國在本國的礦業開採造成了所謂侵犯勞工權益與破壞環境的後果。

尤其是在印尼青山鎳礦園區，美國支持的當地NGO對中國鎳的開採加工工作帶來了極大的干擾，以包括工傷、司法索賠和海洋污染等由頭抹黑中企形象。目前來看，他們還有將青山鎳園區矛盾激化，引向與印尼政府對抗的意圖。

再比如，在“美國-東盟”峯會上，副總統哈里斯聲稱將提供200萬資金，幫助東盟建立可持續和契合環境、社會和治理標準的礦業生產。

三

包括電動車在內的新能源產業的迅猛發展需要全球層面涉鋰、鎳等礦產資源的支持，而電動車產品以及對傳統工業的電池化和信息化的改造是一個長期工程，也是塑造中國產業全球競爭優勢的重要一環。

美國政府對中國在新能源相關領域的優勢是“看在眼裏，急在心裏”，除了利用關税大棒打壓中國產品的國際市場競爭力之外，還試圖攪亂中國的海外佈局，拉攏“一帶一路”沿線國家尤其是富礦國家參與到自己主導的“關鍵礦產同盟”，確保自己在全球礦業中的主導權。

阿根廷、土耳其等國家已經加入這一聯盟，這反映了一些資源富集國家在美西方的政治壓力與利益誘導下，選擇了多元化的市場策略，既在礦業投資上尋求中國資本或跨國公司的投資，又對於美西方市場以及開具的政治承諾等投機“下注”。

如此一來，中國的礦業開拓勢必會面臨更多阻力。當然，中國作為全球重要的礦業進口國，其市場潛力是任何一個礦業國家、礦企以及中間商所不能輕視的。所以儘管在今年的8月，米萊政府讓阿根廷加入美國推動的“關鍵礦產聯盟”，但迄今為止並未對中國在阿根廷的能礦企業進行嚴厲施壓。

中企在阿根廷的Cauchari-Olaroz鹽湖項目

宏觀來看，當前一個明顯的事實是，全球礦業版圖已生出分化和集團化的苗頭，出現了兩條指向趨同但歸屬不同的礦產貿易鏈路，即中國推動的“一帶一路”礦業合作和美西方主導的“關鍵礦產同盟”。前者表現為“產業引導+跨國公司自主”，主要從商業角度推動與特定國家的礦產投資與貿易，且為雙方帶來了實實在在的互利共贏；後者則從政治對抗角度出發，採取“政府產業政策+同盟體系”，具有顯著的排斥中國、以中國為“假想敵”的特徵。

而特朗普正式重返白宮後，大概率不會完全摒棄“關鍵礦產聯盟”。在與拜登的競選政策辯論中，雖然特朗普將《通貨膨脹削減法案》（IRA）形容為“綠色騙局”，並承諾重返白宮後會廢除這部法案。但是，獲取美國可控的“關鍵礦產”已是跨黨派共識，也是中美競爭的關鍵方向。而特朗普要想振興美國製造業，實現“讓美國更偉大”的念想，離不開這些礦產盟國的支持。

實際來看，特朗普新一屆的政府很可能會着力開發美國國內礦產潛力，以採掘冶煉擴大美國藍領工人就業機會，並通過聯盟網絡從外部獲取特定關鍵礦產，雙管齊下，提升美國國家礦業供應鏈條的安全。

中美礦業競爭折射出一個基本事實：中國越發成為推動全球礦業商業貿易的主要力量，實際上成為引領全球礦業自由貿易的先驅，而美西方越發表現出“冷戰”思維，力圖以傳統的聯盟形式將全球礦業市場導向分裂。

對中國而言，可喜的一點是，中國綜合的工業門類以及優勢的要素、強勁的新能源汽車製造能力，會在一定程度上抵消“關鍵礦產聯盟”帶來的消極影響。只不過，對於他人的“狠”與“惡”，現在看來，不能只是自己單方面修足真氣，在嚴控部分關鍵礦物出口之餘，還需在外交、經貿、民間輿論等多個層面齊發力，反擊惡意干擾，既能為在外中企保駕護航，也能加強我們生產供應鏈的韌性。

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