【環時深度】超級老齡化的日本，如何老有所養？

【環球時報駐日本特約記者 王景賢 環球時報記者 陳子帥】編者的話：11月8日召開的國務院常務會議研究了深化新時代養老服務改革發展有關舉措，強調要強化以失能老年人照護為重點的基本養老服務。截至2023年底，我國65歲及以上老年人口2.17億、佔總人口的15.4%，這顯示我們已進入中度老齡化社會，如何進一步完善應對人口老齡化的政策制度和服務體系成為新的課題。“他山之石，可以攻玉”，作為世界上老齡化程度最高的日本，其幾十年的養老體系構建過程可以為其他國家提供借鑑，存在的問題也能為其他國家提供警示。

應對老齡化問題的“三大法寶”

據日本《朝日新聞》今年9月報道，該國的老齡化率是世界上200多個國家和地區中最高的。根據聯合國的劃分標準，當一國60歲及以上人口比例超過10%或者65歲及以上人口比例超過7%，該國就進入了“老齡化”社會；當一國65歲及以上人口比例達到14%，則進入深度老齡化社會；達到20%，就是超級老齡化社會。

1970年，隨着65歲以上人口占比達到7.06%，日本正式進入老齡化社會；24年後，該國進入深度老齡化社會；2005年，日本進一步進入到超級老齡化社會。日本總務省的數據顯示，截至2024年9月15日，日本65歲及以上老年人有3625萬，佔總人口的29.3%。按年齡分，日本75歲及以上人口有2076萬人，佔總人口的16.8%；80歲及以上人口達到1290萬人，佔總數的10.4%。80歲及以上老人的比率去年首次超過10%，今年又上升了0.3個百分點。

養老保險、醫療保險、護理保險被認為是日本應對老齡化問題的“三大法寶”。《日本經濟新聞》稱，日本的養老金制度由三層構成。第一層是覆蓋最廣的國民年金。日本法律規定所有20歲以上60歲以下的國民不分職業都有義務參加國民年金。第二層是厚生年金和共濟年金制度。在日本受僱於企業等的正式員工有義務參加厚生年金。企業年金是日本養老金制度的第三層。2024年，日本男性月均養老金為14.9萬日元（1萬日元約合人民幣469元），女性為9.3萬日元。

日本的公共醫療保險大致可分為兩種。一種是在公司或事業單位工作的人加入的健康保險，另一種是除此以外的人加入的國民健康保險。居住在日本的人，無論任何國籍都必須加入公共醫療保險。未滿70週歲的人保險醫療機構就診時，醫療費的70%由保險支付（義務教育學齡前兒童為80%）。70週歲以上且未滿75週歲的人（轉移到後期高齡者醫療制度的人除外），由保險支付80%；收入相當於在職人員者，由保險支付70%。

護理保險通常是指日本介護制度。根據日本國立研究開發法人科學技術振興機構主辦的《客觀日本》網站介紹，介護制度的目的在於被介護者能在保持尊嚴並儘量自理的前提下，接受需要的照顧與護理服務。制度的管理主體為被介護者居住地的行政機構，提供服務的則主要是民間企業。國家和地方政府為該服務的運營提供必要的支援。

上述各項制度的建立與日本經濟社會發展有着密不可分的關係。20世紀60年代，日本開始進入戰後經濟高速增長期，在1961年建立起國民健康保險和國民年金保險制度。1963年，日本製定《老人福利法》，使老年福利成為一個獨立的政策領域。1973年，該國又推出70歲及以上老年人醫療免費制度，並大幅提高養老金支付水平。

不過在20世紀70年代，日本遭遇石油危機，之後其經濟高速增長期結束。於是，它在1982年推出《老人保健法》，取消老人醫療免費制度，增加老人自付部分。繼1986年調整養老金架構後，日本於1987年出台《社會福利士和護理福祉士法》，建立了護理人員和社會工作者認證制度。

20世紀90年代，日本泡沫經濟破滅，但老齡化卻不斷加劇。為應對這一問題，日本在1990年修訂《老人福利法》等“福利8法”，並在1995年推出《老齡化社會對策基本法》。日本從2000年開始實施介護保險制度，這被廣泛認為是日本養老產業發展的轉折點。

介護制度推動居家養老普及

截至2023年底，我國60歲及以上老年人口達2.97億，佔總人口比重達到21.1%。中國社會科學院日本研究所社會文化研究室副主任郭佩在接受《環球時報》記者採訪時表示，日本近些年構建的護理保險制度以及基於老年人生活區域的綜合醫護體系，對我國當下有重要的參考和借鑑意義。

40歲以上日本人和在日外國人都必須加入介護保險。根據日本厚生勞動省網站信息，介護保險的被保險人分為兩類，一類是65歲以上人士，另一類是40至64歲的醫療保險用户。第一類人羣無論出於任何原因，只要被認定為需要介護或需要支援時，即可獲得介護服務。第二類人羣因癌症等特定疾病被認定為需要介護時，可獲得相關服務。

介護保險額根據個人的收入不同而異，相關服務費用主要由中央和地方財政以及保險公司承擔。對於希望使用介護服務的人，可以前往其所在市區町村的辦公窗口申請，相關部門以及醫院會根據其調查和診斷對申請人進行分級，判斷他們需要接受何種程度的介護。

申請人可以享受上門訪問型服務（如清潔、購物等日常生活協助；在醫生的指導下，護士上門對被介護人進行健康檢查等）、日託服務（提供吃飯、洗澡、康復和娛樂活動的幫助，以維持和改善被介護人身體及精神狀態）、改造沐浴及廁所等相關設備的費用補貼、輪椅等設備出租服務等。

介護制度自出台以來，已經進行了數次修訂，進一步推動了居家養老的普及。《環球時報》駐日本特約記者的婆婆此前就接受過介護服務。在生病療養的過程中，護士會每週一次上門給記者婆婆洗澡，醫生和護士也會每週一次上門診斷。醫生會開好處方並給病人帶來藥品，家屬基本上不需要出門奔波。在患病之前，記者的婆婆還曾接受過預防性介護服務，就是有服務人員每週來車，將她接到一家可以讓老年人鍛鍊身體的地方，去了以後由工作人員一起帶領大家玩遊戲、開展活動等等。

郭佩對記者説，日本40多個團體推行《介護支援義工制度》，這也是我們在應對老齡化問題中可以借鑑的地方。社區老人與該地區入住養老院的老人交談可以獲得一定的積分，可以拿積分到指定地點換取一定額度的現金。為促進老年人積極參與社會活動，這種“有償義工”制度得到了廣泛推廣。

值得注意的是，隨着我國老齡化的不斷發展，獨居老人開始增多，而日本老年人“孤獨死”等問題已經出現多年。據日媒報道，日本國立社會保障和人口問題研究所2024年4月發佈的一項報告估計，該國65歲及以上老人的單身家庭數量將從2020年的738萬户增加到2030年的887萬户。到2050年，這一數字將躍升至1084萬户。到2050年，老年男性“獨居率”將達到的26.1%，女性將達到29.3%。日本福祉大學社會政策理論教授藤森克彥（音）説：“到2050年，可能每個人老年時都要獨自生活。”

針對上述問題，日本以強化當地居民感情紐帶為目標、基於居民自治體的“共生社會”活動有參考意義。郭佩舉例説，這些活動包括郵局快遞員和送報員在配送時間內向獨居老人打招呼，並將其生活、精神狀態報告給福利協會及地區綜合援助中心等相關部門；充分利用城市裏不斷出現的空巢住宅，舉行老年人聚餐等活動；面向超市工作人員開展應對老年認知症患者的培訓，以構建第一時間發現認知症老人並向有關部門聯繫的地域支持體系。

此外，《朝日新聞》報道稱，日本政府計劃啓動兩個示範項目，為單身老人提供支持，幫助他們處理後事，包括葬禮和火化。其中一個項目將在市政府、地方社會福利委員會和其他地方建立由協調員組成的諮詢窗口。這些協調員將為單身老年人提供各種各樣的信息，幫助他們處理日常問題、制定遺產計劃、寫遺囑和整理去世後的財產。在第二個示範項目中，市政府將委託社會福利委員會提供一攬子服務，並向單身老年人提供幫助。例如，委員會可以作為老年人護理保險的代理人管理資金，或者作為其緊急聯絡人處理老人的身後事宜。

經濟激勵不足以應對少子化？

據《日本經濟新聞》報道，2024年是該國政府首次採取少子化對策後迎來的第30個年頭。日本政府制定首個綜合對策“天使計劃”是在1994年，契機是泡沫經濟下的1989年，日本總和生育率創下當時戰後最低紀錄——1.57，這被稱為“1.57衝擊”。當時，日本出台了設立育兒休假津貼、擴充託兒所和實施延長保育等7項重點措施。2003年，日本實施《少子化社會對策基本法》，2012年實施《兒童及育兒支援法》等，2023年組建了兒童家庭廳。

從1994年到現在，日本為應對少子化問題投入的相關預算累計超過66萬億日元，但仍然看不到生育率止跌反彈。對於日本難以提高生育率這一問題，有觀點認為，這説明僅靠經濟激勵措施不足以顯著提高生育率，需從社會文化層面進行深層次變革。

“日本人越來越長壽，但養老金系統入不敷出，通貨膨脹率達到幾十年來的最高水平，更多老人為了維持生計而將退休年齡推遲到70歲或更晚。”據彭博社今年9月8日報道，日本是世界上平均壽命最長的國家之一，女性平均壽命為87歲，男性為81歲。日本養老金系統遭遇巨大挑戰。過去20年裏，繳納養老金的人數減少了約300萬，而領取養老金的人數增加了40%以上。日本政府債務負擔如今是經濟規模的兩倍多，今年國家預算約有34%用於福利。2000年，這一數字僅為20%。

日本財務省發佈的2022年日本國民負擔率高達47.5%。所謂“國民負擔率”，指的是税金、健康保險和養老金等社會保障負擔在國民收入中所佔的比例。在國民收入幾乎一半被各種公共負擔佔用的情況下，日本很多民眾認為他們進入了“五公五民”的江户時代。如何構建可持續的社會保障制度是日本當下需要思考的重要問題之一。

隨着高齡人口越來越多，人力不足在養老護理領域表現得愈發嚴重。日本厚生勞動省今年7月發佈的報告顯示，估計到2040財年，日本老年人口將接近峯值，屆時日本將需要272萬名護理人員，而這一缺口在57萬左右。

與此同時，日本每年因需要護理家人而被迫離職的人口在10萬左右。經濟產業省估算顯示，僅此一項產生的經濟損失約為6500億日元。“少年護工”（未成年人在上學同時還需看護家人）現象近期引起日本社會高度關注，成為媒體上出現的高頻詞彙。

郭佩介紹説，當下在推進社區綜合護理體系的進程中，老年醫療與護理的一體化人才較為稀缺，因此日本近些年逐步開放護理勞工政策，通過吸引外國勞動者來緩解國內的勞動力需求。