高豔東：破壞營商環境的“遠洋捕撈”，如何根除？

近期，異地逐利性執法引發社會關注。上月，浙江省人民檢察院公佈了一起“警察私自跨省帶走企業家並索取財物”的典型案件。這種部分警務人員出於利益驅動，違法違規地異地對民營企業家進行抓捕和財產凍結等非正常執法活動，被稱為“遠洋捕撈”。它嚴重侵犯了民營企業家的合法權益，破壞了民企發展的營商環境，損害了法治權威，必須予以及時治理。

第一，短期而言，應強化異地執法的程序限制，確保“雙主體執法”。異地執法缺乏監督，極易變成徇私枉法。因此，公安部早就出台了制度約束異地執法行為。2020年，公安部印發了《公安機關異地辦案協作“六個嚴禁”》，明確規定“嚴禁未履行協作手續，跨縣及以上行政區域執行傳喚、拘傳、拘留、逮捕”。同時，公安部對於異地執法明確設置了“雙主體執法”的程序限制，公安部《關於進一步依法嚴格規範開展辦案協作的通知》明確規定：“公安機關異地執行傳喚、拘傳、拘留、逮捕，開展勘驗、檢查、搜查、查封、扣押、凍結、訊問等偵查活動，必須向當地公安機關提出協作請求並在當地公安機關協助下進行，或者委託當地公安機關代為開展，不得自行在異地開展辦案活動。”然而，實踐中，仍有一些公安機關獨自在異地辦理涉企案件，這種“異地獨自執法”缺乏權力制約，容易把違規升格為違法，把違法變成犯罪。2024年8月，杭州市九堡派出所發佈了一則《外地公安不得非法入企辦案》的通知，提醒企業如果外地公安沒有在本地公安的陪同下，“非法入企辦案的，請立即110報警+錄像取證”。“雙主體執法”要求屬地公安機關介入，可以及時叫停異地逐利性執法。對於違反“雙主體執法”程序的執法行為，檢察機關應當將其作為程序重大違法而進行監督，並追究主管人員濫用職權的法律責任。

第二，中期來看，應推動罰沒財物統一入中央國庫，防止執法者成為獲利者。異地逐利性執法的經濟動因是，執法工作與罰沒收入掛鈎。目前，各地的罰沒收入主要歸地方國庫，按照2021年財政部《罰沒財物管理辦法》的規定，除特殊情況外，“罰沒收入應按照執法機關的財務隸屬關係繳入同級國庫”。該《辦法》規定了“罰沒財物管理工作應遵循罰款決定與罰款收繳相分離”，但實踐中並未完全落實。根據國辦督查室的通報，2021年9月，霸州市政府辦公室印發《霸州市非税收入徵管工作考核獎懲辦法》，違規將非税收入完成情況納入鄉科級領導班子和領導幹部績效考核。一旦公務人員可以從執法活動中獲利，執法標準將發生異化，不再是法律的公正，而是利益的大小。不難發現，被異地逐利性執法的重災區是東部沿海等經濟發達地區。因此，應當切斷執法權與獲利性的聯繫，讓罰沒收入只能進入中央國庫，罰沒財物統一由中央國庫處置。只有確立“執法者不碰錢”的紅線，才可能實現公正執法，進而為企業創造良好的營商環境。

第三，遠期，應強化司法權的中央領導，防範司法權的地方化。異地逐利性執法和地方保護主義是一枚硬幣的兩面。黨的十八大以來，我國正在逐步解決行政權干預司法權的問題，黨的十八屆三中全會審議通過了《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》，不斷推動司法體制改革。當前，我國省以下地方法院和檢察院實現了人財物的統一管理，部分解決了司法機關對地方政府的依附性，有效防範了司法權的地方化。司法權本屬於對國家法律的適用，應當屬於中央權力，司法權應當接受中央領導，對國家法律負責。優化營商環境是國家政策，如果司法權受制於地方政府，只考慮本地營商環境，就很可能出現“優化自己、破壞異地”的亂象。為了確保司法權服務於國家營商環境一盤棋的大局，我們要按照黨的二十屆三中全會精神，健全公正執法司法體制機制，不斷推動司法權轉向中央化，使司法機關的人財物都由中央統一管理。 

只有根除對企業的異地逐利性執法現象，才能進一步優化營商環境，進而把蛋糕做大，通過廣開財源實現國家經濟的全面繁榮。任何執法活動都應當有利於社會發展，所有司法判決都只能服從於國家法律。公正執法就是優化營商環境。（作者是浙江大學數字法治研究院副院長）