促進矛盾糾紛實質性化解一次性解決 最高法發佈指導意見
今天，最高人民法院發佈《關於在審判工作中促進提質增效 推動實質性化解矛盾糾紛的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），採取有力措施，防範“程序空轉”、就案辦案、機械司法等問題，規制“一案結、多案生”現象，促進矛盾糾紛實質性化解、一次性解決。
嚴格落實立案登記制要求 有案必立有訴必理
2015年，黨的十八屆四中全會決定人民法院實行立案登記制改革。我國法院自2015年5月1日起全面實行立案登記制，對人民法院依法應該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當事人訴權。
*調研中發現，個別人民法院還存在通過程序問題將老百姓的訴求簡單拒之門外，導致當事人無法及時獲得司法救濟的問題。*比如，有的法院受理起訴時要求當事人必須準確主張案由，一旦當事人提出的案由與起訴材料指向的案由不一致，法院即以當事人主張的案由錯誤為由，不予登記立案；涉及法人或者其他組織起訴時，要求在起訴狀等文件上加蓋公章的同時，必須有法定代表人、負責人簽字或者蓋章，否則便不予登記立案；還有的法院以本院無管轄權為由，既不接收材料，也不作出裁定，導致當事人起訴無門。
《指導意見》堅決站穩人民立場，突出強調*各級法院要嚴格落實立案登記制要求，加強起訴受理階段的釋明指導，對屬於人民法院受理案件範圍的起訴事項不得隨意以不符合條件為由不予登記立案。也不能僅僅因為訴訟代理人未提交授權委託書及相關證明材料、當事人起訴主張的案由明顯錯誤、起訴材料缺少單位印章或者法定代表人、主要負責人簽章就徑行裁定不予受理、不予立案或者駁回起訴。*許多當事人因缺乏專業的法律知識，不能準確理解法定起訴條件，人民法院立案訴服部門應當耐心做好法律釋明、訴訟指導等工作，引導當事人按照示範文本規範要求提交起訴狀、答辯狀，依法行使訴訟權利。
此外，《指導意見》還強調，對當事人提起的符合法律規定的反訴、增加或者變更訴訟請求等，不得以“另行起訴”“執行階段解決”等理由拒絕受理。
合併審理高效化解行政爭議 減少當事人訴累
最高法介紹，徵收拆遷領域，多行政機關多程序多行政行為交織。實踐中，個別法院還存在對共同訴訟案件“人為”拆分，加劇“一事多案”現象，增加當事人訟累。
針對上述問題，《指導意見》旗幟鮮明地作出規定，對符合法律規定的共同訴訟案件，人民法院依法應當合併審理的，必須合併審理；依法可以合併審理的，除當事人提出合理異議外，一般應當合併審理。
實踐中，由於行政管理的複雜性，一個最終影響相對人權利義務的結果，可能是多行政機關多程序多行政行為共同造成的。徵收拆遷領域尤其突出。原告通常要針對不同部門、不同行政行為單獨起訴，老百姓的“一件事”最終演化成行政訴訟“多個案”。
針對上述問題，*《指導意見》明確了可以合併審理的情形，即規定原告同時針對同一行政機關或者不同行政機關作出的兩個以上具有關聯性的行政行為分別提起訴訟的，人民法院應當逐一認定是否符合法定起訴條件；符合法定起訴條件且合併審理有利於實質化解爭議的，可以依法合併審理。*這樣處理雖然會加重人民法院的工作負擔，加大法官審理與裁判的難度，但有利於綜合審查多個實質相關的行政行為，及時高效化解行政爭議，減少羣眾訟累。
明確了行政訴訟中原告撤訴後再行起訴的“正當理由”
《指導意見》明確了行政訴訟中原告撤訴後再行起訴的“正當理由”，《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第六十條第一款規定，人民法院裁定準許原告撤訴後，原告以同一事實和理由重新起訴的，人民法院不予立案。
*但是，實踐中也出現有的原告重新起訴確有正當理由的新情況，如果一律不允許原告撤訴後再行起訴，將導致行政爭議得不到實質解決，原告的合法權益得不到實質救濟，不利於維護社會和諧穩定。*主要體現在：
一是原告因受欺騙、脅迫而申請撤訴，違背本人真實意願，這本身即為妨礙行政訴訟的違法行為，有必要予以糾正。
二是原告與行政機關達成和解而申請撤訴，但是因行政機關的原因導致和解並未實際履行。
三是原告因行政機關承諾解決相關爭議或者其他實際困難而申請撤訴，但是行政機關在承諾期限或者合理期限內未予解決。
第二、第三種情形允許原告再行起訴有利於督促行政機關及時、全面守信踐諾。《指導意見》明確規定，原告能夠提供證據證明存在上述三種情形之一或者其他具有正當理由的情形的，都屬於撤訴後再行起訴具有“正當理由”，人民法院應當依法予以立案。
行政案件判要“判到位” 實質性化解行政爭議
行政審判實踐中，“判不到位”、原告“雖勝猶敗”的現象時有發生，成為“案結事未了”的重要原因之一。最高法表示，依法作出裁判是人民法院的職責所在。人民法院應當堅持當判則判，且判就要“判到位”，實質性化解行政爭議。
為此，《指導意見》提出了行政案件裁判的原則要求，*即要在堅持合法性審查原則的基礎上，加強對當事人實質訴求的審查、回應，依法作出最有利於實質性化解行政爭議的裁判。*具體包括三個方面：
一是人民法院判決行政機關履行法定職責或者給付義務的，應當根據案件相關事實儘可能作出內容具體明確的判決。這是給付訴訟的應有之義。實踐中，難免也會有需要行政機關調查或者裁量的情況，但有的法院簡單地責令重新作出行政行為或者籠統地要求採取補救措施，導致爭議得不到實質解決，甚至演變成新的矛盾糾紛。針對該問題，《指導意見》規定人民法院應當在裁判文書中對重作標準、履行期限等內容進行指引。
二是重申了《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第九十五條的規定，當事人請求撤銷被訴行政行為、確認被訴行政行為違法或者無效的，人民法院可以釋明一併解決可能存在的行政賠償爭議。實踐中，行政賠償案件不解決補償問題，導致衍生出大量行政補償案件，故《指導意見》明確在行政賠償案件中能夠一併解決補償問題的，應當一併作出處理。
三是行政訴訟法第七十七條第一款規定，行政處罰明顯不當，或者其他行政行為涉及對款額的確定、認定確有錯誤的，人民法院“可以”判決變更。變更判決作為能夠直接調整行政法律關係的判決方式，在實踐中的應用仍需加強，故《指導意見》明確“應當儘可能在查明案件事實的基礎上，直接判決變更”。
總結歸納不得終本執行的情形 要求未開展必要執行工作的不得終本
《指導意見》還就人民法院對無財產可供執行案件裁定終結本次執行程序的前提條件作出了專門規定。
據介紹，終結本次執行程序的法律依據是《最高人民法院關於適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》第五百一十七條，目的是為了解決“執行不能”案件程序性結案問題，將有限的司法資源集中於辦理有財產執行案件，同時，對終本案件納入專門案件庫統一管理，以便符合條件時及時恢復執行。
終本執行作為執行案件結案方式之一，如果被濫用而隨意結案，將造成反覆執行、“程序空轉”。因此，《指導意見》專門對規範終本執行加以規定，根據相關規範性文件和通知內容，總結歸納了不得終本執行的情形，要求未開展必要執行工作的不得終本。
終本前必要的執行工作規定為六項：
一是進入執行程序後向被執行人發出執行通知，採取限制消費措施，符合條件的納入失信被執行人名單；
二是窮盡必要的財產調查措施，除網絡查詢外，還必須進行必要的現場調查、搜查；
三是積極處置已發現的被執行人財產；
四是發現被執行人妨害執行的，依法採取罰款、拘留等強制措施或啓動追究拒執罪程序；
五是終本前對申請執行人進行約談，充分尊重申請執行人的知情權和參與權；
六是兜底條款即依法採取其他執行措施，為下一步嚴格規範終本前執行工作留有空間。
通過以上規定，嚴把終本執行關口，避免盲目追求結案多次報結又多次恢復執行，有效防止執行案件“程序空轉”。
（總枱央視記者 張賽）