特別報告：應對饑荒的複雜全球體系面臨失敗 | 路透社

4 十二月 (路透社) - 20年前，索馬里正面臨災難，衝突、乾旱和政府崩潰威脅着20萬人陷入饑荒。

但救援組織沒有足夠的食物供所有人，也沒有合適的方法來確定誰更容易面臨饑荒的風險。一名對自己部落有限的食品援助感到憤怒的男子向人道主義工作者開槍。

當時在聯合國救援工作中工作的美國人尼古拉斯·漢想到了一個主意，即建立一個基於證據的系統，客觀地對嚴重糧食不安全進行分類，並讓國際專家和索馬里領導人蔘與，以便大家就如何應對危機達成共識。

漢表示，這個想法成功了。居民們幫助收集證據進行分析。他補充説，這導致對有關援助應發送到何處的艱難決策的更大接受度。

這一過程經過漢和其他救援工作人員近一個月的努力，最終發展成為綜合糧食安全分類（IPC），這是一個全球合作伙伴關係，成為目前廣泛實施的監測和減輕飢餓系統的核心。該系統旨在對糧食危機的發展發出警報，以便組織能夠響應並防止飢荒和飢餓的蔓延。

然而，隨着今年飢餓危機席捲發展中國家的部分地區，綜合糧食安全分類警報系統所依賴的技術假設與混亂而嚴酷的現實發生了衝突。

在三月，警報系統對加沙北部即將發生的饑荒發出了警告。在八月，它表示，饑荒在蘇丹北達爾富爾州的一個地區蔓延。

然而，聯合國官員在十一月初表示，整個北加沙的居民面臨“因疾病、饑荒和暴力而即將死亡的風險”。在達爾富爾，只有極少量的援助到達了扎姆扎姆營地，這是一個遭受饑荒的難民營，估計有50萬人居住，他們面臨因飢餓相關原因而死亡的風險。

問題在於，綜合食品安全階段分類面臨獲取所需數據以進行明智分析的困難。由於世界上大多數糧食危機是由衝突驅動的，因此收集系統所需的信息以在五級嚴重食品不安全指標上對易受影響國家進行分類變得更加困難。

在加沙，以色列的轟炸和出行限制阻礙了收集有關營養不良、非傷亡死亡和其他必要數據的統計工作。

在蘇丹，暴力、軍事障礙、官僚障礙和通信中斷導致評估營養不良的流行程度、統計死亡人數和進行人們獲取食品能力調查的努力受到干擾。

另一個常常被證明是錯誤的假設，並且是綜合食品安全階段分類工作的一部分，是世界將立即對其警告做出反應。然而，實際上，大規模的援助有時是在飢餓者已經大量死亡之後才到達。

系統的一個最嚴重的弱點，正如漢本人所指出的，是假設那些飽受飢餓的國家的政府將完全配合綜合食品安全階段分類、聯合國及其他外部援助機構。

漢表示，政府的參與可能是系統的最大優勢，因為這使得國家能夠自行解決問題。但路透社發現，通常參與的地方官員可能會導致利益衝突，因為他們可能會破壞飢餓監測系統的工作，並對本應保護的人造成傷害。這在內戰情況下尤其如此，因為政府的軍事戰略可能比人道主義目標更為重要。

國際救援組織的主席傑里米·科寧迪克和美國國際開發署災難援助辦公室的前主任表示：“這無意中賦予了任何不想宣佈饑荒的戰爭參與方否決權。”

在三個國家目前面臨嚴重的糧食危機，路透社發現政府或叛亂分子阻止或操縱數據流向綜合糧食安全階段分類，或試圖掩蓋其結果。

在埃塞俄比亞，分類結果顯示有35萬人遭受災難性糧食不安全，未能獲得政府的認可，政府決定停止與該分類的合作。

在也門，胡塞叛亂分子控制了分類的調查過程，並誇大了糧食危機，以試圖獲得更多的援助。

至於蘇丹，政府試圖駁斥一項調查結果，該調查顯示兒童中急性營養不良的比例很高。埃塞俄比亞和蘇丹的官員告訴路透社，分類分析存在缺陷。胡塞代表表示，他們的調查記錄了真實的人道主義危機。

這些破壞分類工作的行為的原因之一是政府對國際污名的恐懼，以及由於無法履行其最重要的職責之一——養活人民，而在國內面臨的政治挫折。

曾任聯合國緊急救援協調員的馬克·盧科克在2017年至2021年期間表示：“各國不希望被告知他們正在監督饑荒。”

他補充道：“這並不會讓他們獲得國際的讚譽和欽佩。因此，這些政府實體試圖逃避和推諉，以避免事情曝光。”

* “你的手被束縛”

綜合糧食安全階段分類承認，這些障礙有時會減緩其工作，並延遲旨在緊急提供資源給遭受嚴重飢餓危機地區的警報。這是11月22日分類宣佈的新協議的原因之一。

綜合糧食安全階段分類的全球項目主任何塞·洛佩斯在回應有關警報系統缺陷的問題時表示，分類現在將要求其技術專家在證據表明存在饑荒和特殊情況（如政府的干預或延遲）後的兩週內進行政府主導的分析。該系統表示，這一變化旨在確保在危機期間及時提供公正的報告，希望能夠遏制蔓延的饑荒並防止大規模死亡的發生。

在十月，綜合食品安全階段分類發佈了一份關於分析師如何在報告中體現衝突狀況的新指導文件。該指導文件指出，分類未能及時警告南蘇丹在2020年似乎正走向饑荒。武裝民兵因資源爭奪和歷史冤屈而發生衝突，導致數萬人流離失所。

文件指出，分析師未能充分考慮有組織暴力對食品安全的影響。指導文件引導分析師研究衝突如何導致食品安全問題，例如妨礙獲取食物、導致價格急劇上漲和干擾作物生產。

路透社對分類如何運作以及是否構成有效警報系統的審查，基於分類內部文件和通信、人道主義組織會議記錄以及與援助、食品和捐贈交付相關的數據。此外，記者還採訪了數十名救援工作人員、政府官員、分類分析師和研究食品安全的學者。

分類面臨的許多問題超出了其控制範圍，例如內戰和其他衝突妨礙數據收集，以及捐助者和援助分發者對其預測的反應遲緩。

分類表示，其關於飢餓的分析每年幫助引導60億美元的援助到超過35個監測國家。然而，根據聯合國追蹤援助流動的數據，2023年全球食品安全和營養努力所需的150億美元的請求未能得到滿足。

馬丁·格里菲斯在6月辭去聯合國緊急救援協調員職務時表示，數據和資金的缺乏以及無法進入人們遭受飢餓的地區，造成了一種“從一開始就雙手被綁在背後的局面”。

內部弱點可能會妨礙聯合國的救援工作。在埃塞俄比亞，來自聯合國世界糧食計劃署的大量援助偏離了目的地，這在一定程度上歸因於該組織管理控制的鬆懈。

路透社今天星期三報道，世界糧食計劃署關於蘇丹的內部報告發現，該組織在應對當地局勢時面臨一系列問題，例如無法適當應對危機、錯失融資機會以及被稱為“打擊欺詐的挑戰”。

* 尋找數據

綜合糧食安全階段分類現在是一個獨立機構，由西方國家資助，並由19個大型人道主義組織和國際政府機構監督。儘管其任務範圍廣泛，但資源有限，僅有60名員工領取工資，年預算為850萬美元。

該系統依賴數百名來自政府和合作機構的分析師，提供關於非洲、亞洲、拉丁美洲和中東的飢餓和嚴重營養不良的報告。

該系統的報告將遭遇嚴重糧食安全問題的地區按從一到五的等級進行分類，等級從最低到嚴重、危機、緊急和饑荒。

在每個國家，通常由國家政府主導的“技術工作組”分析數據，並根據該等級對地區進行分類，並定期發佈報告。

該分類並不自行收集數據，而是依賴於世界糧食計劃署這一預算數十億美元的全球食品援助分發機構，以及其他救援組織和政府機構提供數據。

當涉及到饑荒時，分析通常會獲得額外的審查階段，由由五名成員組成的綜合糧食安全階段分類的饑荒審查委員會負責審查和驗證結果。

飢餓分析要求對與糧食安全科學相關的因素進行仔細的數據檢查，例如作物產量、食品價格和營養不良。

人道主義事務首席官迪布馬拉·梅哈（Debmala Mehla）表示，儘管這些統一標準和技術準確性非常重要，但必須確保這不會成為提供援助的障礙或減緩過程。

梅哈補充道：“世界上最大的單一飢餓原因是衝突。這意味着最需要幫助的人往往位於難以到達的地區。綜合糧食安全分類面臨的最緊迫挑戰是從這些地區收集死亡和營養數據的困難。”

在加沙，以色列持續超過13個月的軍事行動導致約190萬巴勒斯坦人流離失所，其中許多人多次被迫遷移。轟炸、行動限制以及以色列軍隊發佈的撤離命令使得居民無法獲得醫療保健，也阻止了救援人員接觸到需要幫助的人。

救援人員對路透社表示，這一切使得綜合糧食安全分類在獲取兩個統計數據方面變得極其困難，這兩個數據旨在確定是否存在饑荒；即營養不良和與飢餓相關的死亡。

為了評估嚴重營養不良水平，分類的首選方法是測量兒童的體重和身高。然而，以色列的轟炸摧毀了加沙的許多醫院和診所，以及測量體重和身高的工具。作為替代，人道主義組織對衞生部門的工作人員進行了培訓，以測量兒童的上臂圍度。

在十月，分類依賴於這些測量數據，報告稱加沙的嚴重營養不良率是衝突前的十倍，但仍低於被認為處於饑荒狀態的閾值。

但是數據是在八月和九月收集的，在北部地區局勢惡化之前，那裏以色列正在進行大規模攻擊。自十月以來，衞生部門的工作人員無法到達那裏收集營養不良的數據。

衝突也使數據收集者自身面臨危險，他們通常是救援工作人員。自以色列行動開始以來，至少有337名救援工作人員在加沙被殺，這是在一次危機中死亡人數最多的，聯合國表示。

在2023年11月，也就是在綜合食品安全階段分析師開始工作以確定加沙是否面臨饑荒的幾周前，一輛載有無國界醫生組織工作人員及其家屬的車隊遭到槍擊，導致兩人死亡。無國界醫生表示，該車隊明顯貼有救援組織的標誌，所有證據表明這是以色列的故意攻擊。

綜合食品安全階段對加沙救援工作人員的安全非常擔憂，以至於組織了通過Zoom進行的匿名會議，以便能夠開展工作，六名參與者告訴路透社。一些分析師為在加沙的地面人道主義組織工作，綜合食品安全階段擔心他們會被以色列針對。

因此，協調員每天都會在允許分析師進入在線Zoom會議之前隱藏他們的身份。與其讓他們在屏幕上顯示名字，不如讓他們使用數字：分析師1號，分析師2號，分析師3號。所有人都保持攝像頭關閉。

以色列軍方沒有回應路透社關於無國界醫生車隊事件、對救援工作人員的攻擊或綜合食品安全階段為保護其分析師所做努力的問題。

以色列政府在地區事務協調單位，負責監督提供給加沙的援助，告訴路透社，一個新的以色列政府委員會在過去幾個月開始關注人道主義工作人員的安全。該委員會補充説，“有效快速地促進信息交流”，以幫助他們安全有效地分發援助。

* 內部的抵抗

當以色列軍事行動開始時，綜合糧食安全階段分類沒有在加沙地區的分析師團隊。因此，它組建了一個臨時小組，由其員工領導，而不是當地政府的代表。分類的兩個消息來源表示，這一安排的目的是保持小組的中立性。

在幾乎所有其他地方，綜合糧食安全階段分類的工作組由政府官員領導。該分類假設政府希望將援助送達飢餓的人口。

然而，路透社發現，一些政府或統治派別試圖操縱分類分析所需的數據或阻止數據的收集。這些方面利用分類的嚴格要求來排除關於饑荒存在的確鑿證據，並延遲發佈警告饑荒風險的報告。

在蘇丹，政府試圖阻礙一項關於營養不良和死亡率的主要研究，該研究幫助顯示出扎姆扎姆大型難民營正遭受饑荒。該營於2004年成立，正值蘇丹政府及其當時的盟友吉哈德民兵發動的攻擊，導致了種族滅絕式的大規模殺戮。現在，該營收容了大約50萬名難民。

無國界醫生組織在1月隨機選擇了659名兒童，測量他們上臂的周長。該組織發現大約25%的兒童患有急性營養不良，超過了分類監測饑荒所設定的15%的比例。該組織還發現，廣泛人羣中的死亡率令人擔憂。

在3月底和4月初，該小組檢查了另外47,000名兒童，發現每三個兒童中就有一個患有營養不良。

28歲的醫生西哈姆·阿卜杜拉表示，她參與了調查，並仍在那兒治療病人，一些兒童在等待檢查時死去。她補充説，還有其他兒童在前往診所的路上去世。

她對路透社説：“拒絕接收兒童是因為沒有牀位……然後他們會在更糟的情況下回來。”

由於援助貨物的到達不穩定，無國界醫生組織在治療營養不良兒童方面的努力受到了阻礙。今年秋天，該組織未能治療5000名嚴重營養不良的兒童，因為衝突雙方阻止了物資進入營地。

無國界醫生組織在一月份進行的關於兒童營養和死亡率的調查提供了寶貴的數據，用於在確定該地區是否遭受饑荒時進行綜合食品安全分類。饑荒分析考慮了人們獲取食物的能力，以及營養不良和死亡率。

但這項研究遭到了正在與快速支援部隊進行內戰的蘇丹政府的拒絕，政府強烈反對出於戰略原因宣佈饑荒。

北達爾富爾衞生部總幹事易卜拉欣·卡赫特在八月份對路透社表示，無國界醫生組織誇大了其結論，以便籌集資金。他補充説，救援組織“這樣做是一種宣傳，以便獲得更多支持……他們依賴於痛苦和飢餓，以便獲得美好的房子、汽車和薪水。”

針對卡赫特的言論，無國界醫生組織指出其分析的統計準確性，並稱其結果“毫無疑問”。

無國界醫生組織緊急項目負責人米歇爾·奧利維耶·拉沙裏特在通過電子郵件發送給路透社的聲明中表示：“蘇丹人民的苦難，在最好的情況下只獲得微薄的人道主義援助，同時飽受飢餓和戰爭的侵襲，簡直可以説是可怕的。”

蘇丹駐聯合國大使哈里斯·伊德里斯·哈里斯·穆罕默德在六月批評了外部勢力在蘇丹宣佈饑荒的努力，稱其為“可以從上而下強加饑荒的敍述”。宣佈饑荒將增加對政府的壓力，要求開放一個主要的邊境通道，以便從乍得運送援助，他稱之為“邪惡之箱”，將為向快速支援部隊走私武器打開大門。

蘇丹農業部長阿布·巴克爾·布希爾在本月稍晚時向洛佩斯發出了一封類似的信件，引發了抗議。洛佩斯回應稱，綜合糧食安全階段分類無法在其分析中考慮蘇丹的軍事擔憂。

洛佩斯在7月4日發出的信中表示，路透社獲得了該信件的內容：“您提到的關於人道主義援助轉移風險和潛在衝突擴大的問題超出了饑荒特別審查的目的和目標。”

在無國界醫生組織在2月份發佈關於扎姆扎姆營地的營養和死亡率的結論後，綜合糧食安全階段分類花了六個月的時間才警告世界那裏發生了饑荒。在此期間，營地每天挖掘的墳墓平均數量上升。

路透社使用高分辨率衞星圖像檢查扎姆扎姆營地七個墓地的活動。這些圖像顯示，3月份每天新增的墳墓平均不少於1.6個。到11月份，這一比例上升到每天至少四個。由於無法確定圖像是否揭示了所有的埋葬，尤其是小孩的墳墓，因此這一數字可能低於實際數量。在2月份，無國界醫生組織的估計顯示，營地每兩小時就有一個孩子死亡。

漢表示，路透社使用衞星圖像的做法是可以納入綜合糧食安全階段分類分析的新數據類型的一個例子。關於饑荒的審查委員會引用了路透社的工作作為其在8月份關於饑荒結論的證據之一。漢表示，該分類目前正與耶魯大學人道主義研究實驗室合作，探索在其報告中使用類似分析的方法。同時還在探索依賴計算機模型預測結果的機器學習技術。

悲劇仍在扎姆扎姆營地持續。志願者和救援組織對路透社表示，本週營地遭到密集轟炸。

* 關於報告的分歧

蘇丹並不是唯一一個在分類上遭遇政府強烈抵制的地方。在2021年6月，他分析了埃塞俄比亞提格雷地區的饑荒風險，當時準軍事部隊正與政府軍展開激烈衝突。他得出結論，超過35萬人處於第五階段，即災難性條件。

埃塞俄比亞中央政府對該分類的方法和結論提出了質疑，但他仍然發佈了他的分析。他補充了一份免責聲明，稱“該報告未獲得埃塞俄比亞政府的批准”。

政府的回應非常憤怒。一位不願透露姓名的高級政府官員對路透社表示：“（政府）認為發佈是單方面的且未經授權。”政府隨後驅逐了七名聯合國高級官員，並禁止其他任何人進入埃塞俄比亞進行分類。

自那時以來，分類在埃塞俄比亞沒有進行任何分析，但該政府官員表示，最近開始進行談判，以改善政府與分類之間的關係。

* 控制

在2023年，針對分類和人道主義救援系統的恐嚇和威脅在也門非常嚴重，當時控制北部地區的胡塞武裝試圖誇大飢餓危機，以吸引國際人道主義援助，四位知情人士對路透社表示。胡塞武裝被指控在當地大規模轉移援助。

聯合國世界糧食計劃署的三位消息人士透露，胡塞武裝的人道主義部門在2023年選擇了數據收集者進行調查，以評估居民獲取食物的能力。路透社未能瞭解數據收集的具體細節。

一位要求匿名的分類工作組成員表示，胡塞武裝隨後利用這些數據施壓分類，聲稱許多城市地區正面臨糧食緊急狀態，而實際上人們能夠獲得食物並進入市場。他補充説，胡塞武裝的官員威脅分類成員，如果不按照胡塞武裝的要求對地區進行分類，將會面臨後果。胡塞武裝的安全部隊逮捕了數十名聯合國工作人員和非政府組織工作人員，並將他們單獨拘禁。

在對路透社提問的書面回覆中，胡塞武裝的最高人道事務管理和協調委員會表示，也門的人道主義危機“是無可爭議的事實，而非虛構”。

他補充道：“數據收集是按照與世界糧食計劃署達成的標準進行的”，並指出，數據收集者的一半是由世界糧食計劃署選出的。

他否認了轉移援助和威脅救援人員的指控，並表示逮捕聯合國工作人員是合法的。

聲明稱：“這些都是虛假和不正確的指控。我們完全拒絕這些説法。沒有對委員會施加任何壓力。”

三位分類來源告訴路透社，一個全球分類團隊審查了胡塞武裝收集的數據，並得出結論認為這些數據誇大了飢餓的程度。分類團隊決定不發佈由胡塞武裝主導的分析。消息來源表示，由於安全擔憂，他們也沒有發佈自己的評估。

* 非常少.. 太遲了

即使在沒有障礙的情況下，分類工作按時進行，捐贈國對糧食危機警告的反應通常也很緩慢。由於衝突、邊界關閉和出行限制，提供援助變得更加困難。這可能使人道機構缺乏足夠的資金來防止飢餓危機的加劇。

根據聯合國的數據，世界在2023年僅提供了機構請求的39%的援助，以緩解糧食不安全並改善營養狀況。預計今年的結果會稍微好一些。

來自七個捐贈國的政府官員告訴路透社，他們關心分類報告的結論，但也考慮到財務和政治優先事項、氣候預期以及交付援助的後勤障礙和其他捐贈方的程序。

德國駐羅馬聯合國機構代表安德烈亞斯·馮·布蘭特表示，德國將關注確定饑荒的四級或五級分類。但這並不能保證會有響應。馮·布蘭特説：“我們的資金有限……即使在最好的年份，我們也沒有足夠的資金。”

分類所確定的第一次饑荒——2011年在索馬里——説明了在援助來得太晚時可能造成的毀滅性損失。

從2010年到2012年，乾旱和武裝團體之間為爭奪南部地區控制權的衝突導致了大規模的流離失所和嚴重的糧食短缺。分類分析多次警告即將發生饑荒的風險。

然而，捐助國對向被美國稱為恐怖組織的武裝團體控制的地區發送援助猶豫不決。從2008年到2011年，受影響地區的人道主義援助減少了一半，救援人員遭到攻擊。

只有在2011年7月的分類分析得出該地區正遭受饑荒的結論後，各國和捐助組織才以大量援助作出回應。到那時，許多損害已經發生。

這場饑荒被認為是21世紀最嚴重的饑荒之一。估計有258,000人，其中大多數是五歲以下的兒童，因飢餓相關原因而死亡，根據2013年聯合國糧食及農業組織（FAO）委託進行的分析。研究發現，近一半的人在饑荒宣佈之前就已經去世。

漢對地緣政治障礙以及人道主義援助體系不同部門未能協同工作以防止飢荒的失敗感到沮喪，這一切發生在他提出飢餓分類想法20年之後。

他説：“這一切都落在了在扎姆扎姆的女性、女孩和男孩的肩上，他們今晚無法吃到食物，他們沒有任何罪過阻止他們今晚吃到食物，他們根本沒有任何罪過。”

參與報道的有納菲薩·塔赫爾和哈立德·阿卜杜勒·阿齊茲 - 由杜阿·穆罕默德和馬哈茂德·薩拉梅為阿拉伯新聞準備 - 編輯蘇哈·賈杜

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