讓恐怖襲擊受害者起訴近東救濟工程處——《華爾街日報》

2月8日，以色列士兵行走在加沙地帶聯合國近東救濟工程處總部外。圖片來源：jack guez/Agence France-Presse/Getty Images試想，如果美國某市政府被曝允許已知恐怖組織在市政廳地下建立重要基地，將會引發什麼後果？如果地方公立圖書館員工向恐怖分子提供物資，或參與謀殺、酷刑及劫持人質行動，又當如何？至少，所有涉案人員都將在民事訴訟中對受害者承擔鉅額賠償。而聯合國近東巴勒斯坦難民救濟和工程處（UNRWA）在加沙的所作所為正是如此。但聯合國總部內無人擔憂被訴諸法庭。

聯合國及其附屬機構，以及眾多國際組織，在美國享有絕對民事訴訟豁免權——即便其授權下犯下故意罪行亦然。美國國會1945年通過《國際組織豁免法》授予此項特權。聯合國等組織本應為人類福祉行事，豁免權旨在保障其獨立性，免受騷擾性訴訟。

國際組織豁免權效仿主權豁免原則，這是國際法的基石之一，禁止各國法院受理針對他國的損害賠償訴訟。但即便涉及主權豁免，國會仍規定：若他國支持或煽動謀殺、虐待美國人，受害者或其家屬應獲賠償。1979年《外國主權豁免法》（FSIA）中，國會剝奪了國家對美國公民實施謀殺、酷刑及劫持人質行為的豁免權——前提是總統將該國列為"恐怖主義資助國"。伊朗、朝鮮等國目前列於該名單。

對於國際組織的豁免權，並未設立類似例外條款，因為人們從未想過這些機構會捲入比交通事故更惡劣的事件。國會顯然未曾預料到聯合國機構竟會成為殘暴恐怖組織的化身。這導致了一個荒謬現狀：國際組織由各國創建，卻享有比主權國家更廣泛的豁免權。

在JAM訴國際金融公司案（2019年）中，最高法院裁定《外國主權豁免法》對國家豁免的例外條款可延伸適用至1945年法律，因國會無意讓國際組織獲得比國家更寬泛的豁免權。但JAM案對國際組織支持的恐怖主義無濟於事，因為將國際組織定性為"國家"支持者既難以想象又邏輯矛盾——對於聯合國機構尤其如此，畢竟美國自身就是聯合國成員。

這類實體與恐怖組織共謀的性質與國家行為存在差異。國際組織通常不會直接資助恐怖團體，但可能與其合謀或提供協助，甚至放任自身被滲透操控。協調《外國主權豁免法》與《國際組織豁免法》原則的正確方式，是修訂後者以允許美國公民起訴那些向指定恐怖組織提供實質支持的國際機構。

參議員特德·克魯茲正在參議院推動的議案正是為此而設。該草案將讓受害者——比如10月7日被哈馬斯殺害的30多名美國公民的家屬——獲得應有賠償。同時也能促使那些對加沙地帶下屬機構行為視若無睹的聯合國領導人，真正履行監督管控職責。

這樣的改革將使白宮能夠通過限制對那些向官方恐怖名單上的組織提供支持的機構的責任，來保持行政控制。有人會抱怨説，像近東救濟工程處這樣的組織也從事重要的人道主義工作，但要求聯合國機構承擔與指定恐怖組織合作的成本並賠償受害者，並非過分的要求。

國會中有些人現在呼籲停止對近東救濟工程處的資助。這當然是合適的，但如果這樣做，事情不應就此結束，尤其是這對美國受害者毫無幫助。此外，美國的撤資不一定是永久性的，其他國家可以填補空缺。相比之下，損害賠償帶來的不僅僅是流動性問題。如果其他國際組織為恐怖主義提供了物質支持，即使沒有直接參與襲擊，也沒有理由不強迫它們向受害者支付賠償。

康託羅維奇先生是喬治梅森大學斯卡利亞法學院的教授，也是位於耶路撒冷的科希勒特政策論壇的學者。