特稿：中國大陸海警三號令引發三海緊張 分析：外界擔憂北京實際管轄治權模糊海域 | 聯合早報

中國大陸海警局今年6月15日開始實施新頒佈的《海警機構行政執法程序規定》（海警三號令），擴大海警執法權後，先後與菲律賓和日本在海上出現不同程度的緊張摩擦，在金門海域也發生登檢台灣漁船的紛爭。

受訪學者分析，三號令是在北京三年前通過的《海警法》的基礎上，再頒佈的海上具體操作程序，讓海警執法時更有底氣，也更師出有名。但新令稱，海警可在中國管轄海域執法，是一項模糊的表述，可能進一步引發外界擔憂北京利用海警執法，逐步形成對治權模糊海域的實際管轄。

中國海警局今年5月15日發佈海警三號令，一個月後開始施行，當中涵蓋海上行政執法的各個領域和環節，是海警開展行政執法工作的基本規範。根據新規定，中國海警在認定的管轄海域，可登檢扣押涉嫌違反出入境管理規定的外國船舶與人員；涉嫌侵闖中國領海的外國人，可最長被拘留審查60天。

海警三號令實施僅兩天後，中國海警6月17日首次執行新規，在有主權爭議的仁愛礁（菲稱阿雲津礁）水域攔截並登上菲律賓運補船，馬尼拉稱事故導致八名菲軍人受傷；八人被短暫扣押後由菲方接回。

在東海與中國有主權爭議的日本，6月20日開始也連續五天派遣“惠比壽號”和“鶴丸號”等四艘漁船以及數艘巡視船進入釣魚島（日稱尖閣諸島）海域，明顯試探北京執法底線與決心。

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澎湖漁船“大進滿88號”上星期二（7月2日）晚則在金門東北外海被大陸海警船登檢押回福建圍頭港，是時隔17年台灣漁船再被大陸公務船登船檢查。

台灣國防安全研究院國防戰略與資源研究所所長蘇紫雲接受《聯合早報》採訪時分析，為加強海警執法權，北京2021年先後通過《海警法》《海上交通安全法》奠定法律基礎，今年再跟進頒佈海警三號令明確操作程序，授權海警拘留外國人員船隻。

南洋理工大學拉惹勒南國際關係學院副教授李明江受訪時分析，中國官方通過新行政令進一步明確規範海上執法，讓海警更師出有名，並更好管理外界預期。但這種做法實際上還是新瓶裝舊酒，因新令頒佈前中國海警在海上一直都在採取大致相同的行動。有三號令作為法律支撐後，中國海警預計還會更強勢執法。

蘇紫雲分析指出，中國海警根據三號令可在“管轄海域”執法，覆蓋領海以外主權模糊的範圍，可能引發更多爭議。

李明江分析，管轄海域意味着中國海警執法範圍包括毗連區、專屬經濟區等。儘管中國未在三號令中明確，但如果認為海警執法權適用於北京主張的南中國海九段線以內，這可能引發外界反彈。外界目前也擔心，中國海警通過管轄治權模糊的海域，利用執法逐步形成事實上的管轄。

中國海警在台海行為與三號令關係不大

有分析認為，儘管澎湖漁船被大陸海警扣押，可能不屬於海警三號令覆蓋的範圍，但表明北京可能延伸今年2月開啓的“金門模式”，加碼管控台灣周邊島嶼和領海，弱化台灣政府治權。

受訪學者認為，三號令更多是針對東海和南中國海的海域爭端，與中國大陸海警在台海的行為關係不大。

台灣中華戰略前瞻協會研究員揭仲受訪時分析，澎湖漁船扣押事件表明，大陸可能取消過去給予台灣漁民的特殊待遇，並開始把他們視同大陸漁民處理，在海上違反大陸法律時不會再網開一面。

揭仲也指出，北京過去兩年持續升級對台海管轄權的法律戰，今年2月從金門海域入手，開始消除原先由台灣管轄的空白地帶，旨在壓制民進黨政府，並阻止外國軍艦任意行經台海。台軍目前大量通過僱傭商船對外離島進行軍事人員物資補給；這些船隻未來在兩岸緊張進一步升級時，也可能面臨大陸海警登檢查扣的風險。

中國倚重海警避免軍事衝突升級

受訪學者認為，中國目前更倚重海警在周邊水域處置爭端，旨在避免衝突升級引爆軍事衝突，也讓有軍事盟約的國家更難介入。

揭仲分析，中國目前是通過民兵、海警、海軍在海上聯合維權，並讓海警站在一線執法。他説，中國海警船在數量、噸位、艦艇結構等都遠強於亞太其它對手，海上執法使用武力時佔據優勢；一旦對方呼叫海軍馳援，升高衝突風險就不再是北京的責任。再加上三號令作為行動的規定和依據，中國海警在發生事件時在法理上也能更站得住腳。

李明江也認為，中國海警在管控海上爭端的角色逐漸突出，是希望避免出動海軍直接介入並開出第一槍，意外觸發美菲、美日等軍事同盟。

三號令將在三海引發不同烈度的博弈

受訪學者研判，三號令頒佈後南中國海、台海、東海將出現不同烈度的博弈。

揭仲預期，北京在認為已形成實際管轄的南中國海仁愛礁、黃巖島（菲稱斯卡伯勒淺灘），將採取非常強勢的行動避免管轄被侵蝕；在釣魚島、金門等日台管轄程度較高的海域，則會以比較穩健保守的姿態，開展更多常態性巡航侵蝕對方有效管轄，創造共同管轄的新現狀。

蘇紫雲也分析，南中國海將是三號令最激烈的博弈場，其次是台海，最温和是東海。他認為，中國海警在沿海執法時是“真正的現實主義者”，會根據對方實力調整應對手段。中國海警在南中國海因菲律賓軍力最弱會使用暴力，在台海會登檢拿捕違反大陸法規的船隻人員；在東海面對海上力量較強的日本，則更多是“展現國旗”並適度追逐日本漁船。

李明江則分析，中國多年來在沿海一直面臨平衡維穩和維權需求的戰略挑戰，在實現海洋利益極大化的同時，也希望維護周邊地緣政治穩定，但維穩效果始終不理想，導致鄰國軍事安全上更多倒向美國，由美國主導的小多邊安全安排也日益增多。儘管美國11月將舉行總統選舉，但結果大概率不會改變華盛頓在印太的戰略目標和投入力度，北京則會以更強勢的姿態面對日益對立的安全環境。