李顯龍：公務員與民選領袖合作是良治關鍵 | 聯合早報

當我於2020年出席這一年度頒獎典禮時，談到公務員隊伍須要與政治領導層合作，為新加坡提供善治的必要性。在我們經歷這一交接時期時，這個主題仍然很重要。因此，我想分享想法，即雙方須要如何繼續攜手努力，推動國家向前發展。

治理好國家需要什麼？

自建國初期動盪不安的歲月以來，新加坡已經走過漫長的道路。在過去60年裏，我們一直在穩步前進，經濟發生徹底的轉型。新加坡已成為重要的地區樞紐和全球節點，收入的增加使每個人都能享受更高的生活質量——更好的教育、更好的醫療保健、更好的住房、更好的工作。我們作為一個國家，共同克服重大危機：嚴重的經濟衰退、地區動盪、冠病疫情；在這過程中，我們已經成為一個更加緊密團結的民族。正因為我們在國內把事情做對了，我們才能在國際上昂首挺胸。

所有這一切都只因為新加坡多年來一直得到良好的治理。一個根本問題是：治理好新加坡需要什麼？在我看來，有三個關鍵因素：首先，良好的政策和良好的政治；其次，良好的公務員隊伍和良好的政治領導層；以及公務員隊伍與政治領導層之間的正確關係。讓我來解釋一下。

高質量公務員隊伍至關重要

公務員隊伍主要負責制定和執行政策。制定正確的政策至關重要，因為只有好的政策才能將夢想和願望變為現實。作為公務員，你們最清楚政策制定非常困難。首先，你須要確定正確的目標，以解決具體問題。然後，你須要制定完善的計劃和措施來實現目標。你須要透徹瞭解問題，提出富有想象力的想法，制定連貫且有效的計劃，預見困難，並提前做好規劃。確定政策後，你必須去實施，追蹤實施情況，以及人們對政策的反應。然後你必須修改和改進政策，以確保政策繼續為新加坡人服務。這是一個要求非常高的任務。它需要知識、經驗、創造力、實用意識和組織能力。但除非這項艱苦的工作得以完成並且做得很好，否則我們所有的目標和抱負都仍將是空洞的口號，政府將無法向新加坡人交付成果。這就是擁有一支能幹、專業、高質量的公務員隊伍至關重要的原因。

公共服務必須遠離政治，公務員不能捲入政治辯論或黨派政治中，必須保持中立。但公共服務也不能在真空的技術官僚環境下制定政策。要有效運作，你們必須瞭解政府運作時所處的政治環境：我們所處的外部戰略環境，我們面臨的國家挑戰，人民的希望和擔憂，以及我們正在努力實現的總體國家目標。

就其本身而言，政治領導層主要關注政治方面。部長們必須為國家設定總體方向，心中牢記新加坡和新加坡人的最佳利益。他們對國家的戰略需求和人民的深切期望做出回應。他們對國家應如何前進做出政治選擇。他們必須在政治競爭中堅持自己的立場，通過説服持反對意見的人、駁斥錯誤的批評以及採納有用的想法，來贏得公共辯論。他們盡最大努力贏得政府和政黨的支持。如果在任期結束時，部長有效地治理國家，他們能再次獲得選民的委託，繼續有效地服務國家。

部長也必須精通政策

但部長不能將自己狹隘地侷限於政治。那些僅僅在他們部門裏主持儀式的部長，設定宏大目標，然後把完成任務的苦差留給公務員的部長，並沒有任何增值。要有效履職，部長也必須精通政策。他們由此才能給予官員明確的指導和方向，並且和公共服務密切合作以制定好政策，也由此才能就前進的道路，以及為政府須做的權衡，做出正確的政治決策。只有這樣，當他們向公眾推銷自己的政策時，才能讓人信服，因為他們親自參與政策制定，並理解為什麼事情必須以一種方式而不是另一種方式來完成。這就是我們和公眾對新加坡部長的期望。多年來，我們一直堅持這一標準。這是我們能夠為國家提出和實施良好政策的一個重要原因。

作為公務員，你們已經知道：要做好你的工作，你須要在優秀部長的領導下服務。公務員彼此交換意見，所有人更願意為那些以果斷著稱、向工作人員明確指示、精通其簡報的部長工作。你們也知道，有些人聲稱，在新加坡當部長很容易，因為我們已經擁有如此能幹的公務員隊伍，但這種説法是沒有道理的。相反，公共服務越強，政治領導也相應地需要更強。這樣部長才能取得官員的尊重、有效地領導他們，並且推動團隊有最好的發揮。

與擁有優秀部長和良好公務員隊伍一樣重要的是，建立雙方之間的正確關係。每一方都有各自的角色，並且必須做好。各自的職責必須明確，界限劃分清楚，這樣系統才能正常運作，同時也得抱着相互信任，以及相互尊重和理解的態度密切合作，以實現政策和政治的理想結合，為國家帶來成果。

正是通過這種方式，我們才能在新加坡保持政治穩定和提供良好的治理，並通過多屆政府繼續這樣做。這是最值得注意的。很少有國家能做到這一點。不要誤會我的意思：其他國家並不缺乏人才或想法。他們的公務員和我們一樣盡職盡責；他們擁有了解國家問題並知道須要做什麼的政治領導人。儘管如此，他們常常無法做到這一點。問題仍然沒有解決甚至變得更糟，國家陷入困境，無法前進。為什麼他們不能讓事情順利進行？盧森堡前總理、後來的歐盟委員會主席容克（Jean Claude Juncker）解釋得很好：“大家都知道怎麼做，但我們不知道這麼做之後，要怎麼連任。”換句話説，在那些國家，政府發現做正確的事情，在政治上是不可行的，然後各黨派的政治領導人都默認民粹主義或短期主義，以維持政權。

值得慶幸的是，新加坡一直是這個規則的例外。以公共財政為例，在許多國家，政客非常樂意承諾更高的補貼或增加社會支出，但為這些開支提供資金是完全不同的另一回事。因此，這些國家出現赤字，隨着時間推移，赤字不斷增加，直到最終事態變得一發不可收拾。並不是説新加坡沒有面臨增加開支或減少税賦的更大壓力，但歷代部長知道，迴避問題和出現赤字是不負責任的，因為它只會將負擔轉嫁給未來幾代人。相反，我們做了完全相反的事情。我們在支出方面很謹慎，每年都會節省一點，通過明智地投資這些儲蓄，我們逐漸建立儲備。我們還制定嚴格的保障措施來保護儲備——以確保我們只在真正需要的時候花錢。這些儲備給了我們韌性和信心，讓我們能夠度過艱難時期——無論是重大的金融危機，還是最近的冠病疫情。

我們一直能夠保持財政的可持續性，同時提供高質量公共服務，只因為我們管理得很嚴格。我們維持着一個精簡高效的政府。政府税收和收費僅佔國內生產總值（GDP）的15%左右，遠低於許多發達國家。15%的GDP大約是法國和意大利僅用於國家養老金的支出（分別約為14%和15%）。但要精簡高效，需要政治領導人的紀律——只花在真正需要的事情上，包括好而充分的社會安全網，但不要過量。它需要一個一流的公共服務部門，能夠提出政策、很好地實施這些政策，並在這樣做的過程中，非常有效地為人民帶來良好的結果。它還需要政治頭腦和勇氣。因為隨着我們的支出需求增加，我們須要確保收入繼續跟上。這意味着當我們需要時，做出困難的政治決定來提高税收。

以消費税為例。我們的消費税系統是乾淨、高效和基礎廣泛的。它是重要的收入來源——僅次於公司所得税，直到今年才次於個人所得税。我們已經知道，在某些時候須要提高消費税，特別是為了資助更多醫療服務，以支持我們快速老齡化的人口。我們與官員一起仔細研究這個問題。政治領導層系統化地為此做長期準備。

誠實、一致的公共信息至關重要

在2011年大選活動中，我們表示當下不須要提高消費税。在2015年大選活動中，我們評估仍然可以堅持下去，並表示當下不須要立即提高消費税，但預見到未來會有這個需要。那次選舉後，財政部再次研究預測，並相信在10年內無法避免加税。部長決定在下次大選後這樣做。財政部長在2018年的預算中宣佈這一點。為了確保每個人都收到信息，我在2019年的人民行動黨大會上重申了這一點。這是一個政治決定，我們知道這會使執政黨失去一些選票。但我們強烈認為必須對選民負責任和坦誠。重要的是選民投票前對消費税即將上調完全知情，這樣才能維持他們的信任和支持。這非常重要。當然，我們也做出政治決定，盡一切努力幫助新加坡人，並向他們保證他們將能夠應對消費税的提高。我們制定並宣佈一項全面的抵消配套措施，以紓緩衝擊，尤其是對低收入家庭。財政部長在2020年預算案中公佈詳細信息，甚至在選舉之前，也遠遠早於增税本身。

2020年大選遇上了冠病疫情，疫情平息後，我們仍然須要繼續提高消費税，但問題是如何實施。然後我們做出另一個政治決定，將加税分為兩步：從2023年的7%增加到8%，然後從2024年的8%增加到9%。我不認為公共服務本身會傾向於這種兩步的調整。這意味着兩倍的行政管理開銷、兩次系統更新、以及得分兩次和企業與公眾交流。但分兩步落實的做法，回應了公眾對税收調高的顧慮。這表明政府認識到條件尚未完全恢復正常，並且正在盡其所能給人們更多時間來適應更漸進的加税。

今天，消費税增加到9%已完成，援助配套措施已落實。我可以摸着良心説，政府以一種最大程度地減少痛苦，和最大程度地接受改變的方式，做了正確的事情。

提高税收絕不容易——看看其他國家就知道了。但在新加坡，部長和公共服務部門密切合作。部長做政治工作，説服基層，制定援助配套，展現政治領導力，並讓公共服務能專注於工作，免受政治壓力。公共服務部門向部長提供建議，執行加税，設計和實施援助配套；沒有一方可以獨立完成這項工作。我們一起採取了艱難的措施，讓我們的財政在長遠的未來裏有良好的根基，併為新加坡長遠的最佳利益提供保障，為此我們可以感到自豪。

政治領導層和公共服務部門須要在其他類似的戰略問題上密切合作，無論是公共交通、移民還是收入不平等，每個人都須要盡一分力。這樣政治領導層和公共服務部門才能共同制定出好的政策，説服新加坡人支持這些政策，並讓這些政策取得成功。只要我們還能做到，就必須盡最大努力，讓我們的政府以這種方式運作。

這取決於什麼？在國家層面，我們須要維持和更新高質量的政治領導力，繼續吸引優秀人才從政，世世代代更新政治領導人與民眾之間的信任和信心，確保一個運作良好的政治體系。這將使公共服務部門能夠做出充分的貢獻。

就其本身而言，公共服務部門在保持新加坡的卓越方面發揮着重要作用。我們對公務員，尤其是這一羣組——我們的公共服務領袖，提出很高的要求。你必須在各自的組織中設定基調和方向，並通過個人榜樣向同事和下屬展示公共服務代表什麼。雖然你可以期待在公共服務部門擁有良好的職業生涯，但我相信你也明白，這不僅僅是一份工作或一份職業。與在私營部門或商業組織中工作不同，公共服務是一種使命：你這樣做是為了服務新加坡和新加坡人。公共服務必須始終堅持這一使命併為之所驅動。那是什麼意思？這意味着你必須在工作中繼續保持高水平的專業精神和卓越表現。你必須維護公共服務精神，並理解你為什麼這樣做，以及為什麼這樣做是值得的。你還必須瞭解全局：國家面臨的戰略和政治現實，以及新加坡人最深切的擔憂和願望。你必須與政治領導層緊密合作，為新加坡提供成果。

我們的建國領導人從一開始就理解這一點。1959年，在新加坡獲得自治權後的幾個月，李光耀先生和他的團隊成立公務員政治研究中心——讓公共部門與政治領導層步調一致，瞭解解決問題的政治緊迫性；並共同解決國家面臨的諸多緊迫問題。我們的建國領導人知道，他們只有一次機會把事情做好。如果他們失敗了，不僅新政府會垮台，新加坡的民主制度也會崩潰，就像許多後殖民國家所發生的那樣。正如李光耀先生在政治研究中心開幕時所説：“我們，作為民選部長，必須通過你和你一起工作，將我們的計劃和政策付諸實踐。你們應該竭盡全力為我們的人民服務……證明在‘一人一票’的制度下，能夠有一個誠實而高效的政府，通過高效的行政部門，為人民的利益而工作，符合我們的利益。”

教育一代公務員的努力取得成功，這些官員全心全意地投入到這項任務中，並與政治領導層緊密合作，共同面對挑戰。他們共同完成自己的使命，並創造我們今天所擁有的一切。

讓我們的系統持續運轉

自1959年以來，新加坡已經取得長足進步。今天，我們的地位比以前強大得多。我們的經濟規模更大、發展得更好。新加坡武裝部隊和內政團隊毫不鬆懈地阻止對國家的威脅，並確保我們家人的安全。我們的住房、教育、醫療、交通和社會基礎設施在世界名列前茅。新加坡人的生活得到極大的改善。在許多年裏穩步提升能力之後，我們的公共服務也處於更為強大的地位。無論是我們為完成使命和解決當今問題而制定的組織和機構，還是我們的公務員素質——他們的能力、發展、經驗和積極性。但在未來幾年，新加坡面臨着艱鉅的挑戰。從外部來看，我們生活在一個日益動盪的世界，大國博弈、去全球化和氣候變化愈演愈烈。這將極大地影響像我們這樣依賴貿易的開放經濟體。在國內，我們還面臨着嚴峻的挑戰——經濟轉型、人口老齡化、融入移民和工作證持有者以及為淨零排放做準備。

黃循財總理通過“新加坡攜手前進”運動和最近的國慶羣眾大會，概述他的計劃。在未來幾年，我們有一項完整的議程——提升我們的經濟，保持我們在國際舞台上的相關性，關愛老齡人口，鞏固我們的種族和諧和社會凝聚力。為未來做準備的任務永無止境，但我們必須盡一切可能取得成功。謹記容克的格言：所有政府都知道他們須要做什麼，但沒有一個政府知道在做了之後如何獲得連任。到目前為止，新加坡一直是一個反例。但我們絕非例外。我們也受到與其他國家面臨的同樣的政治壓力和激勵。新加坡人的期望和願望越來越高，他們對政府的要求也越來越高。隨着增長變得越來越難實現，我們的政治競爭也變得越來越激烈，對我們來説，事情也會變得糟糕。如果選舉差距縮小，政府將沒有多少政治空間去做正確的事情；在決策中忽視短期考慮因素，將變得更加困難。政治態勢會大不同，新加坡人必須瞭解這帶來的風險，公共服務也得了解這一點。

結論

我發出這個警告，因為外面的世界已經變了。隨着世界變化和時代變化，我們必須盡最大的努力更新我們的制度——以確保它繼續為我們服務，即使事情發生變化，良好的政策和良好的政治將繼續是關鍵。與此同時：我們必須擁有一支由正確價值觀和精神驅動的公務員隊伍，具備設計和實施正確政策的能力和操作訣竅，並不斷改進和創新。與政治領導層密切合作，政治領導層擁有政治勇氣、信念和技巧，説服和鼓舞人民，贏得他們支持，提供世界上非常罕見的東西。新加坡人已經表明，我們可以做到——良好的政府和穩定的進步。因此，讓我們向新一代傳達為新加坡服務的信念和使命感，並更新公務員隊伍和政治領導層之間的關係。你可以信賴部長做好他們的工作。我相信，作為公務員的領袖，你們會盡最大努力，與部長合作，讓新加坡在新生代的領導下前進。

作者是國務資政，本文是他9月17日在2024年年度公共服務領袖常年典禮的講話節選。

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