一本新書認為中央銀行獨立性可能是反民主的 - 彭博社

插圖：Chau Luong 為彭博社繪製

誰應該對中央銀行擁有最終發言權？（音頻）

9:24

2008年金融危機及其後果使中央銀行家從默默無聞的技術官僚躍升為全球經濟的主要參與者。

這些曾以幕後角色而聞名的機構主要負責調整利率，如今卻承擔起了類似於漫威風格的第一響應者的角色。政策制定者如美聯儲主席本·伯南克和歐洲中央銀行行長馬里奧·德拉吉成為家喻户曉的名字，頻繁出現在黃金時段的電視節目中或在重大會議上佔據中心舞台。前加拿大銀行和英格蘭銀行行長馬克·卡尼已 發起競選，希望取代賈斯廷·特魯多成為加拿大自由黨的領導人。目前的英格蘭銀行行長安德魯·貝利甚至 在TikTok上解釋政策。

對於這些在本世紀初仍不願意發佈新聞稿的機構來説，這真是一段不尋常的旅程。但新獲得的名聲並非沒有爭議。

在美國，唐納德·特朗普總統一直批評美聯儲。他曾表示他 應該被允許影響美聯儲政策，但隨後又收回了這一説法， 聲稱他只是有權表達自己對利率的看法。在達沃斯的演講中，他表示他將“要求利率立即下降”，並補充説“它們應該在全世界範圍內下降。”

特朗普的批評者反過來將他的做法與土耳其的雷傑普·塔伊普·埃爾多安相提並論，後者多次干預國家中央銀行。但希望對中央銀行家施加影響的並不僅僅是政治右派。

在全球範圍內，批評聲來自政治光譜的各個方面。左派批評者認為，貨幣政策通過推動金融市場和房價的巨大收益，加劇了不平等，這些收益主要惠及那些已經擁有資產的人，而以犧牲那些沒有資產的人為代價。

現在，政治理論家們也參與其中，包括學者莉亞·唐尼，她最近的書籍我們的貨幣：貨幣政策如同民主重要質疑中央銀行獨立性的優點。對唐尼來説，問題在於“如何使貨幣創造和貨幣政策更加民主。”

在她的書中，唐尼是劍橋大學的研究員，她認為將如此多的權力交給未選舉的官員，助長了公眾的反彈，侵蝕了對專業知識和權威的信任。對她來説，問題不是如何將中央銀行家與政治家隔離開來。而是如何在允許貨幣政策專家履行職責與確保民主監督之間取得正確的平衡。

這種平衡行為有着悠久的歷史。世界上第一家中央銀行的設立是為了與君主及其人民保持距離。瑞典的瑞典銀行於1668年由組成其政治議會的四個團體中的三個成立。貴族、 clergy 和市民一致認為銀行將是有用的。但農民——基本上是小土地擁有者——據説他們推遲了對其他理事會的意見，聲稱“他們對這個問題沒有理解，”根據瑞典銀行發佈的歷史，“[並且]因為他們的階層與[銀行]無關。”

瑞典銀行在一段時間內以某種形式獨立運作，向議會而不是王室報告。但在1689年，查理十一世國王結束了這一切，宣稱絕對君主制的規則適用於銀行。

在美國，聯邦儲備系統於1913年成立，作為對頻繁銀行恐慌的回應。其分佈式系統是在銀行希望擁有私人機構與改革者希望建立新政府機構之間的妥協。

“聯邦儲備從未完全獨立，”聖路易斯聯邦儲備銀行的高級副總裁大衞·惠洛克説。財政部長最初擔任聯邦儲備董事會主席，在第二次世界大戰期間，銀行同意幫助財政部壓低收益率以資助戰爭。

現代獨立的道路始於1951年，當時美聯儲與財政部達成協議，承認中央銀行在管理貨幣政策方面的自由。此後幾十年，兩個政黨的總統施加壓力，有時是直接的，有時是通過財政部。

1980年後，全球中央銀行獨立性上升

各個中央銀行的平均獨立性，按十年劃分。

來源：“中央銀行獨立性：歷史與機器學習的觀點”，作者為Nergiz Dincer、Barry Eichengreen和Joan Martinez。

注意：此圖表使用了作者的加權平均測量（LVAW）。

道尼反對全面授予中央銀行獨立性，理由是立法者將如此關鍵的經濟決策外包是不經濟明智的，也不符合民主原則。道尼認為，健康的民主是權力平衡傾向於民選立法者的地方，貨幣創造的權力應當由社會專家提供支持，而不是被專家統治。

道尼將她的書分為幾個部分，提供中央銀行在經濟中扮演的角色及其自主歷史的概述。書中解釋了美聯儲在國內金融架構和經濟國策中的角色，在危機時期通過互換額度向特定經濟體注入美元。（這本書主要關注美聯儲，但適用於大多數發達經濟體。）

道尼的中心論點是哲學性的：在如此核心的政策制定領域過多的獨立性與民主理論不一致。道尼的想法包括對美聯儲進行定期章程審查，以便為中央銀行及其目標提供更新的機會，而不是授予中央銀行全面獨立性。

她認為國會也應該在信貸指導中發揮作用。這個想法是建立一種類似於信貸撥款程序的機制——每年國會投票將表明鼓勵哪些類型的貸款以及向何處貸款，以及哪些貸款應當被抑制。這將迫使國會審查並熟悉系統，並加強對美聯儲的監督。道尼認為，國會已經監督其他機構和項目的預算，因此將美聯儲納入其中是一個合乎邏輯的步驟。

但是，允許中央銀行在其政治主子之外運作也有其支持者。“經濟學家們壓倒性地支持自主或獨立中央銀行的概念，”他們三人在去年的一項研究回顧中寫道。而且幾十年來，研究通常得出的結論是中央銀行獨立性與較低的通貨膨脹相關。

擁有更獨立中央銀行的國家在1980年代的通貨膨脹率較低

發達經濟體的平均年通貨膨脹率與中央銀行獨立性。

來源：埃德·鮑爾斯、詹姆斯·霍瓦特、安娜·斯坦斯伯裏，“中央銀行獨立性再探”

注：獨立性測量採用自Grilli, Masciandaro & Tabellini (1991)。

然而，研究人員還區分了中央銀行的“政治”獨立性和“操作”獨立性。前者包括設定目標和解僱官員的能力；後者則是關於日常設定利率的自主權。雖然歐洲中央銀行在這兩方面都高度獨立，但大多數“獨立”中央銀行在操作上非常獨立，但在政治上僅有一定程度的獨立。而在富裕國家，操作方面似乎更為重要：日常設定利率的自由與較低的通貨膨脹相關，但政治獨立性則沒有。

每個人似乎都同意的一個觀點是，全球範圍內對中央銀行獨立性的威脅是真實存在的。泰國政府一直在尋找增加對中央銀行影響力的方法，而印度政府則部分將經濟表現不佳歸咎於中央銀行的緊縮貨幣政策。

對於中央銀行獨立性的捍衞者來説，這並不是偶然：歷史上，政治家干預中央銀行並不是為了捍衞無資產者的利益，而是希望（通常）更寬鬆的貨幣政策能夠幫助確保他們的選舉成功或平息對政權的威脅。

道尼認為，任何經濟利益都無法抵消對民主的損害。她認為，立法者在貨幣創造方面進行的盡職調查將改善他們的政策制定——並幫助恢復選民的信任。

在最佳情況下，撰寫關於中央銀行的內容都是一項挑戰，道尼在前言中警告讀者，她的論點並不適合心志脆弱的人。但這本書經過細緻研究，適應於日益加深的不平等時代，並對即使是最熱心的中央銀行獨立性捍衞者提出了重要問題。

自2008年以來，關於經濟理論的主導地位有“很多質疑、挑戰和探討，但中央銀行獨立性卻沒有受到質疑，”她在一次採訪中説道。

一些捍衞美聯儲獨立性的人，包括哈佛經濟學家肯尼斯·羅戈夫，認為中央銀行在某種程度上是“自身成功的受害者”。

“通貨膨脹已經低得如此持久，以至於人們開始忘記在中央銀行獨立之前的時代是什麼樣的，”他在2019年的一篇文章中寫道，針對各種中央銀行教條進行了抨擊。

但是通貨膨脹捲土重來，這似乎並沒有平息中央銀行家們的批評者——正如道尼的書所示。她成功地為重新審視中央銀行在民主中的角色提供了論據。她説得對，隨着中央銀行家們成為全球經濟的鬥士，最不民主的經濟政策制定形式之一卻成為了最具影響力的形式之一。