國會早在特朗普之前就開始向總統讓渡權力——彭博社

並非以獨立性著稱。

攝影師：德魯·安傑雷爾/法新社/蓋蒂圖片社 幾年前，我曾發佈過一條關於政府"三個平等分支"的社交媒體帖子，內容平淡無奇。一位深諳美國政治史的記者朋友委婉糾正説，國會才是"最高分支"，這與其在美國憲法第一條的地位相符。

事實證明我們都錯了，儘管原因略有不同。

本世紀以來，國會越來越像準議會而非獨立政府分支——準確説是立法分支。無論民主黨還是共和黨議員，非但不謹慎守護憲法賦予的專屬權力，反而在本黨入主白宮時心甘情願（甚至歡天喜地）向行政分支讓渡權力。

彭博社觀點讓各州主導選民身份驗證白宮剛踢了記世界盃烏龍球更多家長需要與孩子進行的大學對話加州關税訴訟暗藏雙重目的 這種現象遠早於特朗普第二任期和當前國會中順從的共和黨多數——儘管必須承認確實延續至今（下文詳述）。有例外嗎？當然。但美國企業研究所（華盛頓保守派智庫）社會、文化與憲法研究主任尤瓦爾·萊文指出，這些例外恰恰印證了規則的存在。

“國會中的總統所屬政黨僅僅作為總統的政黨在運作，而非作為獨立立法分支的一部分，”萊文在電話採訪中表示。“反對黨則充當國會中的反總統政黨，雙方並未以獨立於總統議程的方式真正合作。”

換言之，只有當另一黨派人士侵犯或篡奪憲法賦予的權力時，立法者們才會對總統越權行為提出異議。這既不“至高無上”，也談不上“平等共治”。或許用“從屬分支”來形容國會更為貼切。（而司法部門——根據憲法第三條——與總統們類似，在行使憲法權力時從不畏首畏尾。）

立法部門淪落至此，部分源於1970年代國會民主黨人開啓、1990年代共和黨人延續的做法：在分裂政府時期（即一黨控制國會、另一黨掌控白宮），他們削弱了政策委員會的影響力，將政治權力集中到政黨領袖手中。在眾議院，這導致權力集中於議長；在參議院，則集中於多數黨領袖。普通議員實質上被架空。諷刺的是，此舉本意是為制衡行政權力。

“由於權力集中，國會最終淪為總統政治中的一枚棋子，”萊文指出。眾議員和參議員們首先且主要將自己定位為總統的批評者或支持者。

萊文繼續指出：“政黨間的對立已經壓倒了權力分立的制衡原則。”

隨着特朗普不斷擴張行政權力的邊界，人們重新關注到國會議員們對行使權力表現得多麼興趣缺缺。

這位第45任兼第47任總統正忙於廢除或部分拆解由國會立法設立的政府機構。更甚的是，特朗普正威脅要通過"資金扣押"程序無視憲法專門賦予立法機構的"錢袋權"——即直接拒絕支出眾議院和參議院依法批准的撥款。在他鋪天蓋地的行政命令中，還隱藏着更多以犧牲國會權力為代價的擴權行為。

但特朗普遠非首個挑戰憲法第二條賦予的行政特權邊界的總統，當今國會共和黨人的默許姿態也非特例。

民主黨人拜登就曾如此——想想他那違憲的學生貸款減免計劃；民主黨人奧巴馬亦然——憶及他用"筆與電話"行政令為部分非法移民提供永久居留權的決定；共和黨人小布什也不例外——那些宣稱不會執行其所反對法案條款的簽署聲明猶在耳畔。而無論是拜登、奧巴馬時期的民主黨，還是小布什時期的共和黨，都未曾對此採取實質行動。事實上，他們大多予以支持，正如特朗普第二次上任剛逾八週就已出現的某些情況。

這一趨勢的另一表現是：國會經常難以就政府支出方案達成一致，通常通過將具體決策權交給行政機構官僚和規則制定者的法案，讓民選代表得以在選民反彈時迴避艱難抉擇和政治責任。

另一個跡象是，白宮行使否決權的次數近年來急劇下降。在國會當前這種順從趨勢形成之前，共和黨總統羅納德·里根在八年任期內共行使了78次否決權。隨着這一趨勢加劇，民主黨總統比爾·克林頓在兩屆任期內否決了37項法案。但同為兩屆任期的布什和奧巴馬總統各自僅行使了12次否決權。特朗普首個任期（10次）和拜登（13次）的否決次數略有回升，但遠未達到里根時代的水平。

總統們不再頻繁行使否決權

國會要麼與總統步調一致，要麼乾脆拒絕通過任何立法

數據來源：參議院官網

注：標星總統僅任職一屆。特朗普第二任期迄今未行使否決權。

這種行政與立法部門的協同效應，是歐洲及加拿大、以色列、日本等國議會制政府的典型特徵。但這與美國開國元勳設計的憲法秩序基石——行政、立法、司法三權分立並激烈角逐的權力制衡體系——完全背道而馳。至少理論上本該如此。

“在議會制體系中，行政機構源於立法機構並隸屬於立法分支——不存在權力分立，也缺乏制衡機制。本質上這是政黨統治，“賓夕法尼亞州斯克蘭頓附近私立大學基斯通學院的比較政府學教授傑夫·布勞爾表示，“毫無疑問，過去二十年間美國政府運作越來越像議會制體系。”

國會持續的權力讓渡短期內不太可能結束。

布勞爾指出，選民"或許不理解美國製度區別於議會制的複雜細節或差異——甚至可能並不關心”。和他們的眾議員與參議員一樣，選民希望國會能制衡他們反對的總統。但對於支持的總統，他們似乎更傾向於順從。事實上，正是這種偏好使得民主黨人和共和黨人在本黨總統越權時不敢説"不”。

長期的分裂政府或許能改變現狀。來自紐約州布法羅的共和黨前眾議員湯姆·雷諾茲告訴我，國會議員中顯然已存在幻滅情緒。“我經常與議員們交談，能感受到他們的挫敗感。“但正如布勞爾所言，讓立法機構重拾權力的難點在於，議員們是在回應他們感知到的選民意願。

2009年從國會退休、現從事政府關係工作的雷諾茲對此深有體會。他曾擔任共和黨全國國會委員會主席，主導2004和2006年選舉週期的競選工作。“兩黨極端化的基本盤加劇了（立法機構屈從行政權）這個問題。”

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