特朗普對城市的戰爭：紐約成為前線 - 彭博社
Francis Wilkinson
給特朗普和MAGA陣營的一記布朗克斯式噓聲。
攝影師：萊昂納多·穆尼奧斯/AFP/Getty Images
“這裏最初全是荒地，“埃德·亞克爾望着由磚石混凝土構成的範科特蘭特村社區——即阿瑪爾加梅特住房合作社所在地説道。自1944年出生以來，除了七年外，亞克爾一直住在這個由11棟建築組成的迷人社區。他的父母曾擁有合作社第九棟樓的公寓，該樓建於1931年，甚至早於第八棟樓的建造（追蹤阿瑪爾加梅特的建造順序就像在演"誰在一壘？“的滑稽戲）。“這是成長的絕佳之地，“這位制帽匠與熨衣工的兒子説，“當年這裏有數不清的孩子。”
阿瑪爾加梅特是美國首個有限資產合作社。1927年，首批家庭——幾乎全是像亞克爾父母這樣的猶太工會成員——搬離下東城或布朗克斯的舊公寓，成為都市拓荒者。州立法、公共補貼以及工會的政治經濟力量使這一開發成為可能。紐約州至今仍對合作社成員購房的資本投入（無論借貸或儲蓄）及月均支出進行雙重監管。在這個需要排隊等候的社區，部分一居室住户月支出仍低於1000美元，不過許多住户因房貸增加了經濟負擔。
住房可負擔性正是紐約州議員佐赫蘭·馬姆達尼在6月民主黨市長初選中獲勝的核心議題。在紐約，居住成本高昂且往往難以負擔，甚至連建造住房都舉步維艱。該市去年一份報告顯示，出租房空置率僅為1.4%，創1968年以來新低。對低收入羣體而言市場更為嚴峻：月租金低於1100美元的房源僅佔0.4%。與此同時，紐約高端房地產市場達到前所未有的天價，紳士化進程持續重塑着城市版圖。Property Shark研究發現，過去十年間全市二十多個社區的房屋售價中位數已翻倍或更高。
全美範圍內，2023年近半數租房家庭處於“成本重負”狀態，意味着其住房支出超過家庭收入的30%。加州仍是都會區房價難以負擔的重災區，舊金山的高昂租金首當其衝。而紐約公寓——普遍僅約700平方英尺——的價格仍在持續攀升。
曼達尼主張實施租金凍結政策，並呼籲在未來十年內借款700億美元用於建造數十萬套新公寓。在比爾·德布拉西奧市長任內，租金曾多次被凍結，這對租住租金管制公寓的租户有利，但對面臨運營成本上漲的房東則不太友好——尤其是在過去幾年高通脹的情況下。租金管制為無力承擔市場租金的人羣保留了住房，同時也讓中上階層租客以不公平的補貼價格獲得公寓。問題在於，很難區分這兩類羣體。
無論曼達尼的具體計劃是否可行，顯然要建造足夠多的新住房以降低成本和擴大選擇範圍，需要注入創造力和資金。這正是阿瑪爾加梅特合作社開創的道路。但儘管布朗克斯住宅區是實現工人階級住房願望的豐碑，它也證明了在高度資本主義環境下推行準社會主義住房的困難。
工人階級的勝利
在鼎盛時期，阿瑪爾加梅特是工人階級的勝利，提供了1400多套經濟適用房。其早期成功催生了類似結構的合作公寓，包括布朗克斯的合作城，至今仍有約5萬紐約人居住在這些價格適中的住宅中。單就規模而言，合作城足以成為紐約州第13大城市。然而，擁有820萬人口的紐約市規模如此龐大，在其他地方可以稱為城市的區域，在這裏只是一個社區。
紐約的米切爾-拉瑪保障性住房計劃源自1955年州立法，採用類似運作模式。該項目在全市範圍內創建了超過10萬套租賃和合作公寓住房。1%的低息抵押貸款、大幅減税政策及公共土地優惠使該計劃得以實施。但隨着立法規定的公共補貼到期，該項目6.7萬套租賃住房中超過半數選擇退出，另有數千套合作公寓同樣轉為私有。現存米切爾-拉瑪體系的租賃與合作住房中，部分建築年久失修且面臨鉅額修繕費用。這一困境並非新近出現，紐約市2004年一份關於米切爾-拉瑪住房的報告標題直指核心：“不再可負擔”。
紐約房地產素以造就"偶然百萬富翁"聞名——那些在正確時機購入房產並坐享資產飆升的幸運兒。但在布朗克斯區毗鄰範科特蘭公園的林蔭街區，無人能實現暴利。當聯合住宅合作社成員決定搬遷時，他們需將公寓回售給合作社——從而放棄轉售利潤。與此同時，為填補長期積壓的修繕費用，該住宅區的維護成本持續上漲，市場租金與聯合合作社維護費之間的差距正在縮小。近期45.22%的費用飆升在整個合作公寓樓內引發強烈震動。
布朗克斯阿瑪爾加馬特住房合作社財務主管埃德·亞克爾。攝影師：弗朗西斯·威爾金森亞克爾不僅是阿瑪爾加馬特的終身成員，更是領導者。作為現任合作社董事會財務主管，他自1977年起幾乎從未間斷地在董事會任職，其中包括擔任主席的四分之一世紀時光。亞克爾曾在紐約市公立學校擔任數學教師30年，退休已逾二十載。
阿瑪爾加馬特不僅是一個龐大的商業實體，其財務體系因政府層層監管和老舊建築對資金的巨大需求而異常複雜。為中低收入者控制成本的努力既必要又充滿風險。收入長期無法覆蓋資本支出，儘管公寓需求持續旺盛，仍有50多套因嚴重失修空置。破裂的污水管損壞了公寓，窗户無法開合，屋頂滲漏，磚體鬆動，所有建築都存在嚴重的能源效率問題。當我詢問亞克爾為何不拆除問題建築改建高樓時，他疲憊地表示：建築內含石棉等複雜的金融與施工問題，對合作社董事會而言實在棘手。
董事會正與財務顧問及州政府合作，試圖整合融資方案以滿足當前需求。“我們正在申請組合補貼貸款和常規貸款，“亞克爾透露，“約2.5億美元的一攬子計劃將解決未來十年所有資本需求。“沒錯：布朗克斯這一處保障性住房的基礎維修和簡單升級成本，高達2.5億美元。
“由於這些建築已接近或達到使用年限，州政府確實需要考慮投入數十億美元進行大修，以維持項目的可持續性，”商業地產巨頭世邦魏理仕前高管馬克·費舍爾表示，他目前為阿默甘尼達董事會提供諮詢。“指望符合經濟適用房資格的人羣能承擔這些鉅額改造費用是不合理的。”
當然，正是保持低月付的需求導致部分建築年久失修。目前尚不清楚如何打破這種惡性循環。
瞄準"教育與醫療"領域
紐約是出了名的難治理城市。但全美各城市如今都面臨困境。經濟衰退、疫情、人口遷移、基礎設施老化、犯罪率攀升（近期有所回落）以及圍繞警務問題的反覆衝突——所有這些都在衝擊城市治理契約。芝加哥最近三任市長雖然意識形態、背景和政治綱領截然不同，卻都被普遍認為執政失敗。
與美國社會許多方面一樣，城市治理也被捲入國家政治和特朗普時代有毒的極化氛圍中。“政治國家化意味着地方官員——即便是全美最顯赫、權力最大的紐約市長——越來越難以改變廣泛社會經濟趨勢的走向，無論這些趨勢涉及就業、住房、犯罪還是其他領域，”賓夕法尼亞大學政治學家丹尼爾·霍普金斯指出。
特朗普及其政黨將仇視多元價值觀、摧毀移民生計作為其政治綱領的核心支柱。這些價值觀不僅吸引全球創意企業家和叛逆者來到紐約，也使這座城市中截然不同的羣體和個人——白人文藝青年、黑人中產家庭、極端正統派猶太教徒——能夠在近距離中和諧共處。若失去自由主義寬容的底線，這座城市將迅速變得不宜居。
加州大學洛杉磯分校法學教授喬納森·扎斯洛夫稱特朗普政府是"美國曆史上最反城市的行政當局”。這種敵意通過立法和行政行動付諸實踐，將使建造住房和改善城市生活的努力變得更加困難。隨着*“讓自由派難堪”*從MAGA社交媒體的信條轉變為聯邦政策的功能，城市正在為生存而戰。
“在城市經濟發展研究中有一個近乎陳詞濫調的觀點：城市經濟的核心基礎是’教育與醫療’——大型大學和主要醫療機構（它們可能是大學的一部分，但並非必須如此），"扎斯洛夫寫道，“而本屆政府重點打擊的恰恰是哪兩個行業？就是教育和醫療。”
位於曼哈頓上城的哥倫比亞大學是特朗普政府最早針對的主要大學之一，導致4億美元的大學研究經費陷入停滯，造成工作中斷和混亂。紐約市另一所私立巨頭紐約大學也遭遇了隨意削減，該州和該市的公立學院也是如此。（幸運的是，紐約還有福特漢姆大學、聖約翰大學等其他本地高校以及不太依賴聯邦研究資金或特朗普政府也試圖限制的外國學生流動的城市學院作為支撐。）
7月初由國會共和黨人通過並由特朗普簽署成為法律的預算協調法案，同樣預示着城市成功中“醫療”部分將遭受重創。紐約州的一項分析顯示，由於該法案，約90萬城市居民將失去醫療補助覆蓋，導致大規模困境和醫院財務崩潰的連鎖反應。數千個醫院工作崗位將消失，而為最貧困患者服務的最脆弱醫院可能關閉。
此外，特朗普政府對公共交通——城市經濟和社會命脈的動脈——公開表示敵意。政府試圖取消紐約廣受歡迎的擁堵收費計劃，該計劃已減少交通流量併為公共交通創造了數千萬美元的新資金。
政府對其他公共服務的削減同樣嚴峻。紐約市長埃裏克·亞當斯在4月表示，聯邦政府已撤回超過1.88億美元，這些資金原本用於補償該市的移民收容所和服務。2月，聯邦緊急事務管理局試圖收回之前撥給該市的8000多萬美元。
美國城市面臨的惡劣天氣。攝影師：Ed Jones/AFP/Getty Images聯邦應急管理局的衰落和氣候緩解措施的放棄給紐約帶來了巨大風險，這座城市正受到海平面上升和風暴潮的威脅。聯邦政府從基礎設施投資中的撤退更為嚴重。該市7400英里的下水道系統老舊且漏水，偶爾會無法應對21世紀帶來的日益增加的雨水和海水負荷。修復下水道系統可能輕易耗資1000億美元。
2024年，該市通過直接資金和税收支出的組合，從主要的住房和無家可歸者計劃中獲得了約72億美元的聯邦援助。“這些聯邦支持的項目深深植根於該市的住房基礎設施中，對紐約市最脆弱的居民尤為重要，”紐約大學弗曼中心的一份最新報告指出。特朗普提出的2026年預算將像颶風一樣席捲紐約的補貼住房，削減超過40億美元的援助。
對移民的戰爭
醫療保健、教育、研究、公共基礎設施——都是執政黨的目標。但對紐約來説，可能沒有比共和黨對移民的戰爭更緊迫的威脅了。這也可能以不可預測的方式影響城市住房。
超過三分之一的紐約人出生在國外。該市可能的下一任市長曼達尼出生於烏干達，並於2018年成為公民。與行政區接壤的皇后縣是美國最多元化的縣。該行政區約一半的人口出生在國外。這個行政區的人口比15個州還要多，是一個文化大熔爐。
“190個國家，360種語言和方言，”皇后區區長多諾萬·理查茲告訴我，像報棒球統計數據一樣快速列舉着這個熔爐的數據。“我們一直歡迎人們。”
42歲的理查茲是移民的孩子。他的牙買加父親於2020年成為美國公民。在皇后區市政廳，這個縣政府日常辦公的地方，市政地毯似乎已經奉獻了最後的忠誠，移民歡迎中心位於二樓區長辦公室的走廊盡頭。
2022年，理查茲在任時，德克薩斯州和佛羅里達州的共和黨州長開始將一車車的移民送往紐約。數千名移民，其中許多人一貧如洗，最終在皇后區的庇護所和酒店落腳。“我們照顧了近5萬名新來者，”理查茲説。
這個政治把戲是透明的：用移民淹沒自由派城市，然後利用由此產生的混亂來指責移民和自由派治理。移民被鼓勵登上前往紐約、洛杉磯和其他地方的巴士，承諾虛假的工作和住房。“你會得到工作，你會得到住房，”理查茲説他們被告知。“紐約的街道鋪滿了黃金。”
來自德克薩斯的惡意。攝影師：斯賓塞·普拉特/蓋蒂圖片社北美大量湧入的移民給住房、學校、食品救濟站、醫療保健和社會服務帶來了壓力。紐約州預計將在2022年至2026年間花費43億美元用於“與美國尋求庇護者相關的費用”。而紐約市的支出預計會更高。正如預期的那樣，這波昂貴的移民潮引發了不滿情緒。“他們讓人們覺得這些移民得到了本地人無法獲得的東西，”里士滿説，“這有點像窮人與窮人之間的對立。”
原住民與新移民之間的緊張關係與紐約市本身一樣古老——關於移民美好生活的離奇承諾也是如此。新變化在於聯邦政府在煽動衝突中扮演的角色。7月初通過的議案資助了一支前所未有的移民和海關執法特工隊伍，以及一系列用於關押他們的拘留營。這對紐約、洛杉磯和其他移民眾多的城市影響巨大。本月在洛杉磯，數十名國民警衞隊隊員和聯邦特工乘坐悍馬和戰術車輛出現在一個公園，進行了一場戲劇性、威權式的武力展示，其中至少一輛車上還裝有架設的機槍。
紐約市大約有50萬至60萬居民是無證移民，這一數字大致相當於懷俄明州的人口。即使只驅逐其中相當一部分人，也會對勞動力、消費和社會凝聚力造成毀滅性影響。（許多紐約家庭由不同法律身份的成員組成。）
在一份言辭激烈、充滿侮辱的聲明中，特朗普的邊境事務主管湯姆·霍曼近日宣稱要"向庇護城市增派大量特工"並"加大驅逐力度”。紐約市民可能讓這一行動既難以實施又危機四伏。19世紀50年代，反奴隸制暴民曾多次阻撓地方當局執行《逃奴法案》——該法案要求非蓄奴州將逃亡奴隸移交聯邦特工或賞金獵人。
曼達尼已承諾保護移民羣體，他稱若失去這些移民，紐約將不復為紐約。（正如我同事賈斯汀·福克斯指出，這座城市在1970-1980年代的衰敗期恰逢外籍出生人口比例下降。）而紐約州長凱西·霍楚爾則承諾，在特朗普政府以非法手段威脅剝奪曼達尼公民身份並驅逐出境後，將為其提供保護。
一場MAGA噩夢。攝影師：Michael M. Santiago/Getty Images North America若紐約能成功捍衞其庇護城市地位，這座城市不僅不會因驅逐令而萎縮，反而可能湧入更多新移民及其他逃離聯邦鎮壓和危險環境的羣體。畢竟，這個美國最大最稠密的都市，或許將證明自己是險境中最安全的避風港。
開放空間匱乏
紐約等城市正面臨華盛頓被MAGA勢力掌控帶來的嚴峻政治治理挑戰，但有些困境更為棘手。亞利桑那州鳳凰城人口僅為紐約的零頭，卻佔據着500多平方英里的土地。而三面環水的紐約市僅約300平方英里。“1949年，美國人僅將全國2.27億英畝土地中的1800萬英畝（不足1%）劃為’城市’居住區，“經濟學家愛德華·格萊澤和大衞·卡特勒在2021年著作*《城市的生存》*中指出，“六十年後，美國’城市’用地增至7000萬英畝，仍不足國土總面積的3%，甚至低於大豆種植面積。”
阿瑪爾加馬特社區建在雅克的"荒野"上，合作城的1.5萬套住宅則建於沼澤地。但如今閒置土地所剩無幾，即便在城郊也空間有限。紐約大都會區（約1900萬人口）的郊區高度開發、人口稠密且物價高昂，新建住房率極低，難以為尋求低成本生活的市民提供緩衝空間。
若築巢，必引鳳。攝影師：斯賓塞·普拉特/蓋蒂圖片社北美分社紐約開放空間的匱乏加劇了困擾美國其他密度較低城市發展的難題：鄰避主義、策略性訴訟、繁重的法規、高昂的勞動力與材料成本。加州立法者剛通過一項法案，旨在簡化開發商的建造流程並增加反對者的阻撓難度。該立法允許特定建設項目免於遵守長期規範加州開發的《加州環境質量法案》要求。
紐約市也在去年12月通過了自身的放松管制方案。這項俗稱"肯定之城"的改革通過修訂分區法規推動商業用地轉為住宅用途。方案在鄰避主義盛行的需求旺盛社區鼓勵住房建設——允許中高密度區域的建築增加至少20%的可負擔住房（此類住房還可享受房產税減免）。“城市中有大片區域幾十年來幾乎沒有任何新住房項目”，近百年曆史的民間智庫"公民預算委員會"研究副總裁安娜·尚佩尼指出。
“肯定之城"還取消了部分區域的停車位配建要求，並降低了其他區域的標準。它允許業主建造更多第二單元住宅，這相當於紐約版洛杉磯住宅區後院小屋擴建計劃。
支持者希望"肯定之城"能催生數萬套新住房。但這個目標可能過於樂觀，況且紐約實際需要的是數十萬套住房。尚佩尼表示：“市政府讓’肯定之城’跨過了立法門檻，但這還遠遠不夠。”
然而，政治思維模式與權力格局的轉變是必要的第一步。多年來，市議會成員為迎合地方抵制情緒，始終能夠阻止其選區內的開發項目。這種阻力正被住房短缺的嚴峻現實所消解，“鄰避主義"政治也被重新定義為自私且反社會的行為。
房地產市場同樣極端的舊金山（城市規模小得多）也開始轉向"迎毗主義”。根據加州法律，該市必須在2026年1月31日前通過新的區域重劃計劃，目標是在開發長期停滯的黃金地段建造數千套保障性住房。
加入住房建設浪潮
與舊金山和洛杉磯類似，紐約住房短缺部分源於城市的全球吸引力——畢竟底特律就有大量可開發用地。儘管面臨高房價等困擾，人們仍趨之若鶩遷居紐約。這種吸引力引發的空間爭奪，正將中低收入羣體擠出成功城市，迫使他們忍受漫長通勤返回都市核心區工作。
住房建設週期漫長，難以為推動政策的市政當局帶來即時政治收益。但紐約的公共政治話語已發生轉變：近期民主黨市長初選中，候選人們競相攀比建設數量。例如今年春天，民主黨州議員澤爾諾·邁裏在落選的樂觀競選活動中，就誓言新建百萬套住房以推動城市發展。
“當時所有人都跟風湧入了住房市場，”紐約市前副市長艾麗西亞·格倫表示，“現在我覺得特別有意思：我一時想不出有哪個反對保障房建設的候選人。”
格倫曾在白思豪市長任內負責紐約市的住房事務，如今是一名開發商，專門在美國各城市（包括紐約）開發混合收入住宅項目。我在特朗普簽署預算法案後採訪了她。她對住房問題和紐約市的樂觀態度似乎絲毫未減。她看到的成功多於失敗。
“在低收入羣體、純保障房領域，你們取得了相當可觀的開發成果，”格倫説，“紐約市依然是保障性住房（Affordable Housing）開發領域的領頭羊。只是對於收入介於極端貧困和超級富豪之間的羣體，開發的住房還遠遠不夠。”
實際上，現在已經沒有“混合住房合作社”這種模式了。“歷史上顯然有過中產階級享受高額補貼的時期，那更像是一項政策議程，”格倫説，“在紐約，著名的米切爾-拉瑪計劃針對的就是工薪階層。公共住房最初的目標羣體也是工薪階層。第八條款住房也是面向工薪階層。這些從來都不是為最低收入羣體或最後救濟所設計的住房。但在很多方面，隨着時間的推移，它們已經演變成了這樣。所以這是一個巨大的結構性問題。”
值得注意的是，即使在幾十年前紐約還是一個以工薪階層為主的城市時，工薪階層住房建設也依賴於政府支持。我問格倫，如果她是紐約的女王，她會採取什麼措施來開發住房。她的回答強調了一系列基本原則：有針對性地放寬目標社區的 zoning 法規，為當地建設營造政治基礎以爭取支持，並使税收政策與 zoning 政策保持一致，以鼓勵最需要的建設。
“我們只需改變基礎的分區規劃和遊戲規則，讓建造更高大、更密集、更多元收入羣體的建築變得更容易，”格倫説。“關鍵在於思考那些你希望鼓勵大量住宅開發的社區。你需要做的是以最大化產出的方式，層層疊加這些激勵措施或框架。”
年復一年，這種基礎性工作被證明難以持續執行。即使在支持保障房的白宮執政期間，也未能提供足夠的住房單元。當聯邦政府將政策火力對準美國城市時，情況不太可能變得更容易。
但明智的政策仍能帶來公共效益——甚至驚喜。實施六個月後，紐約的擁堵收費計劃有望為公共交通籌集5億美元。進入曼哈頓的荷蘭隧道高峯時段延誤下降65%。與去年同期相比，進入擁堵區域的車輛減少1000萬輛，交通擁堵、污染、噪音和事故顯著減少。僅對交通政策的一次調整就明顯提升了生活質量。住房政策能否實現類似效果？紐約人可以期待。
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