美國國會正在放棄其最後的實權——彭博社

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攝影師：安德魯·哈尼克/蓋蒂圖片社這對國會權威而言並非好年景。看看國會怯懦地投票收回先前撥給外援和公共廣播的約90億美元資金。這一低調舉動充分説明了華盛頓體制權力的運作方式——尤其是結合過去七個月的一些重大新聞來看。

首先，唐納德·特朗普總統單方面採取措施關閉了美國國際開發署和教育部等國會設立的履行重要政府職能的機構。隨後最高法院實質上認可了特朗普的行為，而下級法院曾裁定這些行為是違憲且非法的行政篡奪立法權。如今，這項撤銷資金的投票——為回應特朗普政府明確表示無論如何都不會動用這些資金的要求——看起來像是舉起了白旗投降。

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• 劇情反轉：共和黨剛為家庭爭取到更多資金 這三項進展——特朗普對立法權的行政攻擊、司法系統對此次攻擊的認可以及國會自身的屈服意願——共同預示着美國憲政史上可能出現的決定性時刻。

眾所周知，如今的三權分立機構與建國初期已大不相同。每個分支都在獨立發展變化，彼此間關係也隨之演變。原本規模微小、缺乏政策實施手段的行政分支，已成長為歷史學家阿瑟·施萊辛格1973年所稱的"帝王總統制"；被亞歷山大·漢密爾頓稱為"最不危險分支"的司法機構，通過1803年馬伯裏訴麥迪遜案獲得了憲法文本並未明確授予的司法審查權。自20世紀初以來，大法官們運用這項權力否決他們不認可的州和聯邦立法，同時在整個憲政體系中扮演着某種監督角色。

被制憲者設計為"平等分支中居首位"的國會，則走過了更為曲折的道路——尤其在國內政治領域。現代行政國家的建立正是通過立法實現的。雖然國會將廣泛監管權授予作為行政分支組成部分的機構確實強化了總統權力，但通過制定遠超國會自身執行能力的監管方向，立法分支實則藉助行政國家延伸了自身權力。

獨立機構（其領導人非因故不得被總統解職）也被普遍視為服務於國會利益。就在不久之前，國會還通過監督聽證會和與機構負責人的持續溝通對行政機關施加重大影響。（在這方面，特朗普和最高法院似乎也準備改變延續百年的現狀，最終可能僅保留美聯儲作為獨立機構——而美聯儲的獨立性也岌岌可危。）

戰爭與外交事務領域則另當別論。在這些領域，國會已喪失其大部分原有職能。總統如今常以固有行政權力為由繞開立法機構的宣戰權，聲稱有權自主選擇保衞國家的方式——包括未經立法授權就對別國實施轟炸。而隨着無需參議院批准的行政協定興起，參議院批准或否決條約的權力幾乎形同虛設。

至少迄今為止，國會仍保留着財政撥款權。由於掌握資金用途的決定權，國會始終保持着影響行政分支優先事項走向的能力。這項權力甚至在特朗普首個任期內都未被撼動。還記得特朗普曾試圖挪用國會未批准的資金修建美墨邊境牆嗎？該計劃最終流產的根本原因在於：總統本不應未經國會批准就動用資金。

過去六個月間，情況發生了變化。我們可能正步入國會權力衰落的新歷史階段。這一切始於"政府效能部"（DOGE）事件。圍繞該部門裁撤的法律爭議在於：行政分支能否解僱國會撥款設立的公務員崗位？總統能否單方面下令關閉整個機構？這類優先事項的設定權正是國會憲法權力和歷史地位的核心。眾多下級法院頒佈禁令叫停DOGE裁員和關閉的根本法律依據是：總統此舉不僅缺乏國會授權，更直接違背了國會撥款所體現的既定政策。

最高法院推翻這些下級法院的裁決幾乎完全未得到保守派多數法官的評論。然而，自由派異議法官已明確指出其核心爭議：三權分立。這一詹姆斯·麥迪遜提出的理念作為公民基礎教育傳承數代，強調政府各部門應相互制衡。

保守派多數法官非但未維護該原則，反而奉行"單一行政權"理論——這種曾屬邊緣、現為主流的保守派學説主張總統必須完全掌控整個行政部門。近半個世紀來，部分保守派法學者持續鼓吹總統應有權任意罷免行政官員。以"你被開除了"成名的特朗普，恰逢其時地利用了這股法學思潮。

儘管未公開聲明，但最高法院保守派大法官很可能認為：既然總統能隨意解僱官員（包括國會規定需正當理由才能免職的機構負責人），同理也應有權撤銷國會設立並撥款的行政部門。

特朗普對行政權的激進擴張與最高法院的默許結合，本身已具歷史性意義。但國會自身表現出的自衞意願缺失，才是真正推動歷史轉折的關鍵。這項撤銷法案實質上默認：若總統拒絕使用撥款，國會無需堅持要求其執行。

一個受制於特朗普或對其心存畏懼的共和黨國會，或許無意開創一個持久先例——讓國會掌握財政支出權這一最後的優先事項決策堡壘逐漸失效。他們可能只是想滿足總統的意願。

然而戰爭權力與外交事務的先例表明，一旦國會賦予行政機構更大自由度，行政權力就會像滾雪球般膨脹。無論是民主黨還是共和黨總統，都在軍事行動和外交政策上不斷擴張行政權力。帝王般的總統職權實則是兩黨共同造就的局面。

沒有理由認為民主黨總統在民主黨掌控國會時，會不想像共和黨總統那樣對支出重點施加同等影響力。能夠關閉部分政府機構的總統，就能關停那些執行其不認可政策的部門。作為下一步，他還可以主張將節省的資金用於其他項目和優先事項。控制政府如何使用納税人資金，這對民主黨和共和黨總統都極具誘惑力。儘管歷史上共和黨主張縮減開支，但情況並非總是如此。民主黨偶爾也會扮演財政紀律捍衞者的角色，而特朗普時代的共和黨人即便在減税時也樂於大舉支出。

人們不禁想以"為時未晚"作為結語——若民主黨中期選舉贏得眾議院，至少還能嘗試行使有限的監督權。但殘酷的現實是：特朗普的行動如今極難被逆轉，這實質上終結了關於國會明示支出重點重要性的爭論。

不僅僅是撤銷法案的問題。同樣的邏輯也適用於特朗普對關税的使用，這種徵税形式憲法上本屬於國會權限，但國會已在一定程度上授權給行政部門。法院仍需裁定特朗普的徵税是否在其憲法權限內。（我個人的最佳猜測是，最終現任最高法院不會阻止特朗普行使這一標誌性的外交政策工具。）

此外，國會作為一個機構的受歡迎度和合法性正在下降。這種下降與兩極分化、社交媒體的興起，以及政黨作為與代表直接聯繫渠道的功能弱化有關。專業劃分的選區也使得眾議院競爭激烈的選舉更為罕見，這進一步降低了選民的關注度或對國會的重視。

最終，要判斷國會當前這種衰落是否真的不可逆轉，可能需要十年或更長時間。或許正如一些人所言，國會將變得更加依附於總統所屬的政黨，類似於議會制政府通常的情況。但由於議會領導人是由政黨而非公眾選出，並面臨不信任投票，其效果很可能是國會權力衰落，而總統權力增強。

但如果是這樣，歷史學家很可能會認定2025年上半年在國會緩慢衰落的過程中起到了重要作用。

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