當前社保體系的主要矛盾, 已從窄覆蓋轉為“分配不均”_風聞

李雪、曹雅雪

復旦大學社會學系

【導讀】1月1日，人力資源社會保障部、中央組織部、財政部等三部門發佈《實施彈性退休制度暫行辦法》，明確了彈性退休的辦理程序、基本養老金領取等內容。延遲退休政策引發的社會熱議，反映出人們對我國社會保障體系建設的關切。那麼，自1993年明確了建立社會保障體系以來，我國社保體系的建設成效如何？又面臨哪些挑戰呢？

本文指出，目前我國已建成世界上規模最大的社會保障體系，其中社會養老保險覆蓋10.7億人，醫療保險覆蓋13.8億人，基本實現全覆蓋。相較於計劃經濟時期的“國家-單位保障制”，當前與市場經濟相匹配的“國家-社會保障制”，在覆蓋面上從城鎮居民擴展到全體國民，農民和非國有部門職工成為新的受益者；市場中能力較弱、風險較大的老年人、貧困人口、失業羣體得到了保障，從而緩和社會的貧富差距。

作者指出，**當前社保體系的主要矛盾轉變為，福利利益在不同羣體之間的分配不均。一方面，城鄉居民保險之間的差異日趨彌合。**例如，城鎮居民醫療保險和新農合併軌後，城市和農村的參保人繳納的費用一樣，從2010年到2020年，二者報銷金額之差從5109.47元降低到1726.04元，報銷比例的差距也從近15個百分點降低到10個百分點，且十年來兩者的報銷比例均上升了5個百分點。另一方面，新的分割結構也在形成：職工保險的保障水平顯著高於居民保險，到2020年，兩者的養老保險金差別已擴大到7.28倍；隨着不穩定就業加劇，就業者中參與職工保險的不足一半，**穩定就業者的保障水平也高於不穩定就業者。這不僅有損社會公平的原則，也在一定程度上偏離了社會保障制度的設立初衷，形成了風險較大者保障薄弱，風險較少者保障充分的矛盾。**本文指出，維持社保體系需要鉅額資金的投入，且社保基金的支出負擔有增無減。展望未來，有必要在優化經濟結構、發展新質生產力的同時，尋求社會治理的最大公約數，統籌不同社會羣體共同利益、共同價值。

****本文原載《文化縱橫》2024年12月刊，**原題為《**********社會保障三十年：全覆蓋與新分割》，****僅代表作者觀點，供讀者參考。

社會保障三十年：

全覆蓋與新分割

**▍**社會保障三十年

2024年9月，第十四屆全國人大常委會第十一次會議通過了延遲法定退休年齡的決定，計劃用15年時間，逐步將男職工的法定退休年齡從原來的60週歲延遲至63週歲，女職工的法定退休年齡從原來的50週歲、55週歲分別延遲至55週歲、58週歲。延遲退休政策不僅直接影響到勞動者領取退休金的時間和金額，還可能對勞動者的職業生涯、家務勞動分工，甚至養育子女和孫輩的投入產生深遠的影響。延遲退休政策引發社會熱議的背後，是我國社會保障體系建設的巨大成就：目前我國已建成世界上規模最大的社會保障體系，其中社會養老保險覆蓋10.7億人，醫療保險覆蓋13.8億人，基本實現全覆蓋。

作為市場經濟五大支柱之一，我國的社會保障體系已走過三十年。1993年，黨的十四屆三中全會提出構建社會主義市場經濟體制的總目標，首次明確了“建立多層次的社會保障體系”的任務，並將其確定為市場經濟正常運行的重要維繫機制。在這一理念指引下，**從1994年開始，我國開始在多地啓動社會保險、最低生活保障制度、社會救助制度的試點和推廣，目前已建立起包括社會保險、社會救助與救濟、優撫安置等內容的完整的社會保障體系。**社會保險是社會保障體系中涉及範圍最廣、資金最多的一類保障，它將政府税收、企業和個人繳納的保險費彙集起來，為全體國民提供基本生活和福利保障，具有風險分擔和一定的再分配功能。

圖1和圖2分別描述了近三十年來社會醫療保險和養老保險的發展情況。可見，經歷了20世紀90年代的起步、本世紀第一個十年的制度建設和穩步發展後，2010年以來，我國的社會保險迎來了飛速發展和全覆蓋。以養老保險為例，2010年時，養老保險參保人數僅佔總人口的27%，2022年時這一數字迅速增長到75%。考慮到養老保險是年滿16歲以上、非學生身份的公民才可以參保的，75%的參保率事實上已接近全覆蓋。醫療保險則是全體公民均可參保，自2018年參保率達到96%以來，近五年來一直穩定在95%~96%之間。

我國當前的社會保障制度是對計劃經濟時代社會保障制度的全面轉型和變革。計劃經濟時期的社會保障制度可稱為“國家-單位保障制”，對城市居民，尤其是單位職工提供養老、醫療、救災救濟等社會福利，農村人口幾乎不享有社會福利，主要依靠人民公社內部的互助共濟。可見，計劃經濟下的社會保障制度具有城鄉分割、單位分割的特徵，城市居民以及國營、政府、事業單位職工具有較好的社會福利。與之相對，**我國當前的社會保障體系是與市場經濟相匹配的，承擔着應對市場風險、保護弱勢羣體、促進人口流動的功能，可稱為“國家-社會保障制”。**與計劃經濟下的傳統社會保障體系相比，它的覆蓋面從城鎮居民擴展到全體國民，農民和非國有部門職工首次系統地獲得了社會保障體系的保護；同時，它對傳統體制仍有繼承，國有部門職工依然享有更高的社會保障水平；另外，它還產生了新的分割結構，如職工保險的保障水平顯著高於居民保險，穩定就業者的保障水平也高於不穩定就業者。

**▍**社會保障全覆蓋

（一）新的受益羣體

市場經濟體制下的社會保障體系，旨在為人們應對市場風險提供系統化的社會支持。在此背景下，以往計劃經濟體制下未能享受充分社會保障的農民和非國有部門職工，由於直接面對市場風險，迫切需要社會保障體系的支持，從而成為社會保障制度新的受益者羣體。

首先，農民的社會保險參保率穩步提高。農村的醫療和養老社會保險均早於城市開始實施。早在2003年，新型農村合作醫療（即“新農合”）就在全國部分縣（市）試點。城市居民醫療保險則直至2007年才開始試點，2010年覆蓋全國。部分由於這一原因，農民醫保參保率一直高於全國的總參保率，且一直穩固在80%~90%之間，直到2018年後才被城市超過。農民養老保險參保率則在大多數年份均低於全國總參保率。如圖3所示，2010年農民養老保險的參保率僅為10.5%，後穩步上升並維持在63%左右，比總參保率水平低3%~16%。這表明，部分農村老人受“養兒防老”等傳統的兒女養老方式影響較深，對社會保險的接受度較低，參保率也較低。

其次，非國有部門職工是社會保險擴面的另一大受益羣體。私營企業、外資企業是改革開放後伴隨市場經濟興起而出現的新主體，是市場經濟的積極參與者。但長期以來，國有企事業單位才是社會保險的主要參與者。2011年開始實施的《社會保險法》要求用人單位為職工繳納職工社會保險費，帶來了私營企業、外資企業員工參保比例的穩步上升。根據中國家庭追蹤調查（CFPS）的數據，非國有部門職工醫療和養老保險的參保率分別從2010年的72.5%和30.39%上升至2020年的80.66%和62.71%。這為勞動者抵禦市場風險提供了兜底保障。

（二）弱勢羣體

在社會保障推進全覆蓋的過程中，另一個值得注意的現象是弱勢羣體在歷史上第一次得到了系統保障。這表明，社會保障產生了一定的再分配效應，即發揮政策的調節作用，給市場中能力較弱、風險較大的羣體提供保障，從而緩和社會的貧富差距。

第一個值得關注的弱勢羣體是老年人羣體，其醫療、養老保險的參保率均有較明顯的提升，且養老保險參保率高於全國的總參保率。CFPS的數據顯示，60歲以上的老年人的養老保險參保率從2010年的24.39%迅速上升至2020年的85.59%，醫療保險參保率則一直維持在80%~90%之間。社會保險是老年人羣度過幸福晚年的重要條件，其中國家財政補助為之提供了堅實保障。2021年和2022年，各級財政對基本養老保險基金的補助分別高達9772億元、10563億元，佔全國財政社會保障支出的近30%。

另一個值得關注的弱勢羣體是貧困羣體。貧困羣體的社會保障是世界各國福利提供中面臨的共同難題，他們往往由於缺乏信息、資源和領取福利可能引發的污名化，而難以得到有效保障。數據調查顯示，我國的貧困線下人口除社會救助和救濟外，在社會保險上也取得較大進展，這是值得肯定的重大成就。根據CFPS的數據，2010~2020年間，貧困羣體的醫療保險參保率一直穩定在80%以上的高位，養老保險的參保水平在經歷了2010~2014年的迅速上升後，也維持在60%以上。這表明，貧困人羣在社會保險擴面過程中得到了切實的實惠，這對於發揮社會保障制度的再分配效能具有重要意義。

此外，作為市場風險的直接受害者，失業者的社會保障狀況是衡量社會保障效果的重要維度。CFPS的調查表明，在2010~2020年間失業者的醫療保險參保率維持在60%~75%之間，養老保險參保率在經歷了2010~2014年的迅速上升後，一直徘徊在45%左右，二者均顯著低於全國總參保率。相對於其他羣體而言，失業人羣是特別需要保障的羣體，反而未能充分利用社會保險體系。

社會保障的全覆蓋還體現在社會救助制度對弱勢羣體的全覆蓋上。社會救助指的是向困難的個人和家庭提供持續性的現金、服務、補貼等支持，我國的最低生活保障制度就是社會救助制度的典型代表。早期的最低生活保障主要覆蓋國企下崗職工、失業者和退休人羣，後來逐漸擴展到各類困難羣體，包括殘疾人、老年人、失業者、未成年人口、“三無人員”及其他特困人羣。從2010年至2022年，每年財政用於最低生活保障的預算從969.75億元增加到1946.9億元，增加了一倍多；特別值得一提的是，在財政支出逐年上升的情況下，農村低保資金佔財政支出的比重從0.495%增長到0.562%，跑贏了財政支出的增速。低保制度覆蓋面的擴大和資金的穩步增長，為困難羣體的基本生活提供了充分保障。

**▍**新分割的形成

衡量一個國家社會保障水平一般使用覆蓋面和具體的福利利益兩個維度。當前，我國社會保障全覆蓋已經基本實現，**主要矛盾轉變為福利利益在不同羣體之間的分配不均。****如果説計劃經濟時期的社會保障體系是圍繞城鄉二元分割、單位分割而展開的，那麼市場經濟下的社會保障體系則圍繞人與市場的關係、人在市場中的部門而提供差異化的社會支持。**原有的城鄉分割大大削弱，單位分割則伴隨單位制的瓦解不復存在。

（一）城鄉居民保險之間差異縮小

城鄉差異曾經是我國社會福利制度的一個顯著特徵，較好的教育、醫療、工作機會和社會保障只提供給擁有城市户籍的居民，廣大農民（包括長期在城市工作生活的農民工羣體）只能獲得户籍所在鄉村地區提供的微薄的社會福利。隨着2014年國務院出台《關於進一步推進户籍制度改革的意見》，新型户籍制度逐步確立。目前，中小城市的落户限制已基本取消，只有北京、上海等超大城市仍維持對落户的嚴格限制。户籍制度日漸寬鬆帶來了城鄉間的自由流動，與之相匹配，我國將原本分開運行的城市與農村居民的醫療保險與養老保險並軌，統一為城鄉居民基本醫療保險與基本養老保險制度。以城鎮居民醫療保險和新農合併軌為例，並軌後，城市和農村的參保人繳納的費用一樣，藥品目錄和報銷比例也逐漸接近，最終將達到統一。這意味着城鄉居民保險之間的差異顯著縮小。

以城鄉居民醫療保險為例，從表1可見，儘管城鎮居民醫療保險的報銷金額仍高於新農合，但二者之間的差距顯著縮小。從2010年到2020年，二者報銷金額之差從5109.47元降低到1726.04元，報銷比例的差距也從近15個百分點降低到10個百分點。另外，十年來城鎮居民醫保和新農合的報銷比例均上升了5個百分點，體現了醫保對參保人就醫支持力度的增大。醫保報銷比例與起付線、封頂線、藥品類別有關，其中起付線和封頂線之間、甲類藥品的全部和乙類藥品的大部分支出屬於醫保報銷範圍。

（二）職工保險與居民保險之間差異較大

在社會保障城鄉差異逐漸彌合的同時，新的分割結構逐漸產生。我國推行積極的勞動力市場政策，在穩增長、促就業這一發展理念的指引下，鼓勵勞動力盡可能就業。與之相匹配的是，**政府機關和企事業單位職工享有包括醫療、養老、生育、工傷、失業保險在內的職工保險及住房公積金（即“五險一金”）；而沒有參加就業的城鄉居民只擁有醫療、養老兩項居民保險，且保障水平顯著低於職工保險。**以養老保險為例，2010年退休職工領取的養老保險金的均值為11176.99元，是居民養老保險金（5810.08元）的2倍以上。值得注意的是，這一差距並未隨着社會保險制度的完善而降低，反而隨着年份的推移而增加：到2020年，職工與居民養老保險金的差別已經擴大到7.28倍。

（三）穩定與不穩定就業者之間差異較大

近年來，不穩定就業現象在全球範圍內的興起，對各國的社會保險政策產生了重要挑戰。長期以來，社會保險制度是基於穩定的勞動關係而設立的，即資本所有者作為僱主購買勞動者的勞動力使用權、掌握生產控制權，與勞動者簽訂勞動合同，付給其工資並提供福利；勞動者具有從屬性。隨着網絡平台經濟的發展，企業用工日趨靈活化。一方面，互聯網平台企業往往通過勞務派遣、外包、引入第三方機構等方式，將勞動關係轉變為勞務關係和個人承攬關係，取消了企業對員工的社會保險責任；另一方面，傳統企業受此影響，也越來越多地採用非勞動關係的方式靈活用工，我國不穩定就業者羣體的規模已高達2億人。

由於勞動關係難以確立，不穩定就業者往往依託居民社會保險，而難以得到他們理應獲得的職工保險的保障。我們綜合既有研究對不穩定就業羣體的界定，按照正規部門就業（非正規部門就業包括非農工作中的散工與個體工商户）、勞動合同和職工保險這三個由寬到窄的指標，衡量了不穩定就業者和穩定就業者的社會保險參保情況。首先，按照現行法律規定，與用人單位簽訂勞動合同是參與職工保險的前置條件，那麼非正規部門就業的散工與個體户由於缺乏正式勞動合同就不符合職工保險參與條件；其次，即使屬於正規部門簽訂勞動合同的情況，用人單位出於降低成本的需要，有時並不給所有員工參保，而是在社保合規的壓力下，將部分員工轉變為勞動派遣或外包用工，由第三方公司以個人承攬或勞務合作關係等形式進行管理，通過取消勞動關係而擺脱社保繳納的責任。

分析表明，**在所有就業者中，參與職工保險的不足一半。**如表3所示，2010~2020年，在所有非農工作的勞動力中，在正規部門就業的佔70%~80%，其中僅有50%~60%的勞動者與用人單位簽訂了勞動合同。在簽訂了勞動合同的勞動者中，僅有約60%~70%的人擁有職工保險。以所有非農就業人口為基數，則僅有約19.8%~46.1%的勞動者擁有職工保險。考慮到我國已實現社會保險全覆蓋，事實上有超過一半的就業者是由居民保險覆蓋的，而他們本應享有保障水平更高的職工保險。

社會保險旨在提升個人應對市場風險的能力。相對於有正式合同和職工保險的穩定就業者，**非穩定就業者面臨的風險更大，收入更不穩定，反而很難得到充分的職工保險的保障。**這在一定程度上偏離了設立職工保險的本意，亟須保障的人反而難以獲得保障。**職工保險與勞動關係綁定的做法，是以工業社會大機器生產下的穩定僱傭為基礎的，在各種形式的靈活就業層出不窮的今天，已經很難照顧到廣大靈活就業者的需求。**如何在促進市場繁榮的同時，為新業態靈活就業人員提供有效社會保障，是當前社會政策制定中的一大挑戰。

**▍**結語

隨着人均預期壽命的穩步提高和人口老齡化的不斷加深，**個人依託市場獲得收入的職業生涯佔其一生的比重不斷降低，而依託社會保障體系的時長則顯著上升。**以我國居民人均預期壽命78歲為例，一個大學畢業的男性工作時間為38年（22歲畢業，60歲退休），非工作時間則為40年。其中，參加工作前的22年主要依靠家庭支持、居民醫療保險，退休後的18年主要依靠養老和醫療保險（包括長期護理險等有針對性的醫療保險），參加工作的38年則主要依靠“五險一金”等社會保險制度。此外還有最低生活保障等各類社會救助制度為緊急狀況下的個人提供物質福利和照料服務，貫穿生命始終。可見，社會保障體系將個人生命週期劃分為工作前、工作中、退休後三階段，並針對不同階段提供不同類型的保障，從而顯著改變了我們的生活。

回顧我國社會保障發展的三十年，成就是巨大的。我國僅用了三十年時間，就建成了適應市場經濟發展的、全面的社會保障體系，實現了全覆蓋，走完了西方發達國家經過一百多年才走完的路。如果説，以往大多數中國人對於什麼是社會保障、自己有沒有社會保險還處於較為無知的狀態的話，那麼在人人享有社會保險的今天，人們對於由社會保險之間的差異導致的利益不平等就尤為敏感了。**儘管城鄉居民保險之間的差異日趨彌合，但職工保險和居民保險之間的差異、穩定就業與不穩定就業之間的差異仍顯著存在。這不僅有損於社會公平的原則，也在一定程度上偏離了社會保障制度的設立初衷，形成了風險較大者保障薄弱，風險較少者保障充分的矛盾。**在就業變得日趨靈活和不穩定的全球趨勢下，如何順應時代的發展調整職工保險的參保標準和覆蓋範圍，為靈活就業人員提供更堅實的保障，是當前社會政策制定中的一項重要議題。

從根本上説，支撐社會保障體系運行的是經濟發展的成果。**社會保障資金的來源主要是各級財政税收收入，而企業是税收的主要貢獻者。**維持我國目前這樣一個全世界最大的社會保障體系需要鉅額資金的投入。在經濟發展新常態下，我國面臨人口老齡化和生育率下降等幾重壓力的疊加，社保基金的支出負擔有增無減。展望未來，有必要在優化經濟結構、發展新質生產力的同時，尋求社會治理的最大公約數，統籌不同社會羣體共同利益、共同價值，發揮社會保障體系“民生保障安全網、收入分配調節器、經濟運行減震器”的作用。只有這樣，才能將“發展成果由人民共享”的執政理念落到實處。