外交事務丨特朗普與新民族主義時代_風聞

2024年6月，美國得克薩斯州邊境城市埃爾帕索（El Paso），鐵絲網後的一面美國國旗。圖源：Jose Luis Gonzalez / Reuters                                                                                 

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特朗普與新民族主義時代

邁克爾·布里尼斯（Michael Brenes） 範·傑克遜（ Van Jackson）

如同2016 年那樣，唐納德·特朗普出任總統，促使華盛頓內外的評論人士反思了美國外交政策的走向。圍繞特朗普將如何與中國、俄羅斯以及印度和全球南方的新興大國打交道，人們的疑問所在多有。儘管特朗普的第一任期就他未來幾年可能如何掌控美國的世界角色提供了一個真實的參照，美國外交政策仍步入了一個不確定時期。

特朗普重返白宮，鞏固了他作為一個變革性人物的歷史地位。富蘭克林·羅斯福總統和羅納德·里根總統塑造了美國曆史上截然不同的 “時代”：他們重新定義了政府在美國人生活中的角色，並以持久的方式再造了美國的外交政策。羅斯福任內締造了一個美國領導下的多邊秩序，預示着 “美國世紀” 的到來。里根則尋求最大化美國的軍事和經濟實力；他的時代是 “以實力求和平” 的時代。冷戰後的幾屆政府在那兩個願景之間搖擺不定，往往兼具兩者的要素。特朗普繼承了這些時代的殘餘，但也代表了一個新的時代：民族主義時代。

華盛頓慣於將世界劃分為民主國家和獨裁國家，這一傳統衝動掩蓋了自2008年金融危機以來的全球性民族主義轉向，這一轉向導致了保護主義抬頭、邊境管控強化，以及世界許多地區的增長萎縮。事實上，自本世紀第一個十年中期以來，民族主義尤其是經濟民族主義和族裔民族主義的回潮，已是全球事務的顯著特徵，這一時期，世界見證了包括匈牙利總理歐爾班、法國極右翼領導人馬琳娜·勒龐和特朗普在內的民族主義人士的民望節節攀升。

華盛頓非但沒有質疑或挑戰這個新的民族主義時代，反而為之推波助瀾。在特朗普和喬·拜登總統在任期間，美國專注於鞏固自身實力，同時遏制中國的進步。華盛頓的施政沒有優先致力於創造就業機會或拉動全球經濟增長，而是動用關税和出口管制措施削弱中國相對美國的經濟實力。旨在解決氣候危機源頭問題的全球綠色能源轉型已讓位於一場政治上存在爭議且轉瞬即逝的壯大美國電動汽車生產的行動。供應鏈韌性取代了經濟上的相互依存，因為 “水漲船高” 的邏輯已被一場在不斷萎縮的全球經濟蛋糕中爭取更大份額的競賽所取代。而且，美國未能洞見全球南方的動盪、暴力和債務困境與高收入國家的諸多問題息息相關，由此加劇了民族主義在國外的蔓延。

這一新的民族主義時代在向 “大國競爭” 的轉變中展露無疑。大國競爭是一個界定美國對中國大戰略的模糊表述，但排除了美國在二戰後依據羅斯福的傳統締造一個新的國際主義時代的可能性，還維持着一種基於美國霸權的不合時宜的情狀，而那種霸權已不復存在，且限制了創造一個更和平、更穩定的世界所需要的政治想象力。十年來對大國競爭的執着，已令美國付出了寶貴的時間和動力代價，無法在限制衝突、激勵各國抵制中國經濟和軍事影響的同時建設一種新的國際秩序。

誠然，北京確實威脅到世界各地的民主、人權和網絡安全。但通過大國競爭的視角看待那些威脅，已導致一些觀察人士將中國視為可以與冷戰時期的蘇聯相提並論的生存威脅。這種看待中國的咄咄逼人的零和方式加劇了民族主義時代的風險。

倘若美國決策者打算重振美國在世界舞台上的角色，為那些飽受人權侵害、不平等和壓迫之苦的國家的和平與穩定貢獻力量，他們就必須拓寬視野，摒棄這個民族主義的時代。氣候變化、民主倒退、經濟不平等和不可持續的主權債務水平，這樣一些迫在眉睫的難題無法通過以傷害更廣大範圍世界的利益為代價強化美國實力的方式化解。

民族主義回潮

1945年，美國及其盟國擊敗軸心國後，美國領導人意識到舊的帝國秩序不再能維護全球和平利益。二十世紀二十至三十年代，當大國轉向自給自足和保護主義時，國際聯盟被證明是孱弱無能的，這助長了推動德國、意大利和日本的獨裁政權走向戰爭的民族主義。

1945年，羅斯福擔心，戰事停止後，盟國會像一戰結束後那樣轉向各自國內，謀求保護各自利益。在當年的國情諮文中，他表示，美國必須致力於“建立一種能在多年後實現國家間更完美正義的國際秩序”。在羅斯福看來，這一新秩序仰賴多邊機構，這些機構利用美國的經濟和軍事力量為二戰後需要安全與繁榮的全球夥伴服務。

羅斯福從全球角度定義了國家利益：維護一種令世界因為有資本主義和自由民主而安全的多邊秩序。儘管廣大後殖民世界依舊欠發達，且多邊機構很大程度上有益於富裕國家，但在亞洲和非洲重新崛起的非共產主義經濟體在戰後秩序中仍有伸張自身利益的空間。1948年，《關税和貿易總協定》消除了夯實日本經濟的貿易壁壘。1964年，非殖民化國家在聯合國內自行組織起來，成立了七十七國集團，着眼於挑戰西方對非洲和亞洲國家的無視。如今，全球南方國家繼續依靠聯合國實現氣候正義，維護國際法，並追究私營公司違反勞動和環境法的責任。

1991年冷戰落幕時，美國將國際機構置於在一個單極時代謀求霸權的地位。隨着蘇聯落敗，美國領導的自由主義世界秩序似乎沒有可行的替代方案。因此，多邊機構淪為美國實力的附庸，因為美國和歐洲認為自由民主理念將全球範圍興旺發達，俄羅斯和中國也不例外。2001年後的反恐戰爭進一步削弱了國際主義，美國利用其支配地位，或是威逼利誘，或是曲意逢迎，或是拉攏奉承各國加入其軍事行動，而鮮少顧及華盛頓的行徑將如何損害美國與非西方世界的關係。

隨後是2008年的金融危機。隨着全球經濟增長停滯，美國提供了銀行救助和消費者保護以穩定美國市場，中國則啓動大規模基礎設施項目以利用其工人並維持增長率。但大多數國家通過積累不可持續的主權債務水平擺脱了大衰退。由於國際貨幣基金組織和世界銀行強加給借款國的條件在政治上不受歡迎，發展中經濟體的政府將北京視為的首選的放貸方。

這一環境——動盪、不平等的經濟秩序——為民族主義的政治和政客創造了機會。當全球化未能帶來與九十年代同樣的那種紅利時，煽動家就將矛頭指向無證移民和主導了腐敗、不公平制度的精英。經濟民族主義在許多國家紮根。新世紀頭一個十年間，民粹主義的巧言令色甚囂塵上，各國領導人告訴他們的民眾要在本國境內而非境外尋找全球問題的答案。歐爾班等人物抨擊國際貨幣基金組織和歐盟，藉以上台掌權。2017年，身為總理的歐爾班聲稱“歐洲未來面對的主要威脅不是那些想來這裏生活的人，而是我們自己的政治、經濟和知識精英，他們傾向於在違背歐洲人民明確意願的情況下改造歐洲”。反移民的花言巧語四處擴散，世界各國領導人紛紛將本國的難題甩鍋給了移民。

世界各國政府轉向產業政策和國家領導的資本主義，以保護本國經濟免受全球化影響：這一趨勢由中國引領，美國眼下則通過《通脹削減法案》和《芯片與科學法案》等舉措效仿。在俄羅斯，獨裁領導人弗拉基米爾·普京接受了民族帝國主義的意識形態，通過國家擴張主義整合經濟資源；莫斯科2022年入侵烏克蘭損害了反對領土征服的全球準則。與此同時，曾經倡導自由市場的印度總理納倫德拉·莫迪主導了一個國家資本主義的新時代，對銀行業加以集中管理並對外國投資實施國家控制。中東國家為遏止美國的主導地位，現在將國家主義的中國當成了合作伙伴和可能效法的典範。大國競爭時代是一個民族國家通過民族主義政策鞏固精英經濟權力的時代。

新的冷戰

在其首個任期內，特朗普擁抱了並受益於民族主義回潮和大國競爭。

奧巴馬總統認為與北京合作符合美國經濟利益的信念，因而淡化了大國競爭；特朗普則在其2017年的《國家安全戰略》中採用了“美國優先”的外交政策，並強調美國的繁榮高於全球利益。特朗普政府寫道，美國將“展開競爭並在多邊組織中擔任領導國家，以保護美國的利益和原則”。

這轉變為行動，即為美國退出了（哪怕是暫時地）聯合國人權理事會和聯合國教科文組織等機構，後者旨在促進教育、科學等領域的國際合作。特朗普還退出了《中程核武器條約》（一項在里根時代與莫斯科簽署的武器控制條約）和《巴黎協定》（一項減少温室氣體排放的全球協議）。對大國競爭的執着還導致特朗普對價值兩千億美元的中國進口商品徵收關税，這引發了一場貿易戰，加劇了華盛頓與北京之間的緊張關係，並使美國部分地區的生活成本增加了高達7.1%。

拜登承諾摒棄“美國優先”，但他終究也向這個民族主義時代低頭了。2021年初，他承諾“開始改革合作習慣，重建因過去一些年間的忽視而萎縮的民主聯盟力量”。但這些華麗辭章未能轉化為大國競爭框架之外的合作。為維持與中國的對抗，拜登加碼實施了特朗普的保護主義政策。儘管拜登在強調聯盟和夥伴關係方面與特朗普不同，但和特朗普一樣，他認為美國經濟治理的主要目的是在最大化美國實力的同時約束中國的實力。正如歷史學家亞當·圖茲去年11月在《倫敦書評》中所論，拜登謀求“通過包括強力干預私營企業的貿易和投資決策在內的任何手段，確保中國受到妨礙，而美國維持其決定性優勢”。

為此，拜登極大強化了美國外國投資委員會（CFIUS）的權力，該委員會以國家安全為由監控和限制外國投資；擴大了被列入與中國軍方有關聯的黑名單的中國企業數量；保留了特朗普最初針對中國的關税；對中國半導體和可再生能源技術加徵新關税；對中國在美投資實施新的限制；並將美國技術公司獲得課税抵免的條件設定為必須從中國企業撤資。拜登的國家安全顧問傑克·沙利文最初稱為“小院高牆”的做法，演變成了遏制中國並瓦解美中在全球經濟的高科技領域相互依存關係的經濟戰略。

拜登領導下美國外交政策的這一民族主義轉向，令那些加劇了不平等、從而煽動民族主義的企業如虎添翼。在華盛頓新興的民族主義框架內，特斯拉在中國的業務受益於電動汽車關税，不僅因為其在美國電動汽車市場佔據主導地位，還因為其首席執行官埃隆·馬斯克為特斯拉在中國製造的電動汽車爭取到了歐洲關税豁免（9%而非20%）。與此同時，這些關税懲罰了消費者，並切斷了美國綠色技術製造商與中國企業之間亟需的合作。硅谷的國防初創企業和風險投資公司已在人工智能領域投下數百億美元，現在他們尋求將相關產品賣給五角大樓，那是它們產品的唯一買家。

拜登的多邊主義立場與第一屆特朗普政府的狂熱民族主義大異其趣，但並未達到真正的國際主義水平。他在聯盟建設方面的努力所反映的不是多極時代的開始，而是與中國的新冷戰中民主與獨裁的意識形態對抗。拜登時代的沿海國家聯盟即“大西洋夥伴關係”提供了一個富於啓示性的例證。儘管表面上旨在緩和大西洋沿岸國家的氣候變化，但該組織的工作最終是要限制中國的非法捕魚業並吸引非洲國家遠離中國資本。

對低收入國家來説，這個民族主義時代是一個懲罰性的時代，因為它限制了美國與非洲和亞洲國家建立善意和聯盟的機會。甚至在就職前，為支撐美元霸權，特朗普已打算對金磚國家（佔世界人口40%以上）實施貨幣關税。此類行動有可能切斷美國與全球供應鏈的聯繫，同時增加美國消費者的消費成本。使用強制手段維持美元霸權可能有利於華爾街，但也因為提高了美國製造的商品在外國市場的相對價格，而擴大美國的貿易逆差，並削弱美國的出口部門。

最後，當國際機構不符合美國的國家利益時，華盛頓會拒絕這些機構，由此不時破壞其聯盟。美國向烏克蘭運送集束彈藥和殺傷人員的地雷，繼續成為破壞諸如《集束彈藥公約》（有111個締約國）和《禁止殺傷人員地雷公約》（有164個締約國，包括美國）等國際條約的異類，美國拒絕完全加入這些條約。特朗普和拜登也都削弱了世界貿易組織的權威，拒絕其爭端解決機制，阻撓新上訴法官的任命，並無視針對美國產業政策中各種違規行為（包括過高關税和旨在阻撓中國和印度經濟增長的企業補貼）的指控。去年11月，拜登發表的白宮聲明否認了國際刑事法院在與以色列政府的加沙戰爭有關的所有事項上的合法性。

合作勝過競爭

遺憾的是，特朗普很可能會重振民族主義外交政策。

他的政府已躍躍欲試，將中東危機視為一場需要通過軍事力量而非外交手段來化解的文明衝突。東亞的聯盟將被用作遏制北京影響力的有用工具。華盛頓會將與中國的競爭當作一場生死攸關的鬥爭，這會加劇國內的反移民情緒，可能導致針對亞裔美國人的仇恨犯罪和更多暴力事件，正如特朗普第一任期時發生的那樣。至於拉丁美洲，特朗普將繼續短視地專注於確保美墨邊境的安全，放棄在跨國犯罪和氣候變化等共同關切的問題上的合作機會。

但倘若美國要以有意義的方式處置這個世界的問題，其大戰略就必須跳脱這個民族主義時代。一個致力於改善全球南方或全球大多數國家福祉的更廣泛國際主義願景，遠比與中國的競爭更能為世界秩序奠定基礎，因為後者只會造福於少數人。華盛頓不應將非洲和亞洲國家當作與北京展開大國競爭的棋子，而必須意識到低收入國家的被邊緣化如何抑制了能夠增進美國及其盟友利益的增長。美國可以與國際貨幣基金組織和世界銀行合作，為非洲國家提供債務減免，並重組陷入困境的經濟體，以儘量減少腐敗並進一步增進民主權利。華盛頓不應讓金磚國家成為西方的對立面，而必須承認其關切的正當性，並歡迎優先考慮非洲和亞洲國家的新方法。一個更強大的全球南方也將遏制族裔民族主義和反移民政治，因為有韌性的經濟體使得“移民正在‘偷走’工作機會並耗盡國家資源”的説法難以成立。 

對美國來講，眼下是拋棄大國競爭這一過時的零和邏輯的時候了。與其在事與願違的霸權地位追求中浪費更多資源，華盛頓理當重申其致力於在全球範圍內夯實各國經濟並增進人權。國家利益不是體現在要在每個領域都制勝中國，而是體現在一個強調合作勝過競爭的國際主義願景中。

（第一作者是美國耶魯大學歷史系講師，第二作者新西蘭惠靈頓維多利亞大學歷史哲學政治學與國際關係學院高級講師，兩人合著有The Rivalry Peril: How Great-Power Competition Threatens Peace and Weakens Democracy。本文原題“Trump and the New Age of Nationalism”，由美國《外交事務》網站發佈於2025年1月28日。譯者聽橋，對機器提供的初步譯文有校閲，對原文有多分段。）