美國觀察｜UFLPA執法年度回顧及2025供應鏈變革前瞻【走出去智庫】_風聞

走出去智庫（CGGT）觀察

在特朗普即將正式上任美國總統前的1月14日，美國針對《維吾爾族強迫勞動預防法》（下稱“UFLPA”或“法案”）的執法清單再次進行更新，增列了39家中國企業，為特朗普上任後的有關執法埋下了伏筆。

走出去智庫（CGGT）特約法律專家、金杜律師事務所合夥人郭歡律師認為，從法律角度來看，UFLPA對於企業申訴和反駁的程序設置較為複雜。許多企業在面臨扣押時，由於缺乏專業支持或必要資源，難以及時提交合格的證明材料。同時，從宏觀層面看，UFLPA的實施加劇了中美貿易摩擦，影響了中國企業對美業務的可持續性和長期規劃。2025年，UFLPA的執法力度預計將繼續加強，執法領域亦可能進一步擴展，重點行業多元化，供應鏈審查更加嚴格。

中企如何應對UFLPA執法？今天，走出去智庫(CGGT) 刊發金杜律師事務所郭歡、陳起超、董夢、劉姝倩、王丹的文章，供關注中美貿易****的讀者參閲。

要點

1、自2022年美國出台涉疆法案及發佈相關實體清單以來，UFLPA實體清單中國企業的數量不斷增加，在2024年達到一個小高峯——2024年度，FLETF分別六次更新實體清單，共計將71家中國企業列入清單中。

2、此前美國海關與邊境保護局（CBP）在執法並要求企業提供供應鏈溯源資料時，主要聚焦於番茄、棉紡織、光伏領域。但近來其加大對高優先執法領域的監管。具體而言，UFLPA實體清單新增了資源開採、電子材料、農產品及食品加工、紡織業、鋼鐵製造、有色金屬等行業實體，除了農產品與紡織業、電子材料等行業的實體，鋼鐵、資源、有色金屬等行業也越來越多地被美國海關所關注。

3、企業可藉助數字化系統，定期篩查供應鏈合作伙伴的合規狀況，避免其被列入UFLPA實體清單。一旦發現高危風險或已被列入清單的供應商，應緊急調整採購、生產、銷售等策略，將負面影響降至最低。

正文

前言

美國時間2025年1月20日特朗普宣誓就職，正式開啓其第二任總統任期，演講中依舊強調“美國優先”，表示將採取一系列措施恢復美國的國家地位。由此可見，美國將進一步發力調整其對外政策，面對國際局勢波動的敏感時期，國際經貿領域可能呈現出多層次的風險。

2024年美國對華政策仍然呈現“高壓監管”和“技術性局部脱鈎”的趨勢，其中包括繼續對華實施301關税，大部分高科技產品、機械設備、電子元件和消費品仍維持較高關税。針對中國關鍵產業包括先進半導體、人工智能設備等進一步加強出口管制監管，更新實體清單限制某些中國企業獲取特定高科技物項，出口管制措施的擴大適用在2024年體現得淋漓盡致。除此以外，美國還進一步加強了外國投資委員會的投資審查力度，中國在美投資審查，美國人對華投資審查同步開啓了雙向投資審查的限制立法，審查領域涉及關鍵技術行業、能源等也導致中美企業投資人因上述投資限制調整了相應的投資戰略。

新疆作為中國重要的能源、資源及農業基地，也是“一帶一路”倡議的重要節點，對中國、中亞乃至歐洲貿易起着關鍵作用。因此近年來美國為重塑全球供應鏈、減少對中國的依賴、為其重構對外貿易戰略尋求正當性，頻繁以人權為話題，通過了所謂的《維吾爾人權政策法案》及《維吾爾族強迫勞動預防法》（下稱“UFLPA”或“法案”）系列法案，試圖通過立法加強對新疆的施壓，在國際社會塑造其道德領導形象同時削弱中國影響力。

隨着美國總統特朗普的新任期到來，美國海關執法將繼續加大對來源新疆及UFLPA實體的監管力度，包括持續擴大並增加對特定行業領域的監管執法（如PVC\鋁\海鮮）、繼續加強與非政府組織、私營部門的合作從而收集更多中國供應鏈的產業信息，以及與其盟友（如歐盟、日本、墨西哥、加拿大）共同開展針對所謂“強迫勞動”方面的合作。

本文將在對UFLPA的執法現狀進行回顧的基礎上，對未來的執法趨勢進行分析，同時也特別為處在競爭浪潮中的中國企業提供更多的警示。

01、美國UFLPA執法政策演變

1.UFLPA執法依據

美國《1930年關税法》第307條(19 U.S.C. § 1307)（下稱“307條款”）規定，“任何外國全部或者部分使用囚犯勞動、強迫勞動、強制性契約勞動生產的貨物、商品、物品和礦產品，不得進入美國的任何口岸”。該條款在美國生效已有90多年，依據該條款，若擬進口至美國市場的進口產品中，其任何原料、部件或成分為“強迫勞動”所生產製造，則該產品無法進口至美國市場。雖然307條款已經為禁止“強迫勞動”產品進口提供了法律依據，但自2022年6月起，美國正式頒發UFLPA,更具針對性地開啓了美國全面禁止進口在新疆或由UFLPA實體清單上的實體開採、生產、制裁、銷售及運輸的商品。

此外，以往違反307條款，進口商僅需提供一般性證明，且大多以舉報或個案調查的形式開展，其執法力度有限，也難以形成全面的行業監管，UFLPA則更具針對性，包括明確針對中國新疆地區、明確要求“提供明確且令人信服的證據”（Clear and Convincing Evidence）等，而這些法律的制定與執行，不僅僅是相關法律工具的延續，也更多是所謂“美國優先”政策下的戰略部署，為了彰顯美國在地緣政治和人權議題方面的影響所採取的措施。

2. UFLPA執法機構****

UFLPA執法是一個多部門協作的執法體系，以美國海關與邊境保護局（CBP）為核心，其他主管機構根據職能參與執法及監督，為了更有效地實施該項法案，美國國土安全部門還牽頭成立了所謂的“強迫勞動執法工作組（FLETF）”，其組成成員包含美國商務部（DOC）、司法部（DOJ）、財政部（OFAC）、國務院（DOS）、美國貿易代表辦公室（USTR）、勞工部（DOL），其中各核心執法機構及其職能大體如下：

美國海關與邊境保護局（CBP）：主要負責具體執行UFLPA的進口禁令，包括查扣涉嫌所謂強迫勞動的進口商品、審查進口商提交的溯源文件、發佈相關執法指南等；

美國國土安全部（DHS）：主要負責整體執法策略制定和監督，包括領導跨部門執法的協調工作、發佈UFLPA報告定期向國會彙報等；

美國勞工部（DOL）：主要負責提供全球強迫勞動和童工相關風險信息，為發佈《強迫勞動和童工產品清單》提供執法參考；

美國商務部（DOC）：主要負責將與強迫勞動相關的公司列入實體清單，限制其獲取美國EAR的物項；

美國財政部（OFAC）：主要負責對涉嫌強迫勞動的個人或企業實施制裁，例如將相關實體列入SDN等。

UFLPA執法涉及多項跨部門執法協助，包括將與新疆相關企業加入UFLPA實體清單、也包括各部門間共享數據並利用先進技術分析供應鏈情況等。法案項下設置的強迫勞動執法工作組（FLETF）每年都要向美國國會提供一份關於涉疆法案執行情況的戰略報告，2024年戰略報告也同樣彙總了一年來針對有關所謂“強迫勞動”和UFLPA實體清單的評估情況、確保CBP執法所需必要資源的補充情況以及與外界非營利性機構、私營企業的合作情況，並最終以所謂提升供應鏈透明度為由，進一步加大對新疆的制裁。

3. UFLPA立法最新動向

自UFLPA實施以來，美國持續加碼立法及其執法力度，擴大UFLPA實體清單範圍。2024年7月9日，DHS按照UFLPA的要求，再度更新戰略指南[1]。

該戰略指南實際在不斷完善彼時倉促出台的UFLPA的缺漏，更新介紹針對所謂“強迫勞動”項目及新增UFLPA實體名單的評估情況；明確UFLPA項下高優先執法領域（High Priority Sectors for Enforcement of UFLPA）及其考慮因素的認定標準，包括FLETF通過更多民間的社會、媒體或學術報道等渠道收集了解相關扶貧和勞動力項目情況、收集了解中國“一帶一路”倡議；甚至通過新疆具體領域產能來考慮相應的制裁，比如針對新疆在特定行業領域如果產品產量佔中國總產量的15%或更多或者其佔全球的產量達到了10%或更多，美國就會作為考慮因素納入優先制裁的領域，例如，2024年FLETF將鋁（新疆產能超中國15%）、聚氯乙烯（PVC）（新疆產能超世界產能10%）及海鮮該三個領域確定為未來的高優先執法領域。

戰略指南指出FLETF各機構也將繼續關注並審查上述高優先執法領域的相關信息，以便於各主管部門及時開展相關監管，包括實施進一步出口管制措施、經濟制裁、簽證限制等，因此處於UFLPA高優先執法領域的企業，不但可能被加入UFLPA實體清單，同時還應關注並防範其他行政機構管制與制裁名單的升級風險。

02 、UFLPA執法特點顯著

1. UFLPA實體數量逐年大幅增加****

圖一：截止至2025年1月15日UFLPA實體清單數量

如上圖所示，自2022年美國出台涉疆法案及發佈相關實體清單以來，UFLPA實體清單中國企業的數量不斷增加，在2024年達到一個小高峯——2024年度，FLETF分別六次更新實體清單，共計將71家中國企業列入清單中。2025年1月14日，DHS在聯邦公報上發佈通知，對UFLPA清單再次進行更新，增列了39家中國企業。截至2025年1月15日，被列入UFLPA實體清單的中國實體數量達144家[2]（去除重複實體）。

2. **被納入UFLPA實體清單的原因集中**

2024年，因“涉疆原料採購”被指存在“強迫勞動”而列入UFLPA實體清單（即第五類UFLPA實體清單[3]）的中國實體數量近60個，佔當年清單新增的絕大多數。以“提供相關協助”（即第二類UFLPA實體清單）為由新增中國實體僅10餘個，而其他原因項下未出現新增實體。總觀2022年6月至2025年1月期間，因“涉疆原料採購”被列入清單的實體佔到60%以上。

圖二：2024年被列入UFLPA實體清單的原因分析表

3. 被查扣的貨物所涉領域變化

據CBP官網發佈的信息，2022年財年，CBP總計查扣1529起貨物，其中被拒絕入境的貨物超過900起，被釋放的超過600起。從被查扣的貨物所涉行業領域來看，被查扣貨物最多的是電子產品，累積被扣1044起，其次是服裝鞋帽及紡織品，被查扣191起，再次是藥品化學健康相關產品，被查扣117起，消費品與大眾商品銷售被查扣超過100起，除此之外的工業與製造材料、機械設備與基礎金屬各領域貨物被查扣的數量均低於100起（詳見圖三）。

圖三：2022財年美國海關查扣的行業產品情況

2023財年，CBP查扣的貨物數量激增，各領域被查扣的數量也都顯著增加，總計達到4017起，其中被拒絕入境的超過1800起，被釋放的有2600餘起。被查扣貨物位居第一的仍然是電子產品，累積被查扣1460起。值得注意的是，工業與製造材料被查扣數量顯著提高至第二位，超過了原本位居第二的紡織品與服裝類。除此之外，我們也發現，被查扣的種類新增了“汽車與航空航天”（詳見圖四）。

圖四：2023財年美國海關查扣的行業產品情況

2024財年，CBP查扣的貨物與上一年基本持平，總計查扣4619起貨物。通過分析我們發現，“汽車與航天航空”被查扣的比例相較上一年越發增高，説明美國海關針對此類貨物的進口審查逐漸嚴格。而到2025財年開始，根據CBP統計的數據，自2024年10月至2024年12月，短短三個月，被查扣的貨物則主要來自汽車與航空航天行業，執法數量已高達到2042起，佔到海關查扣貨物的絕大多數（詳見圖五）。

圖五：2025財年美國海關查扣的行業產品情況

4. 更多地區的企業受到關注

圖六：2024年按地域加入實體清單數量

從地域上而言，2024年UFLPA實體清單主體所涉的地理範圍亦不斷擴大，已經涵蓋中國近17個省、市及自治區/特別行政區。越來越多地區的企業面臨着UFLPA項下的監管壓力。根據初步統計分析發現，2022年被放入涉疆實體清單 企業所在區域更多地位於新疆地區，而在2023年新增清單中非新疆地區[4]的企業數量已經超過新疆地區企業的數量，該現象持續至2024年。

圖七：清單企業所在地逐年分佈情況

03 、2025年度美方在供應鏈審查方面執法趨勢明顯

近期，隨着特朗普新政府的上任，美國對其海關的執法要求有明顯的縮緊趨勢，而CBP執法範圍則呈擴大趨勢。

1. 申報材料的顆粒度需進一步細化

CBP在2024年11月12日發佈了一項關於通關貨物申報描述的規定，稱在報關實踐中，“CBP不再接受任何模糊描述的進口貨物數據，這一變化旨在提升貨物數據的準確性和安全性，加強對進口貨物的監管”。該項新規則要求進一步提高貨物描述的準確性，包括所有提交給CBP進口貨物的數據必須有準確的貨物特徵、用途、材料等詳情，並且應當避免模糊或籠統或容易讓人產生誤解的詞彙來描述的貨物，以便CBP能夠更準確地評估關税和監管要求。

上述監管要求一方面是美國提高供應鏈透明度、減少所謂非法貨物進入美國市場的風險，另一方面也是CBP加強審查並減少相關規避關税、違反原產地規定或隱瞞申報貨物行為的方法。這也間接對企業提出了更高的合規要求，特別是對複雜貨物描述及海關分類方面提出了相關的要求，企業需要進一步優化數據管理模式，提高申報質量。

2. 供應鏈追查技術手段不斷升級加強

早在2023年，CBP就在華盛頓特區舉辦了“2023年強迫勞動技術博覽會”（2023 Forced Labor Technical Expo）。此次博覽會由CBP與DHS聯合舉辦，旨在展示最新的供應鏈透明度技術，並探討如何通過技術手段加強“強迫勞動”相關執法。參與的專家和服務提供者重點介紹了迭代更新的技術工具，其中包括供應鏈地圖繪製，用於追蹤產品來源和生產過程，DNA追蹤技術，用於更加精準識別原材料產地，風險評估與培訓以及對所謂的“強迫勞動”進行監控等更多與供應鏈溯源及所謂的產品“涉疆因素”識別的技術手段，同時要求中國企業為CBP開放內部供應商數據庫等供其隨時審查。技術的升級迭代，對中國出口企業及上游供應鏈提出了更高更廣的溯源要求。

3. CBP扣查力度繼續加大****

根據CBP公佈的執法數據，自2024財年以來（截至2024年12月31日），其共扣留了5788票貨物，價值17.8億美元。其中，2146票貨物被拒絕，2586票貨物被放行，另有1056票貨物仍在審核中。

圖八：CBP累積扣查貨物情況與價值

4. 行業輻射更加廣泛

從行業角度而言，此前CBP在執法並要求企業提供供應鏈溯源資料時，主要聚焦於番茄、棉紡織、光伏領域。但近來其加大對高優先執法領域的監管。具體而言，UFLPA實體清單新增了資源開採、電子材料、農產品及食品加工、紡織業、鋼鐵製造、有色金屬等，除了農產品與紡織業、電子材料等行業的實體，鋼鐵、資源、有色金屬等行業也越來越多地被美國海關所關注。

FLETF各成員機構也將進一步審查上述領域的供應鏈信息，以便落實其監管政策。因此，上述行業領域的實體亦將面臨更為嚴格的出口管制、經濟制裁和簽證限制等措施。

5. 間接出口影響持續擴大

UFLPA既適用於中國直接對美出口商品，也適用於使用中國供應鏈的第三國間接對美出口商品，根據統計結果，從原產國來看，受影響最大的前四個原產國分別是越南、馬來西亞、泰國、中國。因此，即便是中國企業在包含東南亞地區在內的第三國開設的關聯公司，在開展對美國貿易時可能亦難避免在UFLPA項下被CBP扣貨檢查的風險。

圖九：貨物價值及原產國情況

04、 UFLPA對中國企業的影響及應對策略

1. 影響

UFLPA的實施對中國相關企業的出口、供應鏈管理及合規運營提出了巨大挑戰，影響深遠。

（1）市場準入及出口貿易面臨嚴格審查

UFLPA生效後，中國企業對美出口受限，大量貨物面臨美國海關的嚴格審查。根據CBP統計，自法規實施以來，針對中國出口商品的扣押案例顯著增加。同時， 2024 年 7 月 9 日，DHS將鋁、聚氯乙烯和海鮮等行業列入高優先級執法對象，相關行業的中國企業產品只要被懷疑含有所謂“不清潔元素”，就可能被拒絕通關。許多企業的貨物在進口美國時被滯留，甚至面臨高昂的證明和滯港成本。這不僅拖延了出口交付週期，還直接影響了企業的商業信譽和客户關係。

（2）供應鏈合規壓力增大

UFLPA要求企業提供詳盡的供應鏈溯源材料，以證明其產品未涉及“強迫勞動”。這對供應鏈長、上下游環節複雜的中國企業而言，意味着巨大的成本及合規壓力。尤其是對於部分原材料具有較高依賴度的行業，企業需要耗費大量人力、物力和財力建立透明且可追溯的供應鏈管理體系。部分企業甚至不得不調整原材料採購來源，或重新設計生產流程，以避免潛在風險。

（3）企業品牌與國際聲譽受損

UFLPA的不當實施可能導致部分企業無辜“躺槍”，在國際市場上被錯誤貼上所謂的“強迫勞動”的標籤。這不僅影響了企業的品牌形象，也使其面臨更嚴格的跨國合規要求。與此同時，某些國家或地區可能以UFLPA為基礎，加強對中國商品的貿易壁壘，進一步擠壓相關企業的國際市場空間。

（4）法律與外交層面的複雜性

從法律角度來看，UFLPA對於企業申訴和反駁的程序設置較為複雜。許多企業在面臨扣押時，由於缺乏專業支持或必要資源，難以及時提交合格的證明材料。同時，從宏觀層面看，UFLPA的實施加劇了中美貿易摩擦，影響了中國企業對美業務的可持續性和長期規劃。

2. 應對建議

（1）建立全面的供應鏈管理體系

面對美國海關與邊境保護局（CBP）日益嚴格的執法，若中國企業想保住美國市場，需為出口美國的產品打造相應的供應鏈管理體系。一方面，企業要對輸美產品的供應鏈展開詳細排查；另一方面，要結合產品生產實際，構建邏輯嚴密的證據鏈閉環，以便必要時向美國海關提供“清晰且令人信服”的證據。

1）強化供應商合規管理

中國企業在日常經營中，要加強對供應商的動態合規管理，確保供應鏈既符合中國法律法規，也滿足目標市場的合規要求及准入審核機制。

企業可藉助數字化系統，定期篩查供應鏈合作伙伴的合規狀況，避免其被列入UFLPA實體清單。一旦發現高危風險或已被列入清單的供應商，應緊急調整採購、生產、銷售等策略，將負面影響降至最低。此外，建議企業通過完善合同條款和《供應商行為準則》，約束上游供應商，保證原料符合出口目標市場的准入要求。

2）制定清單移除預案

對於經供應鏈風險評估，在高風險行業中很可能被列入UFLPA實體清單的企業，如同類龍頭企業已被列入清單，建議根據自身業務實際制定移除預案：

a.成立專門的應對工作組，成員涵蓋公司核心部門、律師團隊和公關公司；

b.準備移除申請資料，包括供應鏈溯源資料和反駁證據；

c.在美國本土開展遊説工作，嘗試通過法律途徑移除清單。

（2）加強輿情風險監控

有出海需求的中國企業要防範合規風險，需密切關注境內外媒體和政府機構報道。建議對企業外宣或公開資料進行專項合規審核，避免使用敏感詞彙。同時，要做好負面輿情即時監控，提前制定應急處置預案。

結語

2025年，UFLPA的執法力度預計將繼續加強，執法領域亦可能進一步擴展，重點行業多元化，供應鏈審查更加嚴格。面對美國多變的政策環境，中國企業需提前做好更加全面的合規準備，以應對可能出現的各種跨境貿易合規風險。

註釋：

[1] Strategy to Prevent the Importation of Goods Mined, Produced, or Manufactured with Forced Labor in the People’s Republic of China，下稱“2024 UFLPA戰略” 

[2] 統計數據中各主體可能因為不同原因，在不同類別的UFLPA實體清單中重複出現。

[3] 第一類：

疆內生產實體清單：新疆地區全部或部分使用所謂“強迫勞動”開採、生產或製造產品的實體清單，即新疆地區內被認定為涉及所謂“強迫勞動”的實體；

第二類：

提供協助實體清單：所謂“與新疆政府合作從新疆地區招募、運輸、轉移、接收強迫勞動人員”或維吾爾族、哈薩克族、柯爾克孜族或其他所謂的“受迫害羣體成員”的實體清單，即不限於新疆地區，其他地區涉及上述所謂“與新疆政府合作，提供協助”的實體也會被納入該清單；

第三類：

風險產品清單：上述第(i)項和第(ii)項兩類使用所謂強迫勞動的實體所開採、生產或製造的產品清單；

第四類：

將清單3中的產品從中國出口到美國實體；（無）

第五類：

採購涉疆原料實體清單：為所謂“扶貧計劃”、“對口援助計劃”或其他使用“強迫勞動”的政府計劃，而從新疆地區或者為新疆自治區政府或新疆生產建設兵團工作的人員處採購材料的工廠或實體清單。

[4] 注：非新疆地區主要指山東省、江蘇省、福建省、山西省、河北省、河南省、安徽省、福建省、甘肅省、四川省、湖南省、廣東省、香港特別行政區、上海市等地。