韓克慶 | 不止於騎手：“百萬騎手上社保”背後的更關鍵議題_風聞

編者按：2月19日，京東與美團兩大平台先後宣佈將為外賣員繳納社保，這一舉措引發社會各界的廣泛關注與熱議。2月24日，京東再次宣佈，承擔外賣全職騎手五險一金所有成本，包含個人所需繳納部分。此前，因為外賣騎手與平台不存在正式的法律意義上的僱傭關係，因此平台並不存在為其繳納社保的義務，這在實踐中也給外賣騎手的權益保障保障和社會福利帶來一定挑戰。有觀點指出，此次平台為騎手繳納社保，是業內的一大突破，從實踐當中回應了不完全符合確立勞動關係的勞動者到底應不應該繳納社保的問題。也有觀點擔心此項舉措的具體操作細則和未來的落實情況，指出應結合騎手實際需求制定方案。

事實上，包含外賣騎手在內的新就業形態從業人員，已經成為數字經濟迅速發展背景下就業的重要組成部分。截至2022年，我國職工總數約為4.02億人，新就業形態人員約為8400萬人，佔比高達20%左右。新就業形態人員總體呈現出勞動關係模糊化、職業類別多樣化、工作方式靈活化、勞動收入菜單化、職業流動自由化等職業特徵，並且由此在社會保險和權益保障層面面臨着制度瓶頸和現實困境。當前，不止於外賣騎手，更應該探討如何在總體上健全新就業形態人員社會保險制度。

此前，《探索與爭鳴》編輯部、上海財經大學科研處/創業學院、中國勞動學會勞動科學教育分會聯合舉辦了“定位與定向：全面深化改革進程中的‘新勞動’”圓桌會議，各位專家圍繞“新勞動的定位與定向”以及“高質量充分就業”展開深入交流。公眾號現推出韓克慶教授一文，供讀者思考，僅代表作者觀點，不代表公眾號立場。會議成果將刊載於《探索與爭鳴》2025年第3期，敬請關注。

定位與定向：全面深化改革進程中的“新勞動”學術研討會

會議現場

健全新就業形態人員社會保險制度

韓克慶，中國社會科學院中國式現代化研究院研究員

本文近期將刊發於《探索與爭鳴》

非經註明，文中圖片均來自網絡

具體內容以正刊為準

韓克慶教授

在中國式現代化的進程中，與數字經濟和大數據、互聯網技術緊密相關的新勞動形態、新勞動關係、新勞動結構不斷湧現，如何有效應對其給經濟社會發展帶來的新問題，並在制度層面作出創新性改革，成為推進國家治理體系和治理能力現代化面對的重大課題。姑且不論生成式人工智能可能引發的勞動形態的顛覆性變革，僅與互聯網和數字技術嫁接的勞動力羣體體量也相當可觀，上述可統稱“新就業形態人員”。習近平總書記在《關於<中共中央關於進一步全面深化改革、推進中國式現代化的決定>的説明》中指出：“健全靈活就業人員、農民工、新就業形態人員社保制度，擴大失業、工傷、生育保險覆蓋面，全面取消在就業地參保户籍限制，完善社保關係轉移接續政策”。本文擬就新就業形態人員參加社會保險的現實困境、制度障礙和政策進路進行分析，以期為健全新就業形態人員社會保險制度提供理論參考。

新就業形態人員的職業特徵

根據國家統計局數據，截至2021年，我國的個人經營非全日制以及新就業形態等靈活就業規模達到2億人。**另據《邁向新徵程的中國工人階級——第九次全國職工隊伍狀況調查總報告》數據，截至2022年，我國職工總數約為4.02億人，新就業形態人員約為8400萬人，佔比高達20%左右。**從內涵上來説，新就業形態人員是指隨着數字經濟的發展、以互聯網為依託獲取報酬的勞動者。從外延上來説，新就業形態人員既包括與互聯網和數字技術嫁接的傳統“藍領工人”，也包括與互聯網和數字技術結合的“白領”羣體（腦力勞動者）。毫無疑問，新就業形態人員已經成為勞動者羣體的重要組成部分，伴隨着新技術的發展和社會分工中的職業細化，新就業形態人員突出表現出以下幾個職業特徵。

**第一，勞動關係模糊化。**勞動關係是指用人單位與勞動者個人及團體之間產生的、由雙方利益引導的、在勞動過程中形成的社會關係的統稱，包括勞動者與用人單位之間的權利、義務及其相關事項。我國在勞動法律法規中並無勞動關係的定義，至於是否具有勞動關係，主要依據部門規範性文件《關於確立勞動關係有關事項的通知》（勞社部發〔2005〕12號）。令人遺憾的是，上述文件效力層級不高，且缺乏對勞動關係認定的基本原則和基本方法。隨着平台用工模式的發展，法院在處理平台用工勞動爭議尤其是勞動關係認定上面臨重大挑戰。較為普遍的情形是，與傳統的勞動關係不同，新就業形態人員通常沒有固定的勞動合同或正式的僱傭關係，因而使得勞動關係認定較傳統勞動者更加困難。

**第二，職業類別多樣化。**新就業形態涵蓋廣泛的職業種類，不同職業之間的技能需求和工作內容差異較大，網約車司機、外賣配送員、快遞員到互聯網營銷、在線教育、自由撰稿人等眾多職業種類，每一種都代表着一種全新的工作內容。這些職業之間的技能需求差異顯著，多數新就業形態的職業門檻較低，勞動者之間的替代性較高，少數職業則要求從業人員具備多樣化的專業能力和技術素養，但無論何種職業的新就業形態人員的勞動過程，都高度依賴平台發包和算法技術。

**第三，工作方式靈活化。**由於平台企業與新就業形態人員之間的勞動關係模糊，勞動者可以自由選擇是否參與工作，靈活選擇工作地點和工作時間，以最大化提升勞動效率。無論是全職還是兼職，新就業形態人員都可以根據個人需求和實際情況靈活安排生產生活。此外，勞動者並不受限於某一類型的平台，可以在多種類型的平台兼職。例如，他們既可以是網約車司機，也可以同時兼職快遞員或網約配送員等。

**第四，勞動收入菜單化。**由於新就業形態人員的工作屬於“按需”性質，其工作方式通常是完成訂單任務後，通過平台按單提取勞動報酬，即“多勞多得”，任務間隙基本等同於無報酬時間。與此同時，勞動者的收入水平還會受到平台的算法規則與規章制度、市場的季節性需求波動等多種因素影響，這種按量疊加且收入波動強的報酬獲取方式，導致勞動者工作不穩定且勞動收入不確定，從而增加了勞動者的職業風險，尤其是在規則變化或市場需求萎縮的情況下，勞動者可能陷入收入下降的困境。

**第五，職業流動自由化。**除了模糊的勞動關係，由於多數新就業形態行業門檻較低，新就業形態人員往往難以像傳統勞動者那樣，在勞動組織內通過工作提升技能或實現晉升，從而使他們缺乏職業發展機會，這導致新就業形態人員往往只是選擇短期從事該類職業作為過渡，具有很高的職業流動性。這種高流動性，反過來又加劇了新就業形態的不穩定性，導致勞動者的職業發展更加受阻。

新就業形態人員參加社會保險的困境與挑戰

正是由於新就業形態人員的上述特徵，使他們在參加社會保險和其他勞動保護方面面臨諸多現實困境和制度障礙。早在20世紀末21世紀初，就有學者指出，靈活就業正在對行業監管、工會協商、生產方式以及職業安全產生深刻影響，建議在促進靈活就業發展的同時，也應健全與完善社會保障制度以保障靈活就業人員的基本生活。國際勞工組織於2015年末，在AMT和Crowdflower平台上對新就業形態人員進行了調查，調查數據顯示，美國只有9.4%的新就業形態人員參加社會保險。

國內學者研究也發現，**新就業形態人員普遍具有較高的收入，但他們的高收入來源於高強度的勞動，而且由於收入是任務導向的，不存在最低的收入標準，因而具有不穩定性，這些因素制約了個人繳納社會保險的積極性。另外，平台企業將新就業形態人員的社會保險繳費視為一種純粹的税收，如果平台企業自身可以在沒有社會保險繳費的情況下經營，那麼它就能以比繳費的競爭公司更低的價格提供服務，進而壟斷市場。**值得注意的是，即使養老保險費名義上由平台企業配比繳納，最終企業也會將税收負擔轉嫁給勞動者，結果反而增加勞動者的經濟負擔。造成上述情形的原因是多方面的，既有經濟社會發展帶來的結構性矛盾，也有勞動者個體和制度設計的原因，還可能受政策環境的影響。

（一）以工業社會為基礎的社會保險制度面臨結構性矛盾

**首先，基於傳統僱傭型就業形態與以合作型、自由型為主的新就業形態的保費責任構成之間的矛盾。**一般認為，現代社會保險制度的建立，肇始於19世紀後葉的德國。彼時，工業化方興未艾，大機器生產帶來的養老、疾病、失業、工傷等職業風險，加劇了勞資矛盾，以“僱主-僱員”為繳費責任主體的合作主義保險制度應運而生。20世紀80年代以來的互聯網技術迅猛發展，人類開始步入信息社會。當今時代，數字信息技術已經改變了工業社會的福利邏輯，以合作型、自由型為主的新就業形態，對“僱主-僱員”作為繳費責任主體的社會保險制度提出挑戰。由於新就業形態人員往往在勞動關係認定上沒有明確的僱主，因而無法真正參與到以“僱主-僱員”為繳費責任主體的社會保險制度中。

**其次，按月或年繳納保費的繳費模式與以按件或按單計酬的新就業形態之間的矛盾。**社會保險規定的繳費時間，基本按月或年為週期執行。如我國城鎮職工基本養老保險、城鎮職工基本醫療保險、工傷保險、失業保險、生育保險是按月繳納，城鄉居民基本養老保險、城鄉居民基本醫療保險是按年繳納。然而，新就業形態人員依託網絡信息平台，工作時間靈活，獲取勞動報酬的方式基本是按件或按單結算。此外，有些新就業形態人員已經參加了靈活就業人員參加的城鎮職工基本養老保險，或者參加了城鄉居民基本養老保險。隨着職業類別的多樣化和工作方式的靈活化，如何進一步規範他們的參保制度類別和繳費模式，也是需要解決的問題。

**最後，有明確勞動關係與勞動關係認定模糊甚至無勞動關係的法律保護之間的矛盾。**新就業形態模糊了勞動關係的界限，破除了僱主對僱員的桎梏，相關的從業者大多從事長時間、高強度、低技能門檻的工作，他們的工作集中於服務性行業，依託於互聯網平台，工作呈現出自主型、分佈型與多元型的範式。工業社會的就業形態以明確的勞動關係為基礎，勞動者參加社會保險以明確的勞動關係為依託，平台企業通過數字技術在很大程度上擺脱了勞動關係認定的法律規制，亟需從法律層面對新就業形態作出解釋和規範。

（二）新就業形態人員社會保險制度設計問題

在政策層面，國家對新就業形態人員參加社會保險已經作出了明確規定。2021年《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》中，明確要求“放寬靈活就業人員參保條件，實現社會保險法定人羣全覆蓋”。同年7月，最高人民法院、人力資源和社會保障部等八部門聯合發佈了《關於維護新就業形態人員勞動保障權益的指導意見》（人社部發〔2021〕56號），首次從“明確保障責任”“補齊保障短板”“優化保障服務”與“完善保障機制”四個方面，對維護新就業形態人員權益作了系統性部署。然而，受各種因素制約，新就業形態人員參加社會保險仍然面臨諸多困難和障礙。

**首先，國家層面針對新就業形態人員參加的城鎮職工社會保險繳費門檻過高。**總體來看，目前我國規定的靈活就業人員參加社會保險的繳費率偏高。以基本養老保險為例，2005年國務院《關於完善企業職工基本養老保險制度的決定》規定，靈活就業人員參加基本養老保險的繳費基數為當地上年度在崗職工平均工資，繳費比例為20%，其中8%記入個人賬户，退休後按企業職工基本養老金計發辦法計發基本養老金。這一規定事實上把繳費責任全部轉移給勞動者個人。在企業減税降費政策實施後，社會統籌賬户繳費率從20%降為16%，然而靈活就業人員的費率並沒有進行適當下調。如果再加上基本醫療保險和其他社會保險的個人繳費，新就業形態人員會面臨30%甚至更高的繳費率，即便是按照繳費基數60%的最低繳費要求來核算，他們也會面臨較高的繳費門檻，從而被實質排斥在現行社會保險制度之外。

**其次，企業層面上規避對新就業形態人員參加社會保險的法律責任。**當前的制度設計從法律上對平台企業繳費難以形成有效制約。平台企業逃避繳費責任的主要藉口，就是他們並沒有和新就業形態人員簽訂勞動合同，而是與人力資源中介公司簽訂合作協議，由人力資源中介公司進行勞務派遣。由於在法律上對平台企業沒有明確的參保規定限制，因此它們可以名正言順地把參加社會保險的責任推給國家和勞動者個人。即便部分企業為勞動者提供了短期醫療與意外傷害為主的商業保險，也無法改變企業在規避承擔社會保險責任的事實。**實際上，商業保險通常作為員工福利的一部分，存在覆蓋面狹窄、保障力度不夠、缺乏可持續性等問題，難以代替社會保險的作用。**為此，在制度設計層面，迫切需要對平台企業是否承擔繳費責任作出法律規定。

**最後，個體層面上新就業形態人員參加社會保險的意願不強。**新就業形態人員對參加社會保險的重視程度普遍較低，他們在日常工作中往往更多關注短期的經濟收益，而忽視對應對養老、疾病等職業風險的長期規劃。一方面，新就業形態人員的收入不穩定，受到市場波動、消費者需求變化以及平台自身策略調整等多重因素的影響。在這種情況下，他們更傾向於將有限的收入用於滿足當前的消費需求，以應對日常生活的不確定性和風險。另一方面，年齡結構呈現年輕化的新就業形態人員面臨較大的生活壓力。這些壓力迫使他們將更多的精力和資源投入到當前的生活中，以維持家庭的基本運轉和滿足家庭成員的需求。**雖然一些新就業形態人員也表現出對社會保險制度的重要性的深刻認識，但他們對現行社會保險制度能否妥善應對未來社會生活持保留態度。**因此，他們更加看重當期收入，而不願意參加社會保險獲取未來的保障。

健全新就業形態人員社會保險制度的政策思路

對於如何完善社會保險制度體系，當前國內學界主要有兩種觀點：**一種是針對新就業形態人員建立專門的社會保險制度；另一種是擴大城鎮職工社會保險制度的覆蓋面以包容全體就業人員。**例如，嶽經綸和劉洋綜合考量新就業形態人員的勞動權益保障的現實需求和我國社會經濟發展的階段性特徵，認為建立新就業形態人員專屬的保險制度可能是現階段更為適合的選擇，但他們也強調，制度設計時應考慮到與現行制度實現銜接並最終統一的路徑。何文炯則認為，在數字時代，不應該再區分正規就業與非正規就業，應當把全體就業人員納入統一的社會保險制度，以體現國民基本保障權益的均等性。席恆也主張以全體國民基本社會保障與基本公共服務均等化為改革導向，以全體社會成員普遍建立具有強制性、公益性和共享性的保險項目為改革目標。健全新就業形態人員社會保險制度，不但是對勞動者權益的保護，也是深化社會保障制度改革的需要。應當在維護制度統一性、兼顧保障性和靈活性、多方主體共同參與的基本原則下，儘快健全新就業形態人員社會保險制度。在具體實施路徑方面，可以從以下三個方面對相關政策作出調整。

（一）進一步降低靈活就業人員社會保險制度門檻

按照現有法律規定，新就業形態人員可以參加靈活就業人員的城鎮職工社會保險，這在制度設計上是可行的。為此，**一個簡便易行的政策方案，就是降低靈活就業人員的繳費基數和比率，按照城鎮職工參加社會保險個人繳費費基和費率的一定比例，合理降低新就業形態人員參加社會保險的制度門檻。**比如，城鎮職工基本養老保險的費率現在是企業或單位16%、個人8%，可以考慮將新就業形態人員或者更大範圍內的靈活就業人員的基本養老保險的費率降到10%左右，或是比個人繳費的費率稍微提高一些，這樣就能更好地形成制度激勵。同時，還應考慮從是否通過財政補貼或者其他方式，解決他們的社會統籌賬户基金的問題。

**此外，暢通社會保險轉移接續的制度通道，如打通新就業形態人員參保的户籍障礙，打通從城鄉居民向城鎮職工社會保險關係的“逆向接續”，甚至允許他們在退休前一次性補繳社會保險費，都可以有效提升新就業形態人員的參保積極性。**這是當前在社會保險制度結構不做變動的條件下，最為簡便易行的一個調整方案。

（二）進一步強化平台企業的繳費責任

平台企業在社會保險繳費中的責任缺失，嚴重損害了新就業形態人員的勞動權益。在當前制度結構基本不變的前提下，加強對平台企業的監管，增加平台企業的繳費責任，也是吸引新就業形態人員參加社會保險的重要舉措。

**首先，在法律認定方面，明確新就業形態人員與平台企業的勞動關係。**當前，新就業形態人員的主體，還是傳統意義上的“藍領工人”，而不是完全擺脱了傳統勞動關係的自由職業者或不受勞動組織制約的“白領階層”，因而對新就業形態人員勞動關係的認定，本質上並未超出傳統勞資雙方的勞動關係認定範疇。

**其次，可以採用“政府—企業責任分擔”的繳費方案，強制平台企業為新就業形態人員繳納社會保險費。**平台企業如果未按規定履行繳費責任，政府可以進行相應處罰，例如對違規企業降低信用評級、限制參與政府採購、限制享受優惠政策等，具體繳費方式可以通過測算，採用按月或者按單結算的方式來進行。

**最後，增加政府的財政兜底責任。**通過個人繳一部分、平台企業繳一部分、政府兜底補貼一部分的辦法，滿足當前城鎮職工參加社會保險的繳費條件，使社會保險制度覆蓋更多的新就業形態人員。同時需要注意的是，應通過税收減免政策等獎勵措施，激勵平台企業積極履行繳費義務，承擔更多的社會責任。這樣，就把躲在平台企業後面的數字屏障打開，讓平台企業從數字經濟的幕後走向前台，一起參與到社會保險制度建設當中。

（三）進一步完善社會保險制度的頂層設計

這種思路需要對當前的社會保險制度作出結構性的變革，甚至在更高層面上，對我國目前的社會保障體系和福利體制重新調整，以應對不同於工業社會的新型風險，適應後工業社會的福利邏輯。

**一方面，可以考慮建立公平統一的國民基礎年金制度和相關社會保險制度。**國民基礎年金制度以當前的城鄉居民基本養老制度為基礎，建立覆蓋全體國民的養老金體系。目前的城鄉居民兩項社會保險制度，無論是養老制度，還是醫療制度，實際上並不是按照社會保險的邏輯展開的，無法真正實現自我平衡、自我運轉，而是一種由國家財政補貼佔比為主的國民福利制度。為此，可以考慮在建立統一的國民基礎年金制度的基礎上，再疊加職業年金或者企業年金制度，以兼顧公平性和差異性。

**另一方面，涉及社會保險徵繳體制乃至福利體制轉型的問題。**社會保險體系是一個包括政策制訂、基金徵繳、投資運營、待遇發放的完整制度鏈條，國家對社會保險税務徵收已經作出了明確規定，未來需要夯實費基、降低費率、提高待遇。從頂層設計的角度考慮，北歐等福利國家以税收為基礎的社會民主主義福利體制，也不失為我國社會保險制度乃至社會保障體系的重要參照。