基式外交：未來四年美國將面臨什麼？ @《基式外交研究》2025年第7期_風聞

**作者：**亨利・A・基辛格

**來源：**大外交青年智庫基式外交研究中心《基式外交研究》2025年第7期

**文源：**Kissinger, Henry A. “America’s Assignment: What Will We Face in the Next Four Years?” Newsweek, November 8, 2004.

**聲明：**基式外交研究中心轉載、編譯與翻譯的內容均為非商業性引用（學術研究），不作商用，如有問題請即刻聯繫

一、中文翻譯

當我撰寫本文時，美國總統選舉仍在如火如荼地進行。但本週若無意外僵局，這場令全美屏息的競選將塵埃落定。真正留下的是催生這場激烈角逐的挑戰，以及應對這些挑戰的責任。從未有總統面臨如此廣泛的議程。這並非誇大其詞；這是歷史賦予這一代人的使命。此前從未有過這樣的情況：既要打一場沒有前線、沒有地理界限的戰爭，同時還要重建世界秩序的基本原則，以取代那些在世界貿易中心和五角大樓的硝煙中化為烏有的傳統原則。

新當選總統的任務，或許最接近杜魯門總統在二戰結束時接手的局面。1945年，蘇聯崛起為全球均勢的威脅，而戰爭在中歐地區留下了權力真空。但當時蘇聯的挑戰是具體的，且在地理上有明確的範圍。如今的主要威脅則是抽象且流動的。恐怖主義沒有固定的攻擊地點；從巴厘島到新加坡、利雅得、伊斯坦布爾、莫斯科、馬德里、突尼斯、紐約和華盛頓，都曾遭到過它的襲擊。在 20 世紀 40 年代，應對危機的辦法雖然困難但卻很直接：在歐洲中部構建一條防線，並制定一項經濟計劃，以彌合公眾期望與物資短缺的現實之間的差距，因為物資短缺威脅到了國內的穩定。

**當代安全挑戰源於兩個史無前例的源頭：一是此前被視為國內治安問題而非國際政策範疇的恐怖行為，二是科學進步與擴散使得一國生存可能被完全發生在他國境內的事態所威脅。**杜魯門可以默認國際體系的合法性；大西洋聯盟將美國的西歐盟友從二戰廢墟中凝聚起來。新當選的總統將不得不領導一場努力，來界定並維護一個能反映新的、革命性形勢的國際體系。

我在競選期間支持布什總統，並期待他取得成功。但無論選舉結果如何，美國必須在各方致力於癒合分歧的前提下應對這一議程。**所有關心國家未來的人都必須找到合作的方式，這樣世界才會再次看到美國人在國內和國際社會中朝着共同的命運而努力。**本文正是致力於為這樣的努力做出貢獻。

（一）伊拉克的下一步舉措

在伊拉克政策的下一階段，沒有什麼問題比這更迫切地需要兩黨合作了。如果布什總統獲勝，重要的是美國的對手不要把競選期間的激昂情緒誤解為美國在最終目標上缺乏團結。如果克里參議員當選，新政府和即將卸任的政府之間迫切需要立即展開合作，以免那種認為這場戰爭在錯誤地點進行且毫無必要的言論，再加上過渡時期幾個月所造成的政策空白，削弱伊拉克當局的信心，導致在新團隊能夠制定出行動方案之前局勢就陷入崩潰。

兩位候選人至少在近期目標上似乎達成了一致，這反映在他們對“9・11” 委員會報告的認可上，該報告指出，恐怖主義是一種手段，而非一項政策。**美國的基本敵人是激進的、原教旨主義的伊斯蘭極端分子，他們的目標是推翻温和的伊斯蘭社會以及所有他們認為阻礙恢復伊斯蘭哈里發國的其他勢力。**出於這個原因，許多曾質疑美國干預行動的社會，實際上也與伊拉克局勢取得成功的結果息息相關。如果因為美國戰敗或因獨自努力而疲憊不堪，導致巴格達出現一個激進政府，更糟糕的是如果伊拉克陷入恐怖主義混亂之中，整個伊斯蘭世界都將陷入動盪。温和的政府將倒台或為生存而掙扎；像印度、俄羅斯和菲律賓這樣擁有大量伊斯蘭少數羣體的國家，將面臨越來越大的挑戰。恐怖主義將蔓延至整個歐洲。美國面臨的挑戰也將成倍增加。

如今，美國扮演着全球穩定守護者的角色，而國內的種種障礙卻使得許多國家無法承認——甚至無法認識到——這些現實。但這種單方面的安排不可能持續太久。其他國家應該認識到，至少參與伊拉克的政治和經濟重建任務符合它們自身的利益。接下來的步驟沒有捷徑可走：恢復伊拉克的安全，尤其是在那些已成為恐怖主義庇護所的地區，這是當務之急。如果容忍叛亂分子的庇護所存在，就不可能贏得游擊戰的勝利。

我曾目睹在印度支那建立當地安全部隊所面臨的挑戰，**因此我要告誡人們，在進行安全工作時不要採取過於機械的方式。**在越南，讓部隊做好戰鬥準備所需的時間，遠遠長於僅僅滿足訓練手冊上的要求所需的時間。伊拉克部隊的效力不僅取決於他們的軍事訓練，還取決於新建立的伊拉克機構在國內獲得合法性的程度。在最需要的時候，沒有政治忠誠的部隊通常是最不可靠的。

定於1月底舉行的首次全國選舉是接下來的一步。這次選舉不應被視為終點，而應被看作是尋求伊拉克自治過程中的第一步，或許也是最不復雜的一項成就。西方的民主制度歷經了幾個世紀的演變。它首先需要一個獨立於國家的教會；然後是宗教改革，引入了宗教多元主義；接着是啓蒙運動，主張理性獨立於教會和國家；之後是大發現時代，拓寬了人們的視野；最後是資本主義，強調競爭和市場。這些條件在伊斯蘭世界都不存在。相反，在伊斯蘭世界，宗教與政治相互融合，這不利於多元主義的發展。只有在土耳其出現了真正的民主政府，具有諷刺意味的是，這是通過一位專制領導人推行民主形式實現的。民主制度的出現以及維繫這些制度的各種安排，不能僅憑主觀意願就建立起來；這需要耐心和謙遜。

尤其重要的是，要理解像伊拉克這樣一個多民族、多宗教的社會中民主所面臨的障礙。在西方，民主制度是在同質化的社會中發展起來的。少數派成為多數派不存在制度上的障礙。選舉失敗被認為是暫時的挫折，可以扭轉局面。但在存在明顯民族或政治分歧的社會中，處於少數派地位往往意味着永久的歧視，以及面臨政治消亡的持續風險。

這在伊拉克是一個尤為尖鋭的問題。伊拉克由三個主要羣體組成：庫爾德人、什葉派和遜尼派，其中什葉派約佔人口的60%，另外兩個羣體各佔約20%。500 年來，遜尼派一直通過軍事力量實行統治，在薩達姆統治時期，手段尤為殘暴。因此，基於多數統治原則的全國選舉意味着三個羣體的相對權力和地位將發生根本性的劇變。遜尼派地區的叛亂不僅是一場反對美國的民族鬥爭；它也是恢復政治主導地位的一種手段。同樣，如果政治進程不能確保庫爾德人獲得很大程度的自治，那麼對庫爾德人來説就沒有多大意義。什葉派容忍美國的存在——有時態度模稜兩可——是為了實現扭轉遜尼派統治歷史模式的目標，並將其作為實現什葉派主導地位的第一步。隨着權力移交的推進，他們在多大程度上會繼續支持美國的角色，還有待觀察。

因此，伊拉克1月份的選舉必須被視為各個羣體之間一場漫長較量的開始，其中始終存在着內戰或全國性反美鬥爭的風險，或者兩者兼而有之。所有派別都維持着民兵組織，正是為了應對這種可能發生的情況。有必要在全國選舉過程中加入大量聯邦制的元素，併為那些可能處於永久少數派地位的羣體建立明確的憲法保護。民主不能被遜尼派和庫爾德人視為一種自我毀滅的契約。聯邦制結構以及對言論自由、良心自由和正當法律程序在憲法上不受任何多數派侵犯的保證，或許能為各個羣體的關切提供一定保障，並且在國家和解無法實現的情況下提供一個安全網。

在1月份選舉後可能出現的動盪局勢中，一定程度的國際化是實現伊拉克國內穩定以及在美國國內持續獲得支持的唯一現實途徑。政治進程的存續首先取決於安全——美國仍對此負有主要責任——但最終取決於國際社會的認可，以使伊拉克政府被視為代表着本土的訴求。

在競選期間，人們常常談論通過努力促使我們的歐洲盟友增加軍事參與，並吸引固執的盟友加入安全工作，以此開啓這一進程。但在與當前緊迫需求相關的時間框架內，這樣的做法不會成功。德國和法國——在伊拉克問題上最難合作的兩個盟友——在和解進程剛開始時不會改變他們不向伊拉克派兵的立場。（德國外交部長已明確表示了這一點。）而且已經派兵的國家在維持其參與方面面臨着諸多國內困難，幾乎沒有——如果有的話——增加兵力的空間。

有意義的國際化需要關注安全以外的方面，並且需要北約以外的國家參與，或者在北約參與的基礎上再增加其他國家的參與。因此，在1月份選舉之後，在聯合國的主持下成立一個國際聯絡小組，為伊拉克的政治發展提供建議是可取的。合理的成員應該包括那些有應對激進伊斯蘭教經驗，並且伊拉克的激進化會使其遭受重大損失的國家，比如印度、土耳其、俄羅斯、阿爾及利亞，以及美國和英國。這並非是向達成共識妥協。憑藉其軍事存在和財政作用，美國將保留主導地位。其他國家，包括北約國家的軍事貢獻問題，可以在以後更有利的政治環境中再次提出，作為保護政府進程的一種手段。

（二）先發制人

布什政府上台初期宣稱“先發制人”理念時，彷彿這是美國首創的戰略概念。實際上，無論白宮由誰主政，先發制人都是新型國際秩序結構的必然產物。20 世紀的國際體系是由1648年的《威斯特伐利亞和約》確立的，為避免因宗教名義引發的三十年戰爭（導致中歐近30%人口死亡）重演，各國統治者確立了主權國家境內自治、境外互不干涉的原則。當時對國際秩序的威脅被定義為軍事力量跨越既定邊界的行動。由於武器規模相對有限且技術發展緩慢，國家安全通常可通過等待實際侵略發生後再行應對。

9・11事件終結了這種可能性。該事件揭示：威脅不再等同於國家行為，它可能由依託主權國家領土活動的私人團體組織實施，其目標遠超東道國利益範疇。冷戰戰略因此失效——威懾手段對無領土可防禦的對手毫無作用；當對手拒絕任何目標限制並尋求顛覆社會時，外交手段也難以奏效。在威斯特伐利亞體系下，均勢通常只能通過征服被打破；而在私人化恐怖主義與大規模殺傷性武器擴散的時代，完全發生在主權國家境內的事態發展就可能打破均勢並威脅生存。

先發制人理念不可避免地引發新舊秩序觀的碰撞。習慣傳統模式的國家難以接受新現實的必然性，所有國家都希望建立某種行為規則，避免先發制人決策由單一國家單方面、無約束地作出。當擁有壓倒性軍事優勢的美國實施這一原則時，一方面會被某些美國人視為霸權行徑，另一方面則招致其他國家（尤其是傳統盟友）的日益抵制。

新總統需要明確區分實力本身與其所宣稱的使命。**任何國家無論多麼強大，都無法獨自構建國際體系；從歷史維度看，即便最強大的國家也不具備這種心理和政治能力。**美國外交政策的目標必須是將主導權轉化為共同責任——正如澳大利亞學者科拉爾・貝爾所言，在制定政策時應假設國際秩序由多極力量構成，儘管我們深知自身擁有戰略優勢。這意味着需要一種磋商方式，其重點不在於強行推行短期政策方案，而在於就長遠目標達成共識。

鼓勵所有國家僅從本國角度定義先發制人不符合美國利益。對9・11事件的反應是緊急狀態下的必要舉措。新當選總統若能表明願意探討國際先發制人原則——同時保留單獨自衞作為最後手段的權利——將為構建新型全球秩序作出重大貢獻。

（三）核擴散

儘管激進伊斯蘭主義是國際秩序面臨的最直接且明顯的挑戰，但核擴散才是全球生存最深遠且隱蔽的威脅。迄今為止，核武器擴散速度相對緩慢，且主要掌握在那些破壞國際秩序將得不償失的國家手中。然而，當前國際體系正面臨核武器即將落入兩個心懷叵測國家之手的嚴峻現實：一個是行為乖張、與世隔絕的朝鮮政權——該政權制造過多起暗殺和綁架事件，完全符合“流氓政權”的定義；另一個是伊朗，其現政權從扣押美國外交官作為人質起家，此後不斷支持中東地區的各類恐怖組織，並持續宣稱美國是其主要敵人。

這些國家擁有核武器將標誌着國際秩序進一步脱離威斯特伐利亞體系的約束。即使在國與國關係中，威懾的傳統意義也將消失。隨着核國家的多樣化，將不再明確誰有責任威懾誰、以及通過何種手段進行威懾。次要問題可能升級為核衝突，誤判風險顯著增加。即使新核國家不使用核武器，也可能將其作為保護傘，加劇恐怖主義挑戰。巴基斯坦核技術向他國“私自”擴散的先例表明，這或許是阻止核擴散失控的最後時機。朝鮮外匯極度短缺，其外交官甚至經常使用假幣，因此可能難以抗拒通過核材料交易換取外匯的誘惑。在伊朗，極端分子屢屢為支持恐怖主義的惡行尋找似是而非的伊斯蘭教義藉口。

國際社會一方面預感到核災難的降臨，另一方面又試圖逃避現實，把有關核擴散的警告當作美國好戰的例證，因而陷入了兩難境地。大西洋兩岸某些勢力將問題簡化為應主要使用施壓還是外交手段的試驗場，同時圍繞外交機制的選擇也存在爭議。就朝鮮核計劃而言，焦點在於應通過美朝雙邊談判還是現有的北京六方會談（由朝鮮、韓國、中國、日本、俄羅斯和美國組成）進行。

若要取得進展，新當選總統必須突破這些爭議，推行統一政策。實際上，外交與施壓的區分只是學術概念，因為外交從來不是抽象的，必然包含兩者的結合。關鍵在於確定適當的組合方式。

核擴散國家總會聲稱其目的僅僅是和平利用核能或提高電力生產。因此，防擴散國家傾向於提供替代能源或核電站核燃料作為激勵。然而這種策略通常失敗，因為擴散國的終極目標是政治和戰略層面的，而非經濟層面。作為產油國的伊朗，從經濟角度根本不需要核電站。它和朝鮮一樣，所尋求的是一個保護傘，藉此可以在開展其外交政策中具有革命性的方面的同時，降低大國干預的風險。

用提供物質激勵來換取無核化的政策很可能會失敗，儘管從抽象意義上講它可能很有吸引力。因為這些激勵措施在某種程度上會增加核擴散國家對那些其核擴散行為真正針對的國家的依賴。**除非至少暗示施加壓力，並設定一個能解決所有相關方安全關切的目標，**否則不太可能取得進展。包括核擴散國家在內的多邊談判至關重要。

對於朝鮮問題，六方會談的每一方內心都有特殊的政治和戰略目標：中國擔心整個朝鮮半島出現核武器，以及在朝鮮統一的情況下朝鮮境內的兵力部署；日本擔心在核化程度日益加深的環境中自己作為無核國家的地位；韓國渴望實現統一，並尋求在中國和美國之間保持平衡。因此，與制定東北亞安全體系這一目標相比，防擴散的技術細節就顯得無足輕重了。對於伊朗也可以進行類似的分析，只是目前還沒有針對伊朗問題的這樣一個論壇。

還必須小心，以免對話本身成為唯一的實質內容，在沒有確保核擴散國家合作的情況下，反而提高了這些國家的威望。**無論如何，不能把解決方案留給美國與核擴散國家之間的雙邊會談。**堅持美朝雙邊主義會讓美國成為任何協議的唯一執行者，而且協議執行地就在中國邊境附近。這還會招致平壤利用新協議在未來進行訛詐——這正是它在1994年雙邊協議之後所採取的模式。在與伊朗的關係中，儘管情況不同，但同樣適用這一原則。

與此同時，如果相關國家沒有認識到時間緊迫，認識到軍控談判這一莊重的進程正瀕臨被各種事件淹沒的邊緣，那麼所有這些都只是紙上談兵。為了營造一種緊迫感，必須回答以下四個問題：

在朝鮮和伊朗的核擴散進程變得不可逆轉之前，我們實際上還有多少時間？

我們準備提供哪些激勵措施和保證？

如果激勵措施不起作用，我們準備採取哪些壓力手段？

我們如何防止談判和執行成為使核擴散合法化而非避免核擴散的手段？

因此，現實給這些談判設定了一個時間限制——否則，新當選的總統很可能在任期結束時留下一個可怕的遺產。到那時，令人憂心忡忡的問題將是：

一個社會如何應對來源不明的核爆炸？

世界應該如何應對新興核國家之間的核戰爭，或者新興核國家對無核對手使用核武器的情況？

在什麼情況下，現有的核大國會認定一個核擴散不受約束的世界太過危險，以至於它們必須為了人類的生存而強行推行防擴散政策？

（四）長期挑戰

儘管伊拉克、朝鮮等地區危機至關重要，但與國際體系內權力的根本性轉移相比，它們就顯得微不足道了。歷史學家們一致認為，一個多世紀前統一的德國的崛起打破了歐洲體系的平衡，因為它誕生了一個比其鄰國都更強大的國家。迪斯雷利稱這一事件比法國大革命更具意義，因為他預感到，這種新出現的格局要麼意味着德國的霸權，要麼只有通過日益僵化的聯盟體系才能恢復平衡，而這會讓外交失去迴旋餘地。

**在當代，中國作為潛在超級大國的崛起具有更深遠的歷史意義，標誌着世界事務重心從大西洋向太平洋的轉移。值得注意的是，中國不太可能將軍事力量作為獲取國際地位的主要手段。**首先，中國領導人（至少目前）比俾斯麥卸任後衝動的德國領導層更為審慎，更傾向於通過漸進策略積累優勢；其次，現代科技使大國戰爭成為絕對終極選項，而非政治工具。**美國應繼續反對任何亞洲霸權企圖，但是，與中國的長期關係不應建立在對戰略攤牌的預期之上。**中國不會重蹈蘇聯覆轍——同時威脅所有鄰國並與美國展開生死對決。除了台灣這一特殊情況之外，中國將通過外交和政治手段來尋求與其發展相稱的影響力。

近期一篇有趣的文章將中美外交風格差異類比為思維博弈：西方的國際象棋與中國的圍棋（日語稱“將棋”）。國際象棋只有勝負兩種結局，目標是絕對優勢——通過中心戰場的正面交鋒決出全勝或完敗。圍棋則追求相對優勢，棋局在全盤展開，目標是擴大自身選擇空間並壓縮對手可能性，其核心在於持續戰略推進而非單純勝負。

**無人能預知數十年後領導人將作何抉擇，但中美兩國領導層均有責任塑造新生代的認知。**對於中國來説，當務之急是防止正在取代共產主義的民族主義走向對抗的道路。在美國，領導人要克服那種僅憑最近的經驗而非長遠眼光來看待歷史的誘惑。

中美兩國需要進行長期的高層戰略對話，以尋求對長遠目標的共同定義——在可能的情況下使這些目標相互兼容，而當這種努力失敗時，則要減少對抗的危險。他們需要在牢記以和平方式解決台灣問題的重要性的同時，防止台灣問題破壞兩國關係。在中美關係中，朝鮮的未來將發揮越來越重要的作用。這不僅僅是一個防止核擴散的問題，而是對整個東北亞安全體系的一個挑戰。

中國復興、印度崛起與全球一體化浪潮在造福人類的同時，也帶來亟待解決的重大政策課題。當前國際體系無力公平管理能源與原材料獲取，若不採取行動，可能重現殖民時代的資源爭奪——輸油管道控制權競爭取代領土紛爭——並引發大宗商品價格危機，導致全球經濟衰退。新當選總統必須與直接利益相關方緊急協商應對。

這些議題終將回歸大西洋關係層面。美國大選將跨大西洋分歧歸咎於短期戰術失誤，這是對現實的誤讀。雖然美國的某些表態確有失當，但問題根源遠超個人因素。僵局的形成部分源於締造大西洋聯盟的那一代人已退出歷史舞台：在美國，新的領導集團一心應對激進伊斯蘭教帶來的挑戰；我們的歐洲盟友要麼不認同美國對這一威脅的評估，要麼即便認同，也認為他們能夠在大西洋框架之外應對這一威脅。在美國，政治重心已經轉移到了國內一些地區，這些地區的代表與歐洲的個人聯繫較少，與他們的前輩（即那些創建了戰後格局的人）相比，他們應對歐洲內部挑戰的經驗也較少。

大西洋彼岸，歐洲領導人正致力於將主權讓渡給新型歐盟機構。這涉及大量複雜法律技術問題，令多數美國人難以理解。更深層矛盾在於：美國仍沿用19世紀至20世紀上半葉歐洲民族國家的主權運作模式，而發明民族國家概念的歐洲卻在嘗試向尚不具備國家屬性的歐盟讓渡主權。這種介於歷史與未來之間的過渡狀態，導致歐美陷入相互誤解的漩渦。

在美國，批評者將歐洲的態度描述為怯懦、愛發牢騷，有時甚至是表裏不一。在歐洲，媒體（以及太多的政治人物）熱衷於描述美國的種族緊張局勢、死刑、在環境問題上的分歧以及對囚犯的虐待，彷彿這些異常現象反映了美國的本質。歐洲人將優先關注點從大西洋聯盟轉移到了聯合國安理會，因此覺得沒有特別的義務支持美國的政策，有時甚至還會積極反對。

這些問題無法通過就某一個別問題進行磋商來解決，而需要大西洋兩岸從根本上改變態度。北大西洋沿岸的國家需要自問一個一直支撐着聯盟的根本性問題，即除了在聯合國所反映的國際共識之外，盟友們還會為這一關係做些什麼呢？**如今歐洲的許多辯論都暗示答案是“幾乎不會做什麼”。將共同軍事行動置於需事先獲得安理會批准的前提之下，這與聯盟的概念本身是相悖的，因為聯盟意味着一系列特殊的義務。這將意味着以大西洋夥伴關係為核心的世界秩序最終走向解體。要使大西洋關係具有實際意義，就需要賦予它一種特殊的性質。**美國和歐洲應該做好準備，在超出國家直接利益要求的領域內為對方做事，並且不堅持要達成普遍共識。

深化大西洋兩岸的對話勢在必行。在一個存在聖戰、權力平衡發生變化、人口結構改變、大規模移民以及經濟全球化的世界裏，對聯盟的最終挑戰將是尋求某種共同的目標。前面所提到的關於伊拉克和伊朗問題的對話，應該輔之以解決巴以問題的新方法。幾十年來，外交僵局不斷加劇，因為人們認為歐洲支持巴勒斯坦的訴求，而美國支持以色列的目標。但新的形勢使我們有可能設想如何拉近這兩種立場。以色列暗示，其新安全隔離牆之外的定居點是可以談判的；隔離牆已經與1967年的邊界建立了某種聯繫，而且在戴維營和塔巴會議上已經討論過從現今以色列領土中劃出一些補償性領土的問題。與此同時，一些温和的阿拉伯領導人呼籲採取新的舉措。努力制定出一種歐美共同立場，作為重振和平進程的一部分，或許能夠促使那些猶豫不決的各方打破僵局。在這個過程中，大西洋聯盟可能會重新找到其共同目標。

**從這一角度出發，我們必須超越單邊主義與多邊主義之間的爭論。單純為了單邊主義而推行單邊主義只會適得其反。同樣，抽象的多邊主義也是如此。前者將目標融入一種特殊的國家使命感之中；後者則在尋求形式上的共識時淡化了目標。美國面臨的挑戰是如何在擁有巨大權力的同時進行磋商。歐洲面臨的問題是，它是將大西洋關係視為一種夥伴關係，還是將其視為一個與一戰前的歐洲非常相似的多極國際體系的一部分，在那個體系中，各大權力中心通過不斷變換聯盟來最大限度地從具體情況中獲取自身利益。**那個體系在 20 世紀初瓦解了；而 21 世紀的類似體系很可能更加難以成功。

**世界秩序的機遇總是以一系列問題的形式出現在每一代人面前。**我們這個時代的困境，或許可以用哲學家伊曼努爾・康德在兩百多年前的話來最好地概括。在他的《永久和平論》一文中，他寫道，世界註定會實現永久和平。這要麼通過人類的遠見卓識來實現，要麼通過一系列別無選擇的災難來促成。究竟會是哪種情況，將是新當選的總統必須面對的終極問題。