史無前例的關税戰下，中國該對等開放，還是單邊開放？_風聞

高柏

杜克大學社會學系

【導讀】關税戰正愈演愈烈。白宮宣佈，美東時間4月9日凌晨12點01分起，對中國進口商品額外加徵關税正式生效，對中國的整體關税税率達104%。美國的保護主義浪潮正在將世界經濟撕裂成兩個片區，如果中美經濟已經註定走向脱鈎、全球經濟秩序的大調整也不可避免，那麼中國應該拿出什麼樣的經濟政策來面對全球經濟變局？

本文寫於2021年，高柏在本文中詳細梳理了一個國際政治經濟安排中的關鍵原則：“對等開放”，並指出這一原則將構成中國經濟實現產業升級、在逆全球化背景下融入全球經濟的關鍵。本文全面覆盤了美國成為全球經濟領導者的歷史、美歐經濟二戰後復甦史、美日經貿衝突史、WTO談判史，以及中美經貿摩擦史，梳理了對等開放原則在國際經貿中的關鍵作用。

對等開放是指相互削減貿易投資壁壘（包括關税、非關税壁壘及國內規制差異），實現市場準入和競爭環境的動態平衡。通過對等開放，國家之間能夠通過雙向讓步促進經濟深度整合，推動產業內貿易增加，減少衝突風險，為多邊貿易體系提供穩定基礎。

在當前中美經濟脱鈎加速的大背景下，“對等開放”或許有更重要的意義。由於美國國內政治經濟壓力，美國已經無力再維持大蕭條後自己提出的、奠定了國際多邊貿易體系基礎的對等開放原則，轉頭舉起了關税大棒。但對於中國來説，繼續對其他國家堅持“對等開放”或許恰恰是一條必由之路。以《中歐投資協定》為代表，中國堅持“對等開放”可能在逆全球化趨勢下，進一步促成中國與全球經濟的深度整合，而當歐亞大陸經濟整合這一前景清晰地躍上國際政治經濟地平線時，它勢必與修昔底德陷阱描繪的中美對抗形成對沖。

本文原載《文化縱橫》2021年第1期，原題為《對等開放：中國邁向發達國家的必由之路》，僅代表作者觀點，特此編髮，供諸君思考。

對等開放：****中國邁向發達國家的必由之路薩繆爾森陷阱比修昔底德陷阱更有助於中國理解和處理與發達國家的矛盾和衝突。因為修昔底德陷阱是無解的，它透過零和博弈的眼鏡看待一切，最後很可能把兩國引向戰爭；相反，薩繆爾森陷阱是有解的，因為它聚焦國際貿易利益的分配。本文認為，對等開放是在錯綜複雜的亂局中避免大國對抗的既關鍵、操作性又強的解決方案。中國在國際貿易秩序中應該開始從發展中國家的身份“畢業”，按發達國家的標準打造國內貿易投資環境，迎接半個世紀以來對外開放史上的第四次飛躍。

中國一直深陷薩繆爾森陷阱的原因是對對等原則研究不夠。這裏有三方面原因：第一，長期以來對國際政治經濟學關注不足，不瞭解對等原則誕生的歷史背景和它在戰後國際貿易秩序中發揮的重要作用。第二，**在中國開始對外開放的1979年，《關税及貿易總協定》永久豁免了發展中國家按最惠國待遇對等徵收關税的成員國義務，[1]直到2008年全球金融危機爆發之前，中國鮮有機會正面遭遇這個原則。**第三，中美從2008年起、中歐從2014年起就開始談投資協定，歐美在中美、中歐之間各種級別的磋商中始終在要求中國對等；[2]然而中國一直把對等解釋成互惠，沒有準確地回應對方的關注。[3]

對等原則到底是什麼？為什麼西方國家近年要求中國對等？實施對等原則對中國又意味着什麼？

本文通過分析對等原則的前世今生，來尋找這些問題的答案。

首先，本文通過美國和歐洲的歷史經驗，分析對等原則對發達國家的重要性。1934年，對等原則作為以鄰為壑貿易政策的對立物，誕生於大蕭條後的美國。戰後，美國領導人將其視為發展多邊貿易體制、避免再次發生世界大戰的根本原則。對歐洲而言，對等原則是戰後通過經濟深度整合（deep integration）結束法德兩國的百年纏鬥，推動歐盟走到今天的指導方針。對等原則帶來發達國家之間產業內貿易的大發展。產業內貿易不僅是西方聯盟的黏合劑，也是發達國家彼此之間避免重大貿易衝突的重要原因。[4]

其次，本文通過日美貿易戰和中美貿易戰，揭示缺乏對等原則與貿易衝突的關係。這兩次貿易戰之間的共性在於，美國認為對方在成為經濟超級大國後在市場準入方面仍未對等削減貿易投資壁壘，並在關鍵產業裏與美國的貿易仍然以產業間貿易為主。[5]

最後，中國加入世界貿易組織（WTO）時經濟體量還太小，對等問題尚未提上議事日程。2004年薩繆爾森發表那篇在上篇中提到的著名文章時，仍然認為主要問題是中國在高新技術領域開始發力，美國可能失去比較優勢。經過十幾年的辯論，特別是2015年中國政府發表《中國製造2025》後，發達國家終於認定關鍵在於中國的貿易投資壁壘使它們的企業無法公平競爭，因此對等成為美國和歐盟對華貿易政策的核心訴求。

從國際政治經濟學的視角看，中國要走出薩繆爾森陷阱，意味着應當按照對等原則的要求，積極削減貿易投資壁壘；同時在那些資本和技術要素接近或者趕上西方的產業領域，發展產業內貿易。目前，這兩個問題都已經到了不解決就弊遠大於利的階段。

**中國目前面臨的最大挑戰，與其説是外部環境，不如説是自身能否跨越發展中國家的思維定式與發達國家期待中國以世界主要經濟體的姿態行事之間的心理鴻溝。**在過去20年裏，在WTO削減國境貿易壁壘（barriers at the border）的有利環境中，中國發展成世界第二大經濟體。最近，日本、英國和德國的三份研究報告都把中國GDP超越美國的日期提前到2028年。[6]作為世界上坐二望一的經濟體，中國要再往前走，就理應在規則、規制、管理體制和產業標準等方面，按發達國家的通行標準打造一個有利於自由貿易的環境。這不是向西方讓步，而是中國在GDP成為世界第一時應該實現的國家治理現代化的實質性內容。到本世紀中葉時，衡量中國是否成為一個真正的發達國家，不僅要看GDP，而且還要看在貿易領域能否做到零關税、零補貼、零壁壘，[7]能否做到貨物、人員、服務和資本的自由流動且有效利用，以及是否與發達國家有較大規模的產業內貿易等一系列指標。 

《中歐投資協定》談判的結束，表明中國正在走出薩繆爾森陷阱，中國即將進入一個以對等開放推動深水區改革的歷史新階段。

▍以鄰為壑，還是對等開放？

**對等原則是大蕭條後美國吸取以鄰為壑貿易政策的教訓，對外戰略思維從零和博弈轉向雙贏的產物。**從那時起，對等一直是美國主導國際貿易秩序的基本原則，也是其國內政治中各種利益博弈的焦點。

**在上世紀20~30年代，美國的處境與今日中國有幾分相似。**一方面，隨着1914年第一次世界大戰爆發與金本位崩潰，第一輪全球化開始逆轉；另一方面，美國依靠大眾生產流水線技術，在國際貿易中建立起強大的競爭優勢。面對美國的挑戰，英國、德國、日本等其他工業大國紛紛建立國際貿易聯盟，試圖通過各種貿易壁壘把競爭者擋在門外，確保本國的經濟安全。[8]

日本在1923年就把朝鮮納入自己的關税體系，1933年又把“偽滿洲國”從中國海關剝離並對日本的一系列產品減税，1936~1938年間又使汪偽政權在其控制地區內廢除了中國關税，實現從日本進口的自由化。（Chase 2005: 54~55，見注8）英國在1931年放棄了自由貿易，通過《進口關税法》（Import Duties Act）把關税提高了10%~33%。與此同時，英國還將帝國優惠（Imperial Preference）制度化，1932年的《渥太華協議》（Ottawa Agreements）標誌着以英聯邦為勢力範圍的貿易聯盟正式建立。在該協議中，英國在保證帝國領地農業對自己開放的同時，對外國農產品增加關税並設定配額，它從英聯邦各國獲得的關税優惠在新西蘭達22.5%，加拿大達20.2%，澳大利亞達19.3%，印度為5.6%，南非為2.6%。（MacDolugall and Hutt 1954，cited by Chase 2005: 70，見注8）德國在1933~1936年間與匈牙利、羅馬尼亞、南斯拉夫和保加利亞先後簽署貿易協定，規定這些向德國出口的國家必須購買德國產品以抵消貿易順差。通過優惠的匯率和購買協議，這些國家可以繞過關税壁壘在德國以國內價格出售產品從而保證更高的利潤。作為回報，這些國家必須通過操縱關税、配額和匯率，使德國產品在他們本國市場上更有吸引力。（Chase 2005: 89，見注8）

美國曾經帶頭增加關税。1930年，美國通過《斯穆特－霍利關税法》（Smoot-Harley Tariff Act）把關税由1929年的40.1%提高到1932年的59.1%。這直接導致美國對外貿易的急劇下降。在1929~1933年期間，美國進口下降66％，出口下降61%，GDP下降53.9%，失業率從1930年的8%上漲到1932~1933年期間的25%。此舉不僅打擊了美國經濟，而且對世界經濟造成重大影響，在1929~1934年期間，世界貿易下降了66%。[9]在美國的帶動下，1928~1932年之間的關税，加拿大由23.3%升到27.4%，英國由9.9%升到23.1%，德國由7.9%升到23.8%，法國由8.7%升到17.5%，阿根廷由18.8%升到28.8%，意大利由6.7%升到23.5%，澳大利亞由22.4%升到41.2。[10]

雖然大蕭條不是《斯穆特－霍利關税法》引起的，但批評者認為它毒化了美國與其他國家之間的貿易關係，導致其他國家也紛紛提高關税，把世界貿易帶進一個下行通道，使得一次原本温和的經濟衰退演變成大蕭條。[11]

羅斯福上台後，民主黨人決定以對外開放來對抗貿易保護主義。作為美國對外貿易政策的一次重要改革，1934年出台的《對等關税協議法》（Reciprocal Tariff Agreement Act）有三個主要內容。第一，它規定美國只能與其他國家對等降低關税。把國內國外降低關税綁定在一起，有利於在國內政治中聚集支持貿易自由化的力量。即使政權在兩黨之間輪替，現存國際協議的義務，以及如果單方面增税招致報復時對選區民眾的影響，也使政客們不敢輕易抵制。這延長了關税協議的生命。因此，這一立法不僅降低了關税，還使低關税制度化。[12]第二，國會授權總統啓動與外國進行增減上限為50%的關税談判。為躲避選區內貿易保護主義的壓力，國會議員們基本上放棄了自己就關税立法的權利，讓美國總統成為關税談判的唯一權威。第三，不以條約而以協議的形式有利於在國會通過。因為協議在國會通過時只需要簡單多數，而條約則需要三分之二票數的支持。[13]這個立法改變了美國國內關於關税問題的政治格局。

當時美國國內對對等原則有兩種不同立場。一種是當時的國務卿霍爾（Cordell Hull） 代表的自由貿易理念，他主張美國應該帶頭削減導致各國衝突的貿易壁壘，即使有些自我犧牲，也要重建能阻止戰爭的經濟繁榮。他還主張一旦美國對一個國家承諾降低關税，新的税率就自動適用於所有的貿易最惠國，這樣將消除不同國家有不同待遇體現的歧視。[14]

另一種觀點則把對等視為與他國討價還價的工具。面對各種貿易保護主義工具——如關税、外匯管制、進口定額、雙軌制價格及雙邊協議，美國必須用對等關税協議來平衡經常賬户。與一個國家談成減税，就要將這個新税率適用於所有最惠國，等於是“在經濟領域中無條件地放下武器”。這種觀點主張當美國與一個國家根據對等原則在貿易協議中做出第一次讓步時，這個讓步只適用於那些對美國已經做出不少於這個國家對美國做出的讓步的國家。[15]

最終第一種觀點取勝。《對等關税協議法》規定，美國談判達成的新關税標準，將無條件地適用於所有擁有美國最惠國待遇的國家。[16]至1945年，美國與29個國家簽訂關税條約。[17]如下圖所示，《對等關税協議法》開啓了一個美國關税大幅度下降的歷史階段，進而積極推動了戰後國際貿易的恢復以及後來全球化的進展。

**國際政治經濟學的霸權理論認為，美國的這種領導力是它成為世界霸權國的原因。****由於國際經濟秩序本身是一種公共物品，只有霸權國才能穩定地提供公共物品，因此霸權國是國際經濟秩序穩定的保障。**對霸權國提供這種公共物品的原因，學術界有不同解釋。在金德伯格（Charles P. Kindleberger）看來，提供這種服務不僅要付出成本，而且還要努力爭取他國的支持，因此只能源於霸權國的無私和遠見。吉爾平（Robert Gilpin）則從利益的角度解釋霸權國提供公共物品的動機。他認為霸權國除了有強大的政治軍事力量外，還有世界上最有效率的經濟。既然它有最有效率的經濟，就理應從自由貿易中獲得最多的利益。[18]

▍戰後格局：獨善其身，還是多邊聯盟？

美國在第二次世界大戰中摧毀了德國、日本建立的封閉的地區性貿易集團。**戰後美國領導人認為20世紀30年代世界貿易的卡特爾化與第二次世界大戰的爆發有直接關聯，只有建立多邊貿易秩序才能防止世界大戰再次發生。**為此，它把前敵國德國和日本也納入這個基於市場原則、限制政府幹預、多邊主義和非歧視原則的國際貿易新秩序。[19]《關税及貿易總協定》直接複製了美國根據《對等關税協議法》與他國簽訂的協議中與對等有關的條款，包括無條件最惠國待遇、政府採購和改變已定關税的補償程序等。[20]

**美國為建立和維持戰後多邊貿易體制付出了較高的成本。**在關税談判時，美國得到的始終比給出去的少。美國認為世界經濟的恢復離不開歐洲內部貿易的重建，因此作為實施馬歇爾計劃的條件，美國堅持歐洲國家在貿易方面必須減少彼此之間的歧視，但允許它們作為一個集團歧視非歐洲國家。歐洲國家因此撤銷了彼此之間的進口配額，卻保留了對美國的限制。[21]無論是19世紀英國霸權下的貿易體制，還是20世紀美國霸權下的貿易體制，都建立在非對稱的基礎之上，它允許歧視存在，特別是允許歧視霸權國。這種自由貿易體制雖然降低了關税，但實現的只是相對自由的貿易，而不是理想的自由貿易。[22]

戰後美國願意承擔多邊貿易體制的成本，除去歷史的經驗教訓之外，還有兩大原因。首先，美國有經濟實力來負擔這些成本。“二戰”後，在主要工業國中，歐洲和日本被戰火摧毀大半。即使在1952年，美國在十大工業國出口總量中的佔比仍然達35%，製造業在美國出口總額中的佔比也達35%，美國當時在幾乎所有的主要工業類別中都有貿易順差。其次，冷戰使美國國內普遍支持承擔建立和維持多邊貿易體制的成本。[23]為了維持冷戰聯盟，美國不得不允許盟友搞貿易保護主義，讓它們實現戰後經濟重建和充分就業。為此，美國既要暫時犧牲自由貿易的理想，還要部分犧牲自己的國內市場和就業機會。****[24]

▍歐洲經濟共同體：深度整合，還是維持主權國家市場？

“二戰”後，對等原則讓歐洲各國走上深度整合（deep integration）的道路，不斷減少各國經濟政策和法律法規的差異，使它們更適合經濟交換。深度整合一般有三個功能：保護外國企業的利益，打破貿易投資壁壘，以及為提高國際生產的效率協調國內的有關規則。[25]

戰後美國對歐洲政策有兩大目標——防止共產主義和防範德國軍國主義復活。為此，美國主張歐洲國家應該儘快以多邊結算體制降低關税和貿易壁壘，最終成立歐洲海關聯盟（European Custom Union）。[26]

歐洲在推進經濟整合時有兩種不同的理念：法國主張建立一個超國家主義（suprenationalism）的權威機構——歐洲煤鋼共同體，永久性地解決法德之間的矛盾，這個組織將負責歐洲煤炭和鋼鐵生產的現代化，平等地向成員國提供煤炭和鋼鐵，推動向非成員國的出口，並提高這兩個產業裏工人的生活水準，最終向建立歐洲聯邦邁進。西德堅決支持法國的設想，時任總理阿登納（Konrad Adenauer）尤其贊同建立一個超國家的權威機構，認為這種共享主權要比有限主權好得多。但這一動議遭到英國的反對，因為它在戰後的貿易戰略是一方面建立與美國的特殊關係，另一方面在英聯邦範圍內繼續維持歧視性的關税政策。荷蘭則想平衡法德在歐洲的影響力，提出應該建立一個政府間主義（intergovernmentalism）的協調機構。[27]

最後的組織架構是這兩種理念妥協的產物。1951年，法國、德國、意大利、比利時、荷蘭和盧森堡簽署《歐洲煤鋼共同體條約》，[28]並於1957年簽署《羅馬條約》，建立歐洲經濟共同體，向深度整合邁進。《羅馬條約》規定：逐步降低關税並建立關税同盟；成立共同市場保證貨物、人員、服務和資本在成員國之間的自由流動；打造共同的農業政策和交通政策，並設立歐洲社會基金和成立歐盟委員會。《羅馬條約》後來經過幾次修改，於2009年以《里斯本條約》的形式成為《歐盟運作條約》（Treaty on the Functioning of the European Union）。[29]

**歐洲經濟共同體實現的深度整合，帶來了產業內貿易的蓬勃發展。**下表中產業內貿易在本國製造業貿易總量中的高佔比，顯示出歐洲各國經濟之間的深度融合和交集——許多歐洲國家制造業產業內貿易高達製造業貿易總額的70%以上。

戰後歐洲國家經濟深度整合和產業內貿易迅速發展的國際政治經濟學意義是什麼呢？

對等原則通過削減貿易投資壁壘推動了經濟深度整合，由此產生的產業內貿易對戰後發達國家之間避免衝突發揮了重要的作用。比較優勢理論追求根據要素稟賦進行國際分工帶來的效率，產業內貿易則追求同一產品進入各國市場帶來的規模經濟。[30]美國與歐洲以及歐洲各國之間雖然擁有相似的要素稟賦，但通過產業內貿易也發展出鉅額貿易量。[31]產業內貿易對一國的影響，打破了上篇介紹的羅格斯基的社會階級理論和佛裏登的產業部門理論的預測。由於不涉及分工產生的調整，無論是階級、階層，還是單一產業內，要形成貿易保護主義的共識都更為困難。雖然產業內貿易對國內相關行業仍然有影響，因為產業內貿易自由化會在行業中重新配置資源，使有競爭力的企業走向國際市場，同時使缺乏競爭力的企業退場；但這種影響不再是由於國際分工使一個產業在一國完全消失，而產生政治上的調整代價。[32]由於產業內貿易自由化的成本最後落在沒有競爭力的單個企業身上，因此遊説政府實行貿易保護主義的更可能是單個的企業，而不是產業協會。如此一來，遊説的力度和效果必然大打折扣。所以，產業內貿易在很大程度上改變了貿易自由化的國內政治。[33]

與產業間貿易相比，產業內貿易自由化引起的調整成本要低很多。產業內貿易既可以為消費者提供更多選擇和更低價格，又幫助本國企業進入國際市場，它給經濟增加福利，卻對再分配只有較少影響。由於產業內貿易不取決於要素稟賦的充沛和稀缺，其自由化不會引起對稀缺要素需求的減少，因此也不會導致使用稀缺要素的產業走向衰落。[34]即使一個國家某行業生產率不高，但是它的產品如果能增加花色品種，仍然會有一定的市場，而不會被徹底淘汰。當企業可以通過產業內貿易在海外擴大市場、實現規模經濟，它面對來自他國同類產品時就不太會要求政府實行貿易保護主義。[35]對政府而言，無論在維持税收還是在保證就業方面，與產業間貿易自由化相比，產業內貿易自由化帶來的壓力都要小很多。[36]這正是歐洲各國有效化解國內對貿易自由化牴觸的重要原因。[37]

▍對等問題2.0：非關税壁壘問題的登場

根據國際政治經濟學的霸權理論，當霸權國像19世紀的英國和第二次世界大戰後的美國擁有強大的經濟實力時，它們可以支撐一個開放的、自由主義的國際經濟秩序。在金融和貿易領域，這種秩序會限制各國政府出於國內政治目的干預國際國內經濟事務。這種秩序的強度取決於支撐它的霸權國的實力。當霸權國實力下降時，自由主義國際經濟秩序就可能開始支離破碎，最終被重商主義的制度安排取代。**[38]**隨着美國的經濟實力從頂峯開始下滑，要求貿易伙伴對等開放就成為美國國內政治的關注焦點。

20世紀50~60年代，以對等降低關税為特徵的貿易自由化，引發了美國國內政治勢力的兩次重組。第一次發生在50年代初， 民主黨與共和黨在對貿易自由化的立場上換位：前者從貿易自由化積極推動者的立場退縮，開始成為國內受進口傷害的輕工業和能源業的政治代表；後者隨着艾森豪威爾當選總統並控制國會，轉變成貿易自由化的積極推動者，並得到了有強大國際競爭力的美國大企業的支持。第二次變化的意義更為深遠。在60年代後期，美國最大的工會勞聯-產聯（AFL-CIO）放棄支持自由貿易的政策立場，開始支持對進口設定配額。[39]

20世紀70年代，美國經濟實力進一步下滑。在1960年至1979年期間，美國貨物出口在15個最大工業國中的佔比從25.2%降到18.3%，製造業在美國出口總額中的佔比由22.8%降到15.5%，美國國民生產總值（GNP）在以上15國中的佔比也由58.1%降到38.1% 。[40]

**發達國家在20世紀50~60年代大幅度降低關税之後，開始使用非關税壁壘來保護本國在國際貿易中的利益。**從60年代開始，農業和石油等初級產品以及棉紡和鋼鐵等行業開始出現許多進口數量限制。各國政府為改善國際收支狀況，大量使用出口退税和進口保證金計劃，為支持落後地區的經濟增長或者發展高科技產業提供各種國內補貼。這些非關税壁壘削弱了降低關税帶來的貿易利益。[41]

在1964年開始的《關税及貿易總協定》談判的肯尼迪回合，美國把歐洲經濟共同體的關税同盟對貿易的負面影響提上議事日程。1973年，東京回合開啓，美國的產業界、工會和農業等利益團體十分擔心非關税壁壘對美國出口的影響。美國國會一方面強化公平貿易法，另一方面要求總統與其他國家就非關税壁壘的新國際準則談判。[42]東京回合第一次就非關税壁壘展開談判，並達成了關於補貼和反補貼税守則、反傾銷守則以及技術性貿易壁壘守則等。然而，在1973~1974年的第一次石油危機以及後續的經濟衰退中，各發達國家都出台了貿易保護主義措施。各個產業部門——既包括鋼鐵和造船這類資本密集型的傳統產業，也包括紡織服裝、鞋和家用電器這類輕工業及耐用消費品製造業——都在大聲抱怨進口帶來的競爭。這一輪貿易保護主義之所以以非關税壁壘為主，不僅是因為它們比關税更有效，也是因為關税已經被降到很低，而且在東京回合談判期間不允許變動。****[43]

▍日美貿易戰的根源：缺乏對等和產業內貿易

日本在冷戰的特殊歷史條件下被納入美國主導的國際貿易秩序中。1947年美國拉日本加入《關税及貿易總協定》時，不僅自身對日本進行重大讓步，而且還對加拿大、丹麥、芬蘭、意大利、挪威和瑞典等國做出讓步，換取這些國家對日本的讓步。[44]在這種不對稱合作（asymmetric cooperation）中，[45]美國向日本高度開放自己的市場，同時還容忍日本對美國投資設置的障礙。想去日本投資的美國企業被迫向日本企業頒發技術許可，從而失去自己的技術優勢。[46]

日本首相吉田茂制定的國策，是在冷戰中堅決站在美國一邊，以換取經濟利益，專心發展。[47]戰後，日本為集中有限資源發展高附加值的產業，沒像歐洲那樣發展福利國家，而是通過各種規制規則抑制競爭，維持就業，這使外資和外國產品很難打入日本市場。到80年代初，美聯儲用高利率遏制惡性通貨膨脹，國際流動資本湧向美國導致美元大幅度走強，貶值的日元使日本產品在美國市場上的競爭力急劇提升。日本汽車和家電開始大量湧入美國市場，美國對日本的貿易逆差大幅增長。[48]日美貿易戰就是在這種背景下爆發的。

**美國認真研究了兩國貿易後認為，貿易投資壁壘是日美貿易不平衡的癥結所在。**日本有許多抑制競爭的政策和制度，例如標準和檢驗、知識產權保護、健康與安全方面的規制、競爭政策、研發的組織和支持、企業金融結構以及政府-企業關係等。這些制度並不一定是為歧視外國企業而設計的，但它們在實踐上有這樣的效果。美國以及後來的歐洲在與日本談判時，把它們統稱為影響貿易的“結構性障礙”（structural impediments）。[49]“貿易投資壁壘”開始作為比“貿易領域的非關税壁壘”更準確地描述兩國之間經濟衝突的概念登場。

“結構性障礙”的後果是日本與他國貿易的類型仍然以產業間貿易為主。有研究證明，與美國和其他OECD國家的貿易關係相比，美日貿易衝突之所以愈演愈烈，就是因為美國與前者的貿易類型以產業內貿易為主，而與後者的貿易則以產業間貿易為主。****[50]

上表為美國政府在與日本政府交涉時使用的數據。它顯示，無論是整車還是汽車零部件進口在銷售總額中的比例，日本都遠遠小於其他發達國家；其他發達國家中整車進口比例最小的美國也比日本高8倍，汽車零部件進口比例最小的意大利也比日本高6.7倍。日本作為世界汽車主要生產國之一在汽車行業卻基本沒有發展產業內貿易，是美國發動貿易戰的重要原因之一。

▍對等原則對發展中國家的豁免與多哈回合的僵局

在戰後國際貿易秩序建立之初，發展中國家就積極維護自身利益。美國最初的設想是在世界銀行和國際貨幣基金組織之外成立國際貿易組織。1947年，56個國家在古巴聚會通過國際貿易組織的《哈瓦那憲章》。美國起草的初稿強調自由貿易，發展中國家則主張為了本國經濟發展，它們必須實行貿易保護主義，包括制定進口配額。最後的文件中加進了發達國家為發展中國家的新興工業提供技術支持，以及在國際貿易組織批准的條件下允許採取保護措施等內容。然而，鑑於美國國內政治局面，美國總統杜魯門拖到1950年才把國際貿易組織章程報到國會審批，最後在一片反對聲中無疾而終。[51]

發展中國家履行關税領域對等原則的義務在1979年得到《關税及貿易總協定》的永久豁免，是在冷戰背景下美國、歐洲和蘇聯三方角力的結果。蘇聯在斯大林去世後採取和平共處的外交政策，在聯合國從過去的一味否決開始變成積極推動議題。在去殖民化的過程中，聯合國成員國由1950年的60國增加到1960年的99國。大量發展中國家的加入對美國控制投票數形成挑戰。美蘇出於各自的原因，都擔心歐洲經濟共同體的貿易保護主義傾向。蘇聯指責歐共體是封閉的西方經濟小團體，不利於國際經濟合作，一直要求召開新的國際貿易大會。美國既警惕歐共體的內部優惠關税，在肯尼迪回合與這些國家談判降低對美國產品的關税；又擔心蘇聯拉攏發展中國家，不同意成立一個新的國際組織取代《關税及貿易總協定》。最後，美國同意成立一個專門供發展中國家討論國際貿易問題的新組織，這就是聯合國貿易發展會議（UNCTAD）的由來。[52]

1970年，聯合國貿易發展會議優惠特別委員會確立了通用優惠制度（Generalized System of Preferences），18個發達國家和5個蘇東集團國家和地區同意給發展中國家優惠的關税。1971年，18個發展中國家申請並得到10年的優惠關税。[53]**通用優惠制度與最惠國待遇有很大不同：最惠國待遇意味着在某國有最惠國待遇的所有國家都將被徵收同樣的關税，而通用優惠制度卻允許一個國家對發達國家和發展中國家徵收不同的關税。**聯合國貿易發展會議對《關税及貿易總協定》形成了政治壓力，1979年《關税及貿易總協定》通過“使能條款”（enabling clause），把對發展中國家實施通用優惠制度，作為一項對成員國實行最惠國待遇義務的永久性豁免。[54]

冷戰結束後，世界貿易組織取代《關税及貿易總協定》，成為戰後覆蓋國家和地區數最多的國際貿易組織。削減貿易投資壁壘時的對等問題很快開始困擾WTO，併成為多哈回合的主要障礙之一。

**這背後的重要原因之一是全球生產方式的崛起。**在20世紀後期，管理和技術創新不僅催生了豐田式的即時庫存管理（just in time inventory management），而且由於信息、通信和交通成本的下降，許多服務開始進入國際貿易領域。發達國家的公司越來越傾向於打破國境的限制，追求分工程度更高的專業化和地域多樣性。各國在服務業、外國直接投資、技術轉讓和無形資產保護等方面規則的不同，增加了企業的成本。企業要求各國將市場進入、運營和退出方面的規制降到最低，以減少運營成本和不確定性。[55]

企業內貿易最初源於20世紀50年代美國的跨國公司為避開歐洲國家的關税壁壘實行的離岸生產。20世紀80年代價值鏈理論催生的全球生產體制的普及，帶來一個深刻變化：**雖然發達國家的關税和貿易投資壁壘比較低，有利於跨國公司的資源配置；但由於發達國家彼此之間工資水平接近，因此它們的合作帶來的降低成本的效果，不如發達國家與發展中國家合作明顯。[56]但在發展中國家組織全球生產，又面臨着貿易投資壁壘這一障礙。**這就是為什麼發達國家越來越要求發展中國家在減少貿易投資壁壘方面做出更多承諾。

▍中美貿易衝突的根源：貿易投資壁壘與產業內貿易

為什麼中美關係在過去5年裏迅速惡化？中美貿易戰與日美貿易戰相比，既有共同特徵，即貿易投資壁壘和產業內貿易問題；又有兩個巨大的不同，因此更為複雜。

先説不同。

首先，**日美貿易戰發生在全球化鐘擺運動轉向釋放市場力量、新自由主義影響日益增長的階段。**在這場貿易戰中，美國的重點目標是削減日本的貿易投資壁壘，促進日本發展產業內貿易。**中美貿易戰則發生在全球化開始逆轉、各國公共政策走向保護社會的階段，美國國內支持貿易保護主義的政治力量與20世紀80年代相比要強大得多。**特朗普的“美國第一”反映的是與1930年通過《斯穆特－霍利關税法》時相似的民意，這也是特朗普同時與許多國家打貿易戰的原因。

其次，中美政治經濟制度的不同遠遠大於日美之間的不同。在冷戰結束後的很長一段時間裏，西方國家並沒有將中國的不同視為威脅。然而過去10年裏，中國經濟特別是其高新技術產業的發展速度，在國土、人口和經濟規模以及各種數量化指標反映的中美相對實力對比變化的影響下，把體制不同帶給美國的危機感空前放大。美國在歷史上還從未有過這樣一個對手。當年美國從日本感受到威脅的戰略產業只有芯片，如今從中國感受到威脅的產業則有人工智能、量子計算、5G、大數據、物聯網、雲計算、無人機、新能源以及各種軍事技術。這種挑戰的廣度和深度加劇了美國的恐懼。

儘管如此，中美貿易戰與日美貿易戰在貿易層面還是有兩個相似之處，即貿易投資壁壘和產業內貿易的問題，這恰恰是薩繆爾森陷阱的當代意涵。

美國要求中國對等的過程有三個重要的時點：2008年、2010年和2015年。

2008年北京奧運會的成功舉辦，向世界展現了中國改革開放以來經濟實力的快速增長。同年，全球金融危機爆發，西方國家經濟陷入嚴重衰退。也正是在這一年，美國開始與中國談投資協議，試圖在雙邊基礎上談市場準入和削減貿易投資壁壘的問題。

2010年，中國GDP總量超過日本成為世界第二，美國開始認真地面對中國崛起帶來的挑戰，並於2011年公佈重返亞太和TPP的組合戰略。其中，TPP旨在建立一個第二代自由貿易協定，在多邊基礎上應對中國的崛起。TPP的核心在於關税歸零，並大幅度削減貿易投資壁壘，從根本上改善市場準入的條件。TPP在本質上仍然是一個消極的策略，即美國先率領其他11國建好一個涵蓋世界GDP40%的第二代自由貿易秩序，讓中國看到如果不做出實質性改變就會失去什麼，但美國並沒有強迫中國改變自己。

2015年中國公佈的《中國製造2025》，成為壓倒駱駝的最後一根稻草。美國反對《中國製造2025》，固然有打壓中國高新產業發展的一面，但同時還應該看到與日美貿易戰十分相似的另一面：即貿易投資壁壘與產業內貿易的問題。

美國對《中國製造2025》的主要不滿之一，是它認為中國政府採取的政策手段增加了貿易投資壁壘。[57]儘管中國政府官員一再解釋要求國產化只是指導性意見，並不是強制性目標，但還是引起了國際上對中國政府政策方向的認識混亂。****[58]

**中美貿易衝突的另一大原因，是美國認為中國拒絕在高新技術產業發展產業內貿易。一般認為，產業內貿易更多發生在要素結構相似的富裕國家之間。直到今天，中美兩國要素結構的很大部分仍然不同，產業間貿易應屬正常，這也是為什麼美國對中國的訴求一直集中在讓它具有優勢的產業打開中國市場。《中國製造2025》列出的10大產業有些與美國直接構成競爭關係，這種競爭關係意味着中國在這些產業的資本和技術要素已經或者即將與美國處於同一水平。**但是美國人看到《中國製造2025》對若干個行業設定 2025年實現70%國產化的明確指標，這意味着中國即使在這些產業的資本和技術要素達到與美國相似的水平時，仍然沒有顯示出發展產業內貿易的意願。讓美國更擔心的是，中國不僅在高新技術產業計劃堅持產業間貿易，而且要在國內市場佔據價值鏈高端，將來還要在國際市場取代西方企業。[59]戰後的美國與歐洲吸取20世紀30年代貿易保護主義的教訓，削減貿易投資壁壘，發展產業內貿易。日本和中國例外，所以成為美國發動貿易戰的對象。

美國是全面反對中國產業升級換代嗎？特朗普政權採取的各種打壓中國高新技術產業的措施，的確可以解釋為美國是要打壓中國的產業升級換代。但與此同時，也有美國人認為中國經濟進入成熟期後，通過增加研發投資和鼓勵研發能力-經濟效率的公共政策，追求一個基於創新的經濟，是很自然的事情。**[60]**把德國“工業4.0”與《中國製造2025》進行比較後，美國人發現德國式產業規劃並不構成對美國產業的直接威脅。因為與《中國製造2025》相比，德國“工業4.0”的政府補貼數量要小得多，而且集中於基礎研究，更重要的是它既沒有設定進口替代的具體指標，同時德國經濟對外國的參與和競爭也更為開放。[61]這派觀點認為，美國反對的不是中國產業升級換代本身，而是在這個過程中通過國產化和進口替代關閉國內市場，剝奪美國企業參與的機會。

按理説， 在一對雙邊貿易關係中，相對落後的一國經濟發展後，增加的資本和財富本應為發展產業內貿易創造條件；因為只有當國家相對富裕後，消費者才能對同類產品有不同的品味。然而國際政治經濟學揭示，發展產業內貿易離不開對等原則。**相對落後國家的經濟發展本身既不會自動保證雙邊關係的和平，也不能避免雙邊關係走向敵對，因為經濟發展後如果仍然延續產業間貿易，就會增加貿易伙伴由分工帶來的調整成本和相互依賴帶來的風險。**反之，不論雙方貿易規模和貿易自由化程度如何，產業內貿易比例越高，雙邊關係就越和平。[62]

為什麼貿易在過去一直是中美雙邊關係的壓艙石，如今卻變成衝突的導火索？國際政治經濟學現實主義的貿易期待理論提供了很好的解釋：“國家之間走向戰爭不是由於[國家]單位層面的力量（unit-level forces）不再受制約，而是對未來貿易預期的崩潰使它們對自己長期安全的前景變得悲觀。依賴他國的大國不再相信國際體系對它有所幫助，並有理由認為預防性戰爭或者更強硬的政策，也許能使它重新獲得那些已經或者即將拒絕它的資源、投資和市場通道。”[63]這正是從薩繆爾森陷阱通往修昔底德陷阱的因果機制。

▍討論

戰後美國推行對等原則的根本原因，是吸取大蕭條與“二戰”的歷史教訓，通過建立多邊貿易體制以避免大國之間由於經濟矛盾再次走向世界大戰。**回顧戰後國際貿易秩序的發展過程，對等原則演變的內在邏輯很清晰：發達國家有順序地推進多邊主義原則下的市場整合，它們最初減少像關税和配額等國境措施這類市場準入的障礙，然後開始處理像補貼和產品標準等國內影響貿易的政策，最近則以增強外國產品在各國市場競爭力為目的直接挑戰像服務業這種國內規制體系。****[64]**對等削減貿易投資壁壘與發展產業內貿易對歐美之間以及歐洲國家之間避免重大貿易衝突發揮了非常重要的作用。

從全球化鐘擺運動的視角，不難看出中國解決對等問題的迫切性。這個世界又一次來到與1929年相似的階段，特朗普在去年大選中獲得歷史上第二高的支持票數以及2021年1月6日特朗普支持者對美國國會的衝擊，充分顯示與1930年美國通過《斯穆特－霍利關税法》時相比，今日美國國內政治與全球化之間的張力只多不少。今天，民主黨與共和黨在大部分重大議題上都立場相左，卻唯獨在對華政策上高度一致。美國對華政策包括許多議題，但是貿易投資壁壘和產業內貿易無疑是中美兩國矛盾在經濟領域裏的焦點。在這個歷史的轉折點，拜登代表的民主黨政權是否能拿出當年羅斯福時期的氣魄，力挽狂瀾，扭轉逆全球化趨勢，還不得而知。但是**作為世界第二大經濟體的中國，選擇在《中歐投資協定》談判中擁抱對等原則，必將對防止中美關係由薩繆爾森陷阱滑向修昔底德陷阱有積極影響。**當歐亞大陸經濟整合這一前景清晰地躍上國際政治經濟地平線時，它勢必與修昔底德陷阱描繪的中美對抗形成對沖，並推動未來中美投資協定、中日韓自由貿易協定以及中國加入CPTPP的談判。如果《中歐投資協定》最終得以簽署，30年後回頭看，它將與RCEP一起，不僅對未來國際貿易秩序產生與美國1934年《對等關税協議法》不相伯仲的影響，而且很可能使中國在邁向發達國家的路上成功地迴避修昔底德陷阱預測的戰爭終局。

**中國對外開放的歷史凸顯第四次飛躍的重要性。**在過去的半個世紀裏，中國的對外開放已經歷了三次飛躍。1971年，在冷戰仍然像一堵大牆橫在中美兩國之間時，毛澤東高瞻遠矚地接受了美國總統尼克松釋放的信號，做出中國與資本主義陣營正式接觸的歷史性決定。1979年，鄧小平領導中國開始改革開放，中美建交，中國加入西方主導的國際貿易秩序。即使後來在蘇東國家發生劇變，中國面臨西方國家各種制裁的艱難時刻，他仍然通過南方系列談話推動改革開放的持續深化，迎來以跨國公司為主的外國直接投資的井噴式增長。1999年，當中國既面臨艱難的國內改革，又遭遇亞洲金融危機期間人民幣不貶值的承諾導致貿易下滑的嚴峻局面時，江澤民力主推動中國加入WTO，清除國境貿易壁壘，為中國成長為“世界工廠”和世界第二大經濟體鋪平了道路。今天，在各種新冷戰和體制對抗的喧囂中，中國要“深入推進高水平制度型開放”，這意味着中國對外開放的第四次飛躍即將開始。對中國的對外開放而言，《中歐投資協定》如果最終簽署將是具有里程碑意義的事件，它標誌着中國在國際經濟秩序中將從發展中國家的身份“畢業”，開始按發達國家的標準打造貿易投資環境，並以發達國家的心態更深地融入世界經濟。

**按發達國家的標準對等削減貿易投資壁壘，將為中國的改革提供遠遠超過當年加入WTO時的推動力。**加入WTO的義務大部分限於削減國境貿易壁壘，而這次則意味着國內各種不符合第二代自由貿易協議標準的規則和規制都要做出改變。**與1992年和1999年這兩次飛躍用開放拯救改革不同，這次的動力機制完全相反：不改革已經無法繼續擴大開放，只有進行深水區的改革，才能為中國經濟打造出一個可持續的、和平的國際環境。**按對等原則削減貿易投資壁壘，意味着中國要完成過去40年來尚未完成的改革攻堅戰。中國此次應對疫情的突出表現以及至少2020~2021年兩年經濟迅速反彈增長，為推動深水區改革提供了有利的結構條件。

需要指出的是，**在逆全球化、科技革命和國際政治經濟秩序正在經歷戰後最深刻轉變這三大趨勢的影響下，對等原則也進入了一個在國際上各國之間和國內各種利益團體之間的博弈中重新社會建構的階段。**經過幾年的貿易戰，各國對自由貿易和全球化的認識已經發生深刻變化。在後貿易戰的國際環境中，如何在對等削減貿易投資壁壘與維護國家經濟安全、補足產業鏈短板之間取得平衡，將是中國在政策層面面臨的挑戰。中美應該共同努力為高新技術產業的競爭與合作，制訂國際上統一的多邊主義規則；而不是各自搭建彼此獨立的技術體系。因為後者勢必給自由貿易、國際分工和全球化帶來負面影響，使這個世界變得更為分裂，並增加戰爭的風險。國際政治經濟學指出，對一國政府而言，貿易自由化是一個國際國內的“雙層博弈”（two-level games）。[65]這意味着在未來的對外開放過程中，中國政府一方面要應對發達國家提出的按對等標準削減貿易投資壁壘的壓力；另一方面，還要同時面對國內受衝擊的產業的保護要求，以及近年來受害於發達國家新增貿易投資壁壘的高科技行業要求清除這些障礙的壓力。因此，為國際上接受世界中的中國尋找最低限度的標準，可以降低國內的調整成本；而為國內接受一箇中國中的世界尋找最高限度的共識，則會推動更為深入的改革。

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