編譯 | 中央輸血還是地方造血？印度改革需要“中國式”破局..._風聞

編者按

本文將印度城市與中國城市治理與發展路徑進行對比，探討了印城市治理的現狀與挑戰。文章指出，儘管印度在過去十年嘗試進行一系列改革，但由於地方政府缺乏足夠的經濟自主權和財政能力，印度城市未能像中國城市一樣在全球競爭中取得優勢。中國推動權力下放，採用“任命制”與“定向自主”的政策，推動地方創新與競爭，從而推動地方經濟發展。相反，印城市治理過於依賴中央政府撥款，缺乏獨立施策和競爭空間，導致地方政府發展能力嚴重不足。與此同時，印中央政府也一直困於僅通過提供撥款資助城市發展的“輸血式”思路，致使印各邦始終難以突破發展瓶頸。文章建議，印中央政府亟需與邦政府建立改革共識，借鑑中國治理經驗，激活城市制度創新活力，並重構城市競爭力，以此實現“發達印度”目標。南亞研究通訊特編譯此文，供讀者批判參考。

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毫不奇怪，近期一項知名經濟學家托馬斯·皮凱蒂（Thomas Piketty）參與撰寫的研究顯示，20世紀90年代初以來，印度收入和財富不平等急劇增加。1991-2014年間，一系列不平等現象在國大黨領導的聯合政府時期不斷加劇，並在印人黨執政後進一步惡化，這彰顯出印度政客對“精英發展模式”早已達成政治共識。

對中國經濟發展軌跡的解讀眾説紛紜。選取農業、科技、航天、電動汽車等任意一個產業部門，都可以找到專家關於國家政策導向及戰略遠見如何推動這些產業發展，最終幫助中國躋身經濟強國之列的分析，彷彿是在讓我們相信，只要印政府自上而下推行幾項重大政策和計劃，就能改變印經濟命運。

過去十年間，印度曾有一個擁有強大政治授權的政府，試圖推動土地、勞動力、資本、農業、税收領域改革。然而，印經濟卻未能如中國般實現騰飛。三十多年來，中國的人均年增長率超過8%。反觀印度，儘管其經濟基數遠低於中國，但經濟增速似乎始終難以突破6%。

問題到底出在哪裏？特定行業政策差異能在一定程度上解釋兩國發展路徑的不同，但卻無法闡明中國為何能協同推進多領域增長。究其根本，我們需要着眼於中國實現長期經濟增長的原動力。

行政權力下放，正是支撐中國經濟增長的一個關鍵因素。外界常將中國的產業成就歸功於中央層面的戰略規劃，然而，實際推動力源自地方政府的彈性試錯機制、持續投資能力與治理效能提升。

我們關於中國經濟增長根本動因的傳統認知存在偏差。儘管中國實行一黨執政，但其權力下放程度遠高於印度。數據顯示，印度市級政府支出僅佔政府總支出不到3%，而中國省級以下政府支出佔比接近51%。此外，中國地方政府在實際治理中職能更加廣泛，例如幾乎全權負責失業保險和養老金等社會保障事務。

一、任命制

這一制度的建立首要歸功於鄧小平，他在一黨執政框架下構建了問責機制與官僚績效評估體系。這一制度允許地方領導人將轄區經濟增長作為晉升依據。政治學教授洪源遠（Yuen Yuen Ang）在《中國如何跳出貧困陷阱》中指出，中央政策通常較為宏觀，為地方政府探索差異化發展路徑留下充分空間。這種“定向自主”治理模式催生了多元發展政策，地方官員可因地制宜推動改革發展，例如，部分地區發展本地鄉鎮企業，部分地區則依託經濟特區吸引外資。

由此，中國城市不僅在內部激烈競爭，更積極參與全球城市間的發展角逐。事實勝於雄辯，只需訪問重慶或上海市政府官網，將其政府規劃文件與孟買、班加羅爾等城市的相關文件進行對比就能發現，中國城市擁有的經濟自主決策權遠超印主要城市。

舉幾個例子，上海市行政級別等同於省級，其2035總體規劃明確聚焦集成電路、生物醫藥、人工智能三大戰略產業。在確定重點發展領域後，由上海市政府而非中央政府制定具體政策，資助相關企業發展，例如，上海市政府2024年設立14億美元（$1.4 billion）專項基金用於培育前沿產業；中國最大汽車製造商上汽集團（擁有名爵品牌）為國有企業，但其管理權歸屬於上海市政府而非中央；中國半導體龍頭企業中芯國際也獲得上海市政府直接投資。另一主要城市重慶則設有外事辦公室以處理經濟外交事務，並通過設立科學技術局推動新興科技領域發展。

當然，中國此類權力下放模式並非毫無弊端。投資驅動型發展模式已引發金融抑制、產能過剩等問題。近年來，中央政策導向逐漸細化，壓縮了地方政府的政策試驗空間。地方層面過度追求產業自主，導致資金流向中國尚不具備相對優勢的領域。《經濟學人》數據顯示，截至2024年6月底，中國有30%工業企業處於虧損狀態。

二、我們的城市沒有能力

儘管存在種種限制，但為了與中國城市競爭，印度城市仍需付出諸多努力。印央行（RBI）最新發布的市政財政年度報告揭示了四個關鍵事實：

其一，城市地區貢獻了印GDP的60%，但所有市政機構自主財政收入總額僅佔 GDP的0.4%；

其二，即使是城市化水平較高、擁有多箇中等城市的泰米爾納德邦，其市政機構税收收入與邦政府税收收入的比例也顯著偏低，僅為1.8%；

其三，在全國各邦中，僅有馬哈拉施特拉邦的市政機構收入與邦政府收入之比超過10%；

其四，商品與服務税（GST）制度實施後，市政機構對上級政府財政轉移支付的依賴度進一步提升。目前，此類轉移支付已成為城市財政的最大收入來源。

在當前財政窘境下，印度城市無力像中國城市一樣開展同類發展實踐。

這一差距表明，我們不僅需要考慮國家層面的競爭力，還需要考慮城市層面的競爭力。若印度逾250個城市無法開展實踐探索並相互競爭，印恐面臨經濟停滯風險。

三、向中國學習

對印經濟發展而言，自下而上重新審查城市治理體系恐是最易受忽視的關鍵突破口。鄧小平通過調整地方政府激勵機制大幅推動了中國經濟發展，而印度城市卻仍深陷治理效能的低水平循環。

邦政府一方面詬病聯邦政府資源分配不公，另一方面卻在扼殺城市政府的自主發展空間。而聯邦政府則一直困於僅通過撥款資助城市發展的固有思維模式，未能切中真正要害。

近期，聯邦政府在住房和城市事務部主導下推進示範性市政法案立法工作，旨在解決城市治理核心問題，此舉思路正確，具有積極意義。

然而，鑑於城市治理改革屬於邦政府憲法管理範疇，聯邦政府僅能制定“示範性”規則。

因此，就聯邦政府而言，推動各邦政府借鑑中國權力下放改革經驗也至關重要。畢竟，如果缺乏具備經濟自主權、治理現代化的大城市集羣，“發達印度”願景便無從實現。

作者簡介：普拉奈·科塔斯坦（Pranay Kotasthane），非營利性公共政策研究與教育中心“塔克夏希拉研究所（Takshashila Institution）”副所長。