研究 | 鄭宇：印度經濟改革之路，對中國到底有沒有啓示？_風聞

內容提要

本文對印度自20世紀90年代初期以來的經濟改革措施進行梳理，重點分析對外開放、土地徵用和國企改革的政策。印度的經濟改革呈現出不同於中國改革的特點：改革的漸進性體現在對現有的法律和政策的持續小幅修改，而不是中國式的由點到面逐漸擴大；改革的目標受政府更替的影響很大，在經濟增長和公平分配之間反覆搖擺；改革的阻力不僅來自精英層，更是來自工會和農民代表的草根層。瞭解這些特點有助於理解經濟改革中的三組關係，即制度創新和制度穩定、經濟增長和社會分配、改革受益者和既得利益者的關係。

圖源：Getty Images

印度和中國經濟的崛起是近三十年世界經濟發展最引人關注的事件。中國的經濟發展奇蹟大家已是耳熟能詳，而對於隔着喜馬拉雅山的鄰居——印度的發展故事，我們又知道多少呢?對於“世界上最大的民主國家”這一稱號，印度人一直引以為傲。的確，對於這樣一個民族眾多、地區差異巨大的國家，多黨聯邦制的民主體制是印度政治和社會穩定的基石。但在經濟改革道路上，印度卻走得頗為崎嶇。

本文將對印度自20世紀90年代初期以來的經濟改革措施進行梳理，重點分析對外開放、土地徵用和國企改革的政策。儘管印度的經濟改革也是內外同時進行的漸進式改革，但受國內政治生態和利益集團的制約，呈現出不同於中國經濟改革的特點。這些特點主要包括：改革的漸進性體現在對現有的法律和政策的持續小幅修改，而不是中國式的由點到面逐漸擴大；改革的目標受政府更替的影響很大，在經濟增長和公平分配之間反覆搖擺；改革的阻力不僅來自精英層，更是來自工會和農民代表的草根層。

這些發現有助於我們理解經濟改革中的三組關係。第一是制度創新和制度穩定的關係。中國的改革經歷了一系列以試點開始的制度創新，這對於改變舊體制對生產力的束縛起了很大作用。但是，改革不能永遠在路上，創新後的制度需要以法制化的形式穩定下來，因為制度穩定有助於鞏固改革成果，避免倒退。印度改革走了一條法制化道路，雖然在制度創新方面更加艱難，但一旦實現突破就更容易穩定下來。實現經濟的可持續發展需要一個既有創新能力又有穩定機制的制度環境。

第二是經濟增長和社會分配的關係。經濟增長並非是改革的唯一目標，也不會自動帶來公平的社會分配。印度社會長期受民粹主義的影響，在改革的目標設定上無法專注於經濟增長，而是必須考慮社會分配問題以回應中下層選民的訴求。儘管如此，印度經濟卻一直保持年均6%的增長速度，貧困人口也大幅減少，因此顯示出更多“包容性增長”的特點。而中國早期的經濟改革利用改革者的絕對權威專注於經濟增長，通過“計劃外增長”的模式營造了一場全民獲利的改革。中國經濟經歷了三十年的高速增長後，中速增長將成為新常態。而印度經濟得益於人口結構的優勢，在經歷了近幾年的低迷後，可能重新進入一箇中高速增長時期。這種新增長態勢對平衡經濟增長和社會分配的關係提出了新要求。

第三是改革受益者和既得利益者的關係。經濟改革是一個利益再分配的過程，必然產生改革受益者和既得利益者之間的矛盾。印度的改革一開始就面臨了政治、經濟和社會的多重製約，只能採取“隱身改革”(reform by stealth)的辦法在不同利益集團間周旋，以減少改革阻礙。中國的經濟改革早期的主要障礙是來自精英層的意識形態束縛，沒有受到太多既得利益集團的阻礙。但隨着改革的深入，改革受益者和既得利益者的矛盾逐漸突出，改革共識更難達成。但是既得利益者並非是改革的天生反對者。只要他們的利益在改革過程中得到保護和補償，他們就可能成為改革的支持者。因此，進入深水區的改革必須在經濟增長和社會分配兩個目標間找到平衡，才能重新凝聚社會共識，成為一場尋求最大公約數的改革。

在開始分析印度經濟改革的道路之前，我們先來了解一下印度的政治生態。自1948年獨立到1991年之前，國大黨基本上佔據着印度政治舞台的中心位置。其重視民生的施政綱領在中下層選民中獲取了廣泛的支持，但其激進的國有化和進口替代政策限制了經濟發展，逐漸失去了中上層選民和工商業屆的支持。在1991年的大選中，國大黨未能取得議會多數，只能同左翼小黨聯合以少數派政府的身份執政。與此同時，右翼的印度人民黨(Bharatiya Janata Party, BJP)在政治舞台上迅速崛起，1996年已成為議會最大政黨，形成了同國大黨分庭抗禮的局面。人民黨主張經濟發展優先，得到中上層選民和工商業屆的支持。1998年，以人民黨為主的國家民主聯盟（National Democratic Alliance, NDA）首次執政，但這個中右聯盟僅僅執政了6年便在2004年的大選中意外失敗，以國大黨為主的聯合進步聯盟（United Progressive Alliance, UPA）上台。在長達23年的時間裏，印度政壇競爭激烈，沒有任何一個政黨能夠贏得議會多數席位而單獨執政。政府都是由少數派政府、中左或中右聯盟組成，缺少廣泛的政治支持。這種局面直到2014年才結束。人民黨在選舉中大獲全勝，首次有資格單獨執政。

通常認為印度的經濟改革始於1991年的一場經濟危機，但事實上早在20世紀80年代初印度的計劃經濟政策就已經在逐漸放開。從1981年到1990年，印度的外資流入年均增長達23%，年均經濟增長率達到5.5%，這對於一個早已習慣“印度式增長速度”的國家來説是很可觀的。但這一時期的印度的經濟結構問題很大：國有企業大幅虧損，財政赤字不斷增加，1990年已高達GDP的10%，導致印度政府不得不靠舉借外債來維持政府開支。而推行進口替代的產業政策也使印度長期處於貿易赤字狀態。雪上加霜的是，海灣戰爭後的油價上漲幾乎耗盡了印度所有的外匯儲備，從而引發了整體性的經濟危機。印度被迫向國際貨幣基金組織求援。經濟危機終於讓印度認識到自身經濟模式的根本問題。在新上任的拉奧總理和財政部長辛格的推動下，印度由此開始走上經濟改革的道路。

一、外資政策改革

印度的對外開放並非像中國一樣是打破一個完全封閉的環境。在經濟改革之前，印度對外資的管理依照1973年頒佈的《外匯管理法》，限定外國投資者在合資公司中的比重不超過40%。而《公司法》早在1956年就對合資公司的設立和經營提供了法律依據，但印度的國內市場上基本見不到外資的身影。1991年7月頒佈的《新產業政策》拉開了對外開放的帷幕。印度政府宣佈放寬外資准入，除戰略性行業外，外資比重在51%或以下的項目可以自動獲批，無須經歷繁瑣的官僚審批手續。除國防產業之外的大部分製造業甚至允許設立全資外資公司。從開放程度上看，這些政策比中國同期的外資政策更為寬鬆，但相對於中國在20世紀80年代初橫空出世的幾個有關外資的法律以及經濟特區帶來的衝擊力，修改法律本身並沒有釋放出一個強烈的政策信號以彰顯政府的改革決心。

開放外資進入的同時，印度也對外匯制度進行了改革，先是在1992年宣佈盧比匯率並軌並採取管理浮動匯率制，而後在1994年實行了盧比在經常項目下可兑換政策。有意思的是，這些政策不僅和中國外匯制度改革的措施相似，而且在時間段上也很一致。中國政府也在1994年實行了人民幣匯率並軌、管理浮動制和經常項目下可兑換制。

對外開放的效果立竿見影，印度外資流入從1991年的1.3億美元迅速增加到1997年的36億美元。但好景不長，1997年亞洲金融危機爆發後，國際資本對整個亞洲市場都缺乏信心，也影響到了印度的外資增長，1999年外資流入回落到22億美元。儘管整個20世紀90年代印度經濟增長速度進一步提升到6.5%，但在吸引外資方面的表現卻差強人意。外資流入僅佔全國總固定投資的2%，遠低於中國10%的同期水平。

那麼問題出在哪裏呢？儘管印度政壇對實行經濟改革已有共識，但對如何改革卻分歧很大。人民黨的施政綱領有很強的民族主義色彩，他們對國大黨政府的對外開放政策強烈批評，認為這是不顧印度當地企業的死活。與此同時，印度國內一些有影響力的工商業組織也積極遊説政府放慢對外開放的步伐。因此，整個20世紀90年代印度政府在對外開放上猶豫不決。國際資本對政策方向不明的印度市場也反應冷淡。

與此同時，中國在1992年鄧小平南方談話後釋放出擴大開放的明確信號，受到國際資本的熱烈追捧，一躍成為全球最大的外資流向地。中國的發展成就對印度震動很大，間接上幫助了印度政府重新凝聚經濟改革的動力和方向。2000年年初，商務與工業部長馬倫（Murasoli Maran）對中國的經濟特區進行了考察。馬倫本人把這次訪問稱作“大開眼界”之旅。回國後就迅速推出了印度的經濟特區政策。

令人意外的是，這一倉促推出的經濟特區政策的實施進行得異常順利。各派政治勢力都對這一政策積極響應。計劃委員會和財政部迅速為政策實施提供25億盧比的啓動資金並承諾會繼續追加。支持對外開放的工商業集團自然對這一政策感到歡欣鼓舞。而他們的影響力在經歷了十年改革後已大大增強。而1999年上台的中右聯合政府也轉而支持吸引更多外資。人民黨在競選綱領中指出，“印度經濟發展離不開外資，因為它不僅帶來資金和技術，更重要的是增加就業機會”。印度民眾也分享了經濟改革的紅利。20世紀90年代印度經濟年平均增長率達到6%，雖然比80年代沒有明顯加速，但經濟的穩定性大大增強，就連突然爆發的亞洲金融危機也沒對印度經濟造成太大沖擊。因此，印度社會對經濟改革的廣泛支持助推了經濟特區政策的出台。

在隨後的幾年中，印度對外開放的勢頭繼續延續。2005年印度國會順利通過了《經濟特區法》，用法律的形式把經濟特區政策制度化了。在管轄方面，經濟特區大大削減政府官僚體系，建立了從設立特區、批准企業進入、取得經營許可等一站式的審批程序。在税收方面，特區開發商可以10年收入免税，特區內企業的税收優惠更是長達15年：5年全免，5年減半，5年收入再投資免税。其他諸如關税、服務税、聯邦銷售税等全部免除。税收優惠力度之大，已經超過了中國的特區開發區給予外資企業的優惠待遇。不過在爭議最大的勞工和土地制度方面，《經濟特區法》並沒有修改，事實上也不可能修改現有法律。它只是授權地方政府自行決定現行勞工法律是否適用於經濟特區，從而可以幫助企業規避勞工法律對僱工的嚴格規定。

《經濟特區法》的通過加快了印度對外開放的步伐。在2000—2005年間，印度政府僅僅批准成立了19個經濟特區，而到了2010年，批准的經濟特區數量已達585個。與此同時，印度的出口和外資也加速增長。經濟特區政策實施後10年間印度吸引的外資是之前10年的10倍。經濟特區政策似乎已經取得了極大的成功，而且過程極其順利。然而好景不長，特區的迅速擴張勢頭撞上了一堵厚牆。

在國大黨的長期執政時期，印度政府對社會分配的重視超過經濟增長，這種趨勢從英迪拉·甘地執政後期開始逐漸轉變。政府更多強調經濟增長，政策向工商業傾斜，並改善投資環境。但在經濟特區的迅速發展過程中，公平和效率這個長期縈繞在印度社會的中心話題又顯現出來。特別是在財税政策上，增長派和分配派的交鋒尤為激烈。經濟特區的一個重要賣點就是優厚的税收優惠政策，但這對印度政府本已捉襟見肘的財政狀況是個很大的挑戰。商務與工業部是經濟特區政策的堅決捍衞者。他們認為從長期來看，經濟特區不僅會為印度增加更多的税收，而且會創造更多的就業。但財政部則警告説特區的税收優惠會造成大量税收流失，建議提高特區建立標準和控制特區數量。很快，其他政治勢力和利益集團也加入了爭論。爭論的焦點逐漸從經濟問題變成了有關公平的政治問題。批評者認為特區的發展根本沒有給中下層民眾帶來好處。因為特區新增的工作機會都是給受過高等教育的IT白領準備的，所以特區實際上拉大了貧富差距。在反對聲音日漸高漲的壓力下，印度政府在2008年後明顯放慢了審批新特區的速度。2005—2008年間共有552個特區獲得批准，而2008年以後僅增加了33個特區。而且政府也收回了以前承諾的部分税收優惠。到了2012年，印度政府基本凍結了審批新的經濟特區。這個曾經代表印度對外開放的重要舉措陷入了僵局。與此同時，印度的外資流入近年來出現大幅下滑，從2008年的471億美元下降到2013年的282億美元。這一方面是受到了金融危機的影響，而另一方則反映了國際投資者對印度開放政策不確定的擔憂。莫迪政府上台後提出了重振經濟特區的口號，但限制外資政策改革的障礙並沒有消除。

二、土地徵用制度改革

印度經濟改革的第二個難題是土地，因為現行的土地徵用制度讓印度政府很難獲取足夠的土地來進行工業化建設。印度的土地徵用制度可以追溯到1894年制訂的《土地徵用法》（Land Acquisition Act）。這個英國殖民地時期的法律規定政府可以出於公共目的徵用私有土地，但必須對土地所有人進行補償。印度獨立後繼續沿用該法律，儘管有過數次修改，但基本的原則和程序並沒有改變。這並不是因為這部有着100多年曆史的法律有多麼完美。恰恰相反，經濟改革開始以後，由於大量農村土地被轉為工業用地，圍繞這部法律產生的矛盾逐漸突出。工商界認為徵地太難，無法吸引投資者進行大規模生產，是導致印度製造業發展緩慢的重要原因；而公民權利組織認為法律對失地農民的保護太弱且補償太少，導致了貧富差距拉大。因此，土地政策改革的關鍵在於如何修改《土地徵用法》。但是在沒有社會廣泛共識的情況下，修改法律變成了一場拉鋸戰，過程異常艱難。修改法案數次提交國會，都未獲通過。

爭論的焦點之一在於如何界定“公共目的”。一方面，工商界希望把“公共目的”的界限放寬，賦予政府更大的土地徵用權，從而可以把更多的土地資源用於工業建設和城市發展；另一方面，公民權利組織希望把“公共目的”的界限縮小，以減少政府濫用徵地權謀取私利的行為。

爭論焦點之二是如何公平補償失地農民。舊的土地徵用法中只規定了政府按照徵用的土地價值進行補償，而不包括對農民安置的補償。計劃委員會的一份專家報告表明：從1947年到2004年，印度政府一共徵用了2500萬公頃的土地，遷移了6000萬人，其中只有三分之一得到了安置。2004年印度政府頒佈了《國家安置與康復政策》（National Policy of Resettlement and Rehabilitation），承認徵地不僅應包括對土地價值的補償，還應該對失地農民的安置和康復進行補償。儘管有輿論批評該政策的頒佈只是中右政府在選舉年對中下層選民所做的政治姿態，但這個政策的出台標誌着對失地農民的安置和康復成為土地徵用中必不可少的考慮因素。

隨着經濟特區的迅速擴張，經濟發展與土地徵用的矛盾終於爆發出來。2007年，西孟加拉邦政府計劃在南迪格蘭（Nandigram）地區徵用4000公頃土地用於設立經濟特區，但遭到了當地居民的強烈反對。政府與民眾發生的流血衝突造成了14人死亡，也迫使政府放棄了建立經濟特區的計劃。南迪格蘭事件引發了印度社會對土地徵用政策的大討論。失地農民對政府濫用徵地權力和過程不透明愈發不滿，認為這會讓他們的生活遭到很大沖擊。國大黨主席索尼婭·甘地也公開譴責地方政府濫用徵地權力。但許多學者呼籲不能因為徵地矛盾就放棄工業化的道路，否則將造成更大的發展悲劇。諾貝爾獎經濟學家阿馬蒂亞·森也認為阻止農村土地向工業轉換是一種自我毀滅的行為。爭論加速了《土地徵用法》的修改工作。參與修改法律的包括了幾乎所有的重要政治派別、利益集團以及公眾代表。如何保障農民在經濟發展中獲取均等利益成了修改法律的關鍵考慮。2007年和2011年提出的兩個法案都大大提高了徵地補償的標準。

值得注意的是，徵地權力是屬於印度中央和地方政府共管領域（concurrent list），即中央政府和地方政府都有權立法，但地方法律不得違背國家法律。儘管土地徵用法在國家層面上確立了徵地原則，但地方政府在執行徵地政策上仍有很大自主權。事實上，各地政府在徵地政策上的確有很大差別。西孟加拉邦的徵地政策在遭遇了民眾大規模抗議後開始收緊，而古吉拉特邦的徵地政策則變得更靈活。2007年，當塔塔汽車公司在西孟加拉邦的徵地建廠計劃失敗後，古吉拉特邦立即以高效的徵地政策搶走了這一項目。而莫迪高票當選總理的重要政治資本正是來自他在古吉拉特邦的出色經濟表現。

經過多年的爭論和妥協，印度國會終於在2013年通過了新的徵地法並於2014年開始實施，取代了已實施120年的舊徵地法。這部法律綜合了之前提出的法案和政策，在徵地權限和補償標準等方面作出了具體規定。首先，“公共目的”的範圍僅包括國防和基礎設施建設。其次，如果政府是為有利於“公共目的”的私有項目徵地，必須取得80%的被影響人（affected person）的同意；如果是公私合作項目，則必須取得70%的被影響人的同意。被影響人不僅包括土地的所有者，也包括不擁有土地但受到徵地影響的租户。第三，補償標準大大提高。城市徵地補償可以達到市價的兩倍，農村土地可以達到市價的四倍。此外，失地農民還可以得到長期補償用於安置和康復。新徵地法還要求在政府必須事先組織專家對徵地的社會影響進行評估，以確保徵地不會對公共利益造成危害。由於新徵地法加強了對失地農民的保護和明確了“公共目的”，支持者稱這部法律為徵地劃出了“清晰而人性化的界限”。

然而，這部法律一出台就爭議很大。工商界認為法律增加了徵地的難度和成本，將對印度的基礎設施建設和工業發展設置更大的障礙。而對土地擁有者的高額補償也會導致新的不平等，因為印度僅有不到10%的人擁有土地。強調經濟增長的人民黨儘管在台下時支持該法律的通過，但莫迪總理上台以後即表示要對徵地法重新進行修改，以減少其對經濟發展的阻礙。由於印度人民黨在大選中取得大勝並首次以多數黨的身份執政，莫迪政府修改徵地法的計劃很有機會通過。

三、國有企業改革

第三個經濟改革的重點是國有企業。同改革開放前的中國工業相似，印度的工業體系也有很強的計劃經濟特徵。1950年設立的計劃委員會是最重要的政府機構，負責制定指導經濟發展的五年計劃。在計劃體制下，全國工業被分成三類：第一類為國防、能源、礦產等命脈行業，只能由國有企業經營；第二類行業為其他重工業，經營以國企為主，私企為輔；第三類行業為輕工業，主要由私人企業經營。所有行業都受1951年制定的《工業發展管理法》（Industry Development and  Regulatory Act）的管理。

印度的國有部門的規模有多大？在經濟改革之前的1990年，國有企業的增加產值佔GDP的28%。國企員工數佔有組織行業就業人數的71%左右。不過由於有組織行業就業僅佔全國總就業人數的10%，國企員工僅為全國總就業人數的7%左右。經過二十多年的改革，國有部門在印度經濟中的比重顯著下降。2012年，央企增加產值佔GDP的比重為6%左右。50家上市的央企的市值佔股市總市值的14%。但央企在石油、礦產、電力、交通等戰略性產業佔據絕對壟斷地位。央企的總就業人數僅為140萬，但整個國有部門就業人數仍佔有組織行業的60%左右。

同中國類似，印度的國企也分為央企（CPSE）和地方國企兩類（SLPE）。央企現有250家左右，而地方國企有850家左右。央企的管理權分屬三個部門：重工業及國有企業部主管央企的經營，國有企業挑選董事會（Public Enterprises Selection Board）主管央企高管的人事任命，財政部的減資局（Department of Disinvestment）主管央企資產轉讓出售。

自20世紀70年代印度政府大規模推行國有化以來，國企效率低下一直是困擾印度經濟的一個主要問題。印度政府自1980年代起就開始計劃改革國企，重點是如何增強國企自主權，使其扭虧為盈。自1986年開始，政府開始嘗試同四家央企分別簽訂諒解備忘錄，確定企業的五年經營目標，並以此來對這些企業進行監管和考核，但並沒有涉及國企的產權改革。1980年代的國企改革收效甚微，國企的經營狀況反而進一步惡化。到了1991年，印度的236家央企中有109家虧損，虧損額達300億盧比，相當於當年財政赤字的10%。因為國企資本的三分之一來自財政撥款。剛經歷了經濟危機的印度政府已無力繼續鉅額補貼國企虧損，反而希望通過出售國有資產來彌補財政赤字。正是在這種巨大的財政負擔壓迫下，印度政府開始引入私人資本進行國企改革。

這個通常叫作私有化的改革在印度被稱作“減資”（disinvestment）。使用這個看似古怪的術語有兩個原因：第一，從技術上講，“減資”僅指政府出售國有企業的小部分股份，而仍然保持對企業的控制權；第二，這個中性的術語可以減少民眾對私有化的反感和擔心。由此可見，印度的國企改革是多麼小心翼翼推進的。第一階段的改革步子邁得很小。儘管《新產業政策》中把禁止私企進入的戰略性行業從17個減少到了8個，但政府只允許選定的40家央企向國有機構投資者出售不超過20%的股份，而控制權仍掌握在政府手裏。市場對這種純屬甩包袱的國企改革反應冷淡。到1998年政府預計的國資出售計劃只完成了48%，而國企的經營權仍控制在政府手裏。拉奧總理也公開承認國企改革的阻力有多大：“如果我立即實行私有化，馬上就會深陷麻煩。這些麻煩會來自工會、 政黨、和民眾。”

1998年，以人民黨為主的中右執政聯盟上台後，國企改革力度開始加大。印度政府宣佈戰略性行業減少到3個，僅包括國防、核能和鐵路運輸。政府必須在戰略性行業實行多數控股，但可以把非戰略性行業國企中的所有權減少到26%。“私有化”（privatization）這個詞也首次在政府文件中使用。由於前一階段出售少數國有股份的效果不佳，印度政府開始向戰略投資者轉讓多數國有股份和控制權。出售國資的收入明顯增加了，但仍未達到政府設定的目標。到2002年僅有一家生產麪包的國企完成了全面私有化。

2004年，以國大黨為主的中左執政聯盟上台後，私有化的步伐又慢了下來。政府開始鼓勵國企通過上市出售少數股權，而引入戰略投資者的做法被擱置起來了。改革重點轉向了扶植盈利的大型國企，給予它們更多的經營自主權和優惠條件，旨在打造各行業的“全國冠軍”(national champion)，以增強印度企業的國際競爭力。2010年印度政府批准7家業績良好的超級國企為“珍寶”級企業 (Maharatna)，賦予他們最大的投資自主權。與此同時，政府同其他央企分別簽訂協議進行業績評估，併成立了國有企業重組委員會，為虧損的國企提供指導和建議。此外，印度政府還在2005年成立了國家投資基金，用於管理出售國有資產的收入。其中75%的基金收入將被用於社保和民生項目，剩餘25%用於央企的補貼和注資。

國企改革的效果如何呢？總體上看，央企的經營業績改善了。2012年，225家央企總盈利為9700億盧比，相當於中央政府財政收入的15%。但仍有63家央企虧損，虧損額為2760億盧比。也有研究表明實行部分私有化的國企的利潤率明顯提高，但國企的總體利潤率還是低於私有企業。由於長期的財政赤字，印度政府對出售國資以貼補財政有很強的需求，但出售國有資產對印度政府的財政收入貢獻不大，僅減少了0.2%—0.4%的財政赤字。從1991年開始，政府每年都會設立出售國企收入的目標， 但在長達22年的時間裏只有4年完成了預定的收入目標。

那麼為什麼印度國企改革進行得如此緩慢而艱難呢？通常認為國企改革最大的障礙來自員工的反對，因為工人往往是私有化改革最直接的受害方。但出人意料的是，國企員工在改革過程中的反對聲音並不大。在印度政府公佈的所有改革方案中，“全面保護工人利益”一直是一個重要的承諾。這個承諾包括兩部分：一是對國企現有員工的安置；二是保證弱勢種姓和族羣的就業比例。國企員工安置條款對私有化過程中的裁員有三個限制：國企重組或減資後一年內不得裁員；裁員時必須遵守相關勞動法規；確保被裁員的工人可以選擇自願退休並領取相當於三到五年工資的補償金。此外，工人還可以以市價三分之一的價格購買企業股票。正是因為這些限制，印度的私有化進程中並沒有出現大量解僱工人的情況，而激勵機制也從很大程度上安撫了工人，避免他們選擇激烈的反對手段。

真正影響國企改革進程的是印度的政治生態。儘管印度社會普遍認同國企改革是發展經濟的必然選擇，但在如何改革上分歧很大。對國企改革的態度也就成了政黨爭奪選民的重要手段。國大黨一直以重視民生的形象示人，強調國企在提供公共服務上的重要作用，擔心私有化會損害公眾利益。因此主張小步走，希望只出售國有資產以改善財政，而不願放棄經營國企控制權。人民黨則強調國企效率低下拖累經濟增長，因此主張更徹底的私有化改革，以根本改善國企的經營狀況。儘管國企工人數量不多，但工會的政治影響力很大。因此，無論是國大黨還是人民黨在改革中都小心翼翼，避免引起工會的反對，也就無法通過大規模的解僱和結構重組來提高國企的效率。而這種國企改革方案也很難吸引私人投資者。因為他們無法取得經營控制權，也無法解僱工人，很大程度上只能充當政府的“提款機”。莫迪政府上台後提出了更大膽的國企改革計劃，宣佈將出售3家戰略性行業(煤炭、電力和石油)大型央企的少數股權，完成4300億盧比(約70億美元)的減資目標。但這個計劃已經遭到了工會組織的強烈反對。

四、印度經濟改革的啓示

印度在外資、土地和國企改革上的經驗和教訓對中國的相應改革提供了不少啓示。

第一，吸引外資既需要政策的靈活性，也需要政策的可信性。經濟特區的建立對印度吸引外資有極大的促進作用。這是因為特區作為一種制度創新，繞開了印度僵化繁冗的官僚體系，營造了靈活的政策環境以吸引外資。但經濟特區的成功特例對整體經濟的帶動作用有限，因此缺少廣泛的政治支持和社會認同。政治和社會壓力導致了印度政府在經濟特區政策上的反覆和倒退，向國際市場釋放出混亂的信號，削弱了印度對外開放政策的可信性。在中國對外開放過程中，經濟特區和開發區也發揮了很大的作用。它們的成功不僅是靠本身營造的靈活的投資環境，更重要的是因為它們推動了中國經濟的整體開放程度，因此得到了廣泛的政治支持和社會認同。這一政策的延續性和不可逆轉向投資者傳遞出明確的信號，增強了中國對外開放政策的可信性。

第二，經濟發展和土地徵用存在的兩對矛盾難以避免。一對是個體損失和集體利益的矛盾。徵用土地會對土地擁有者和失地農民造成傷害，但工業化對國家和地區整體的經濟發展有利。另一對是短期經濟利益和長期社會成本的矛盾。政府能夠從徵地中直接獲取經濟利益，但由此產生的社會衝突會削弱執政的長期穩定性。因此，政府需要在利益和成本的時間和空間差中找到平衡。在平衡個體損失和集體利益方面，印度的新徵地法重點在補償土地主和失地農民的傷害，從而增加了徵地的難度和成本，對整體經濟發展會有負面影響，尤其是對製造業的發展製造了很大的障礙。印度在平衡短期經濟利益和長期社會成本方面做得較為成功。南迪格蘭事件引起的全社會大爭論讓持續性發展的概念深入人心，也促使新徵地法中規定徵地必須獲得絕大多數受影響居民的同意。此外，儘管印度地方政府在徵地上有很大的自主權，但政府本身很少能通過徵地直接獲益。他們的主要作用是促成開發商同農民之間達成協議，而徵地補償費用直接從開發商向農民轉移，不用通過政府這個中間人。這一點和中國的土地交易制度差別較大。地方政府作為徵地的主角而不是中間人直接參與交易。徵地收入在中國往往是地方政府最重要的收入來源之一，在某些地方甚至超過地方財政收入的一半以上。而政府強烈的徵地動機正是增加長期社會成本的重要原因之一。

第三，部分私有化的國企改革是政治上的折中選擇，但在經濟上犧牲了效率。由於面臨着強大的財政壓力，同時又受政治環境的制約，印度只能採用被動式的國企改革，基本在採用出售少數國有股權但保持控制權的方式。儘管這種部分私有制的方法在某種程度上提高了國企的業績，但沒有從根本上解決國企公司治理的結構問題。而且，所有權和控制權分離的做法傳遞了模糊的改革信號，受到市場的懷疑，反而減少了政府出售國資的收益。中國的國企改革之路和印度有諸多相似之處。在20世紀90年代以前中國也是主要靠引入激勵機制和擴大企業自主權等內部措施來提高國企效率，而沒有涉及所有制改革，但收效甚微。真正的國企所有制改革是從1995年“抓大放小”政策出台後開始的。80%的國企完成了私有制改造，而央企和地方重點國企仍由政府控制。在2003年國資委成立後，這些大型國企的地位得到進一步加強。如何改革這些大型國企是中國目前面臨的重要課題。儘管混合所有制從20世紀90年代後期就在逐步實施，但直到十八屆三中全會後才正式成為為國企改革的主要目標。但是印度的經驗告訴我們，被動的國企改革通常只是政治上的折中選擇，而不是經濟上最有效率的改革。

五、結論

自20世紀90年代初以來，印度經濟增長一直保持在年均6%的速度，貧困人口比例從1994年的45%下降到2012年的22%。印度在經濟發展上的巨大成就得益於1991年開始的經濟改革。 但是在一個制度限制和既得利益集團都十分強大的國家，經濟改革的複雜性和遭遇的阻力超過了同時進行改革的中國。同中國改革開放之初的情形相似，印度社會在經歷了經濟危機和政治動盪後凝聚了很強的改革願望。這種社會共識成了初期經濟改革的主要動力。在社會共識的推動下，印度政府迅速啓動了外資政策和國企制度改革。但經濟改革帶來的增長紅利並沒有在印度社會平均分配，一些羣體的利益反而受到了傷害，尤其是面臨進口競爭壓力的內向型企業、失地農民和國企員工。與此同時，印度的政治生態也發生了根本性的變化。印度人民黨的崛起改變了國大黨長期獨大的政治局面，而其強調市場化經濟改革的主張同國大黨堅持的政府主導的公平分配的政綱漸行漸遠，政黨競爭日趨激烈。隨着改革的深入，印度社會對改革的支持也發生了分化。在2004年的印度選舉民意調查顯示，超過三分之二的人認為改革只讓富人受益了。而支持加快改革的人民黨也因此失去了執政地位。

由於精英層和中下層選民在改革態度上的分化，印度經濟改革的目標在經濟增長和社會分配之間反覆，改革進程也出現了停滯甚至倒退：旨在吸引外資的經濟特區的擴張被迫中止，新土地徵用法加強了對失地農民的保護而使工業用地更難獲得，國企也不再被整體性出售。改革減速遏制了印度經濟增長的勢頭，但在一定程度上緩解了印度社會日益突出的社會矛盾。在國大黨為主的中左聯盟執政10年後，主張改革的人民黨捲土重來。公眾對莫迪總理改革新政的強烈支持顯示印度社會已經重新形成了改革共識。

印度的經濟改革道路對中國的改革提供了借鑑和思路。經濟增長並不會自動帶來公平的社會分配。中國改革最重要的特徵之一是試點，即通過選定特定的地區和城市進行改革嘗試，成功後再向全國推廣。在改革早期，這種“計劃外增長”的模式營造了一場全民獲利的改革，對既得利益者沒有明顯的傷害，因此改革的阻力不大。但是已經進入“深水區”的改革突出了改革獲益者和既得利益者之間的矛盾，造成社會分化。進一步改革必須在經濟增長和社會分配兩個目標間找到平衡，才能重新凝聚社會共識，成為一場尋求最大公約數的改革。

作者簡介：鄭宇，復旦大學國際關係與公共事務學院教授，國際政治系主任