張梓太、包婧｜中國需要一部怎樣的環境法典——再論環境法的適度法典化_風聞

張梓太｜復旦大學法學院教授，中國法學會環境資源法研究會副會長

包婧｜復旦大學法學院博士研究生

本文原載《探索與爭鳴》2024年第6期

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目前，學界對於編纂環境法典的必要性已經達成共識，爭議焦點在於中國需要怎樣一部環境法典，其中的一種代表性觀點是中國生態環境法典編纂應走適度法典化道路。“適度”本意為程度適當，適度法典化理論秉持傳統中庸之道，試圖在形式法典編纂與實質法典編纂之間尋找平衡，調和生態環境法典確定性、穩定性、體系性與生態環境問題特殊性、速變性、複雜性之間的內在矛盾，並在學界近二十年的討論中逐漸達成了“體系化適度”“調整範圍適度”與“法律發展適度”三點共識。然而，因為“適度”這一概念本身具有模糊性，需要依據社會經濟發展狀況與現實立法需求對其進行更加明確的解釋，才具有可操作性，而既有的適度法典化理論難以為正在開展的生態環境法典編纂工作提供明確的目標指引與技術支撐。因此，本文旨在分析適度法典化理論的現實困境，找尋現階段環境法適度法典化理論的核心標準，通過對其進行理論修正和理念創新，以期為中國生態環境法典編纂提供一條切實可行的實踐路徑。

環境法適度法典化理論的發展脈絡及其侷限

筆者曾在國內首倡環境法適度法典化理論，指出其應該包含兩個典型特徵：一是中國環境法的法典化應採取漸進式與階段性的具體進路，二是法典法與單行法共存互補。適度法典化理論認為，環境法典編纂應是一種動態的立法過程，通過階段性的編纂與漸進式的修改來不斷提升環境法典的體系化程度，以法典的開放性克服其穩定性弊端，以降低法典化的目標任務來確保法典編纂工作的順利開展，以現實的短暫妥協來換取法典未來的發展可能。

（一）環境法適度法典化理論的發展脈絡

環境法適度法典化理論形成於21世紀初，彼時中國正在開展關於環境法典的第一輪立法論證與法典化理論研究工作，環境法法典化還存在較大的現實障礙。首先，立法理念以及各界對環境法律基本問題的認識仍處於轉型和變遷之中，增大了法典化的阻力。其次，21世紀初的中國環境法律體系仍在不斷發展與快速更新，甚至許多現行重要的法律制度在當時還未誕生或遠未成熟，加大了法典化的難度。最後，彼時我國的環境執法和環境司法水平都處於相對落後的狀態，即便環境法典能夠順利出台，也不一定能夠得到良好的實施。為打破這一瓶頸，推動法典化工作向前發展，適度法典化理論試圖通過“適度”來克服法典化的侷限性，降低法典編纂的難度與阻力。這一理論的關鍵在於，如何根據立法任務與立法環境的動態變化，來明確環境法典編纂的“適度”目標。基於21世紀初中國環境法律發展狀況，適度法典化理論以“生態人文主義”為立法理念，在一部統一的法典之下，輔以一定的環境單行法，並提出了在總則編涵攝下的“生態保全編”“污染防治編”“環境程序編”與“附則編”五編體例，法典內容以“污染防治”為主，通過對既有環境立法進行高力度的學理整合，來實現對環境資源的綜合決策與綜合保護。遺憾的是，適度法典化理論在當時並未能推動環境法典編纂工作順利進行，“基本法+單行法”模式的呼聲仍佔上風。直至2014年《環境保護法》修訂時，生態文明體制改革也仍然遵循“基本法+單行法”的立法模式。

2017年，第十二屆全國人大第五次會議主席團向全國人大環資委交付由呂忠梅等30名代表提出的“關於制定環境法典”的議案。經全國人大環資委審議，環境法典被納入“抓緊進行立法前調研，待條件成熟時列入今後的立法規劃”的立法項目。此後，環境法典編纂成為環境法學界討論的熱點，適度法典化理論再次得到重視，呂忠梅、於文軒等眾多環境法學者都就環境法適度法典化理論展開過討論，並根據新時代生態文明建設與生態環境法典編纂的新要求，發展了該理論。綜合來看，目前環境法學界關於適度法典化的討論主要集中在三個方面：第一，生態環境法典在調整範圍上的適度，其最終目標是形成“法典法與單行法”並存的雙法源格局；第二，生態環境法典在體系化程度上的適度，其最終目標是通過適度降低法典化的條件與邏輯要求，來平衡生態環境法典內部的嚴密體系與外部的適度開放之間的張力；第三，生態環境法典在發展進程上的適度，其最終目標是實現動態的法典編纂與修改，在穩中有變的社會生活發展中適時完善生態環境法典。

可以看到，環境法適度法典化理論能夠貫穿生態環境法典編纂工作的始終，在一定程度上調和了環境法法典化難度大與生態環境法典編纂立法任務重、時間緊之間的矛盾，減少了在實質編纂與形式編纂之間進行選擇的理論分歧，有利於在生態環境法典編纂工作中形成合力。當其他立法領域還在進行是否需要法典化的理論論證時，生態環境法典編纂工作已經正式啓動，其進程遠快於其他立法領域的法典編纂。然而，現階段的適度法典化理論並非完美，已有學者指出，因為“適度”本身的模糊性，現階段適度法典化理論似乎難以為生態環境法典編纂提供具體的立法技術支撐與方法論指導，適度法典化理論存在現實困境。

（二）現階段環境法適度法典化理論的侷限

環境法適度法典化理論本身具有極強的靈活性與適應性，能夠適應不同階段關於環境法典編纂的不同需求，只要還沒有實現環境法典的完全化與實質化，處於形式與實質中間形態的法典編纂都可以被稱為適度法典化。適度法典化理論秉持的是一種相對理性主義的立場，正如西方學者所指出的那樣：“法典化運動的大部分原動力，無疑來自理性主義精神。” 從域外法典化進程來看，理性主義在法典化運動中也逐漸分化為相對理性主義和絕對理性主義，絕對理性主義苛求完美且不朽的理想法律體系，但因為其本身缺乏開放性，在法律實踐過程中難以通過純粹的概念和邏輯推演涵蓋所有的法律關係。於是，各國法典化運動所呈現的理性主義逐漸相對化，開始關注實用且靈活的法典化目標導向。

實際上，在相對理性主義指導下的傳統法典化理論本身就已經包含了適度法典化的含義。正如曹煒所指出的，適度法典化並未超越傳統法典化理論，也並未提出新的法典化方案。首先，傳統法典化理論也要求實現法典調整範圍的適度，其並不排斥“法典法+單行法”的雙法源格局。其次，傳統法典化理論本身包含了“適度體系化”的意藴，特別是自法典化運動以來，當下的法典化理論更多采用“現實的法典化”視角，並不追求絕對的、大而全的、理想化的法典法，排斥法典絕對的全面性和完備性，指向適度且開放的法典體系。最後，傳統法典化理論也要求法典根據社會的發展進行動態調試。 **本質上説，適度法典化理論就是在相對理性主義指導下的法典化理論，只是相較於傳統法典化理論而言，它更具有特殊性和針對性。**這具體體現在兩個方面：一是它應當明確現階段法典編纂所面臨的基礎性問題，二是為解決這些問題提供切實可行的方案與指導。

就此而言，現階段環境法適度法典化理論只是指明和識別了有關生態環境法典編纂的幾個基礎性問題，但是並沒有清楚回答本階段究竟應該實現何種程度的環境法法典化，也沒有給出明確的適度化目標。程飛鴻指出，適度法典化是立足中國實際國情所做的符合中國時空背景的法典化表達，必須明確“適度”的時間節點與具體含義，否則“適度”便會成為各種問題的導火索。 因此，適度法典化理論的關鍵在於，如何根據立法任務與立法環境的動態變化，來明確現階段環境法典編纂的“適度”目標。既然學界普遍認為，我國啓動生態環境法典編纂的條件已經成熟，那麼在建設生態文明和人與自然和諧共生的中國式現代化的新時代，適度法典化相較於傳統法典化而言，應當有既特殊又明確的目標導向。僅從現有的環境法適度法典化理論內容而言，它並未完成這一任務，這也就為適度法典化理論的修正提供了明確的方向，即尋找“適度”的具體目標。

以簡約化理念修正環境法適度法典化理論的三重維度

環境法適度法典化理論試圖在實質法典與形式法典之間找尋適合中國現實的特色化法典樣態，其關鍵就在於對“適度”的把握，但是“適度”並非環境法法典化的一個明確目標，而是要在“適度”的基礎之上再去尋找一個更加明確、更加合適的法典化目標。“適度”一詞含義為“程度適當”，其本身就是一個不確定且模糊的概念，它意味着一個動態變化的狀態，可以用來描述處於非法典與完全法典之間的任何狀態。現階段適度法典化理論已經明確了需要解決的問題與矛盾。然而，這僅僅是適度法典化理論的第一重功能，接下來的任務便是找尋生態環境法典編纂的“適度化”目標。按照穗積陳重對法典編纂的目的分類，生態環境法典編纂應屬出於“策略整理目的而展開的法典編纂活動”，即通過有規律地整理現有環境單行法，來對當前複雜的環境法律規範進行簡約化，從而形成結構合理、邏輯嚴密、繁簡適中的環境法律體系，使環境法達至內外和諧的狀態。法典的目標在於表述簡約的法律，法典化的思維在於以簡約的法律調整複雜的社會關係，簡約實為法典法的一個基本特徵。現階段環境法適度法典化理論也應當秉持簡約化理念，具體可從以下三個維度展開論述。

（一）現實維度：解決環境法律複雜化難題

中國編纂生態環境法典首先是一個重大的政治決策，是將黨的生態文明建設理念轉化為規範化、體系化的環境法律制度之根本要求，這也是中國生態環境法典的最大特色。進一步從學理上分析，中國編纂生態環境法典最重要的任務是解決當下環境法的碎片化問題，核心目的是實現環境法的體系化。**解決環境立法的碎片化問題通常有兩條不同的路徑：一是基本法路徑，二是法典法路徑。**如前所述，在21世紀初環境法發展道路的討論中，因為當時立法理念以及對環境法基本問題的認識都尚處於轉型和變遷期，環境法律體系仍在不斷發展與快速更新，環境執法和司法水平也都處於相對落後的狀態，即便有學者提出了適度法典化理論，也沒能推動環境法典編纂工作的順利開展。但是，在生態文明建設發展近二十年後，中國環境法學研究與環境法律體系構建都有了長足進步，與此前不可同日而語。

以體系化解決環境法碎片化問題是當前中國生態環境法典編纂的重要動因，但並非根本動因。從形式外觀看，中國目前已有大量的環境單行立法，特別是生態文明體制改革後，中國環境立法得到快速發展，初步形成了“覆蓋全面、務實管用、嚴格嚴厲”的中國特色社會主義生態環境保護法律體系，這些生態環境單行法構成了法典的法篇整合基礎。正是在環境單行法大量存在的現狀下，由於環境基本法的缺失，《環境保護法》難以對生態環境法律體系進行統合，導致我國生態環境立法呈現嚴重的碎片化現象，體系性和協調性不足，立法條文重複率高、矛盾衝突多，事權重疊、交叉和空白現象同時存在，公共權力部門化、部門權力利益化、部門利益法制化現象較為嚴重，法律權威受到挑戰，法律實施面臨困境。 以體系化改變生態環境立法碎片化現狀是法典編纂的重要動因，但碎片化僅僅是目前生態環境立法呈現出的表象，其更深層次的問題在於，當前的生態環境法律體系過於複雜。

“法律複雜化理論”（legal complexity theory）由耶魯大學的楚克（peter H. Schuck）率先提出，他認為法律複雜化的核心特徵有四：分別是法律的密集化（density）、技術化（technicality）、不統一（differentiation）和不確定（indeterminacy）。何江就環境法律複雜化問題做過深入分析論述，並將其視為環境法法典化的動因，筆者予以贊同。環境法律體系的碎片化實屬法律複雜化的一個表徵，因此以體系化解決碎片化問題只是啓動法典編纂的一個方面。接下來需要明確的問題是，生態環境法典編纂能夠在何種程度上解決環境法律複雜化的問題。

**首先是法律密集化問題。法典實為法篇整合，是按照一定的目的、順序和層次對相關法律規範進行排列而形成一個較為統一的規範整體的過程，法典化是對已有法律的系統化、體系化整理。 可以認為，生態環境法典編纂能夠從根本上解決當前環境法律密集化的問題。其次是法律技術化問題。**環境法具有極強的科技性、專業性和對策性，需要對生物習性、自然力、地理連續性等不可控因素以及環境問題的科學複雜性和後果危害性進行綜合考量，以此來糾正工業文明給社會帶來的外部性偏差。這是由環境問題的特殊性與環境法的糾偏性所致，即便是編纂法典，也難以改變環境法的技術化現狀，最多隻能在規範層面對技術問題予以解釋，以此消解技術理性與公眾理性之間的衝突。**再次是法律不統一問題。**碎片化必然導致法律規定的不統一，體系化是解決法律規定不統一的必要途徑，生態環境法典編纂能夠解決法律不統一的問題，其中的關鍵是找尋當前生態環境立法的邏輯主線與完備價值。**最後是法律不確定性問題。**據何江統計，我國環境法律被修改的頻次較高，每部環境立法平均適用年限僅為7.5年，頻繁的修改會影響環境法律的權威性和可信賴性，還會造成法律結構上的不穩定。 法典的關鍵在於安定，法典安定性有兩個方面的體現，一是通過法典達成的安定性，二是實現法典本身的安定性，由此產生了對法典的重要要求，即法典不僅需要用正確無誤的法律語言來表達明確的法律規範，還不能輕易修改。因此，生態環境法典編纂也能夠從根本上解決環境法律不確定性的問題。

**綜上所述，環境法律的複雜化是編纂生態環境法典的根本動因，通過法典編纂能夠從根本上解決環境法律密集化、不統一、不確定這三個問題，但並不能消除環境法律技術化的難題。**因此，當前環境法適度法典化理論就需要圍繞如何解決法律密集化、不統一、不確定這三個問題展開。環境法律密集化是法律形式外觀的問題，表現為單行法數量多、條文重複率高，針對這一問題的解決方案是減少單行法數量、降低條文重複率；環境法律不統一是法律價值理念問題，針對這一問題的解決方案是找尋貫穿生態環境法律體系的邏輯主線與法律價值；環境法律不確定是法律表達與法律發展問題，針對這一問題的解決方案是重塑法律體系形式上與實質上的穩定。這些解決方案都指向同一個目標，即法典的簡約化。法典本身就是在表述簡約的法律，以簡約化的法典解決當前生態環境法律複雜化難題，應是現階段生態環境法典編纂的主要目標。

**（**二）歷史維度：簡約化法典的編纂傳統

中國古代法典編纂無論在立法思想、立法內容還是立法技術上，都體現着“繁簡適中”的簡約化理念，追求法典穩定性與開放性的均衡統一。從思想觀念上看，中國古代思想家和統治者普遍認為法典應當疏簡。老子根據天之道，主張“法令滋彰，盜賊多有”。韓非子主張“明主之表易見，故約立；其教易知，故言用；其法易為，故令行。三者立而上無私心，則下得循法而治”，即法律應易掌握、易理解、易遵行，如此才能緣法而治，商鞅主張“聖人為法，必使明白易知”。晉代法學家杜預認為“刑之本在於簡，直”，法典是人們的行為準則、官吏辦案的依據，所以應當準確、簡明、通俗。唐太宗李世民主張“國家法令，惟須簡約”，法律應當由繁入簡，以寬得眾。

從法典內容上看，中國古代法典都追求“科條簡要、律疏並行”。以唐代律典為例。唐初，唐高祖提出“立法務在寬簡，取便於時”，而後立法者開始對唐律進行“化繁為簡”的工作。從唐律的條文數量來看，《貞觀律》作為《唐律疏議》的定本，“比隋代舊律，減大辟者九十二條，減流入徒者七十一條……凡削煩去蠹,變重為輕者,不可勝紀”。 雖然《貞觀律》僅設條文五百、罪名四百四十五，從數量上較於前朝較少，但它簡而有要，並不因為條文數量的大幅度縮減而影響其整體性與完備性。與此同時，唐朝立法者靈活利用一系列措施來防止疏漏現象的出現：第一，唐律首創“疏議”格式，以此來闡明立法理由與立法精神，對律文作法律解釋；第二，唐律設置了完備的類推原則，即“舉重以明輕，舉輕以明重”；第三，唐律還設置了一些“彈性條款” 作為兜底，使得繁與簡在唐律中實現了高度統一。

從立法技術上看，中國古代採取“以類相從”和“律例統編”的方式來實現法典的簡約化。以律典為例。首先，中國古代律典的法篇與體例大致經過了“以刑統罪”到“以罪統刑”再到“六曹分目”的發展歷程，形成了“以類相從”的編纂傳統，通過對具體的罪名和犯罪構成要件進行抽象概括，以一種偏描述式的概括對當時社會存在的犯罪行為進行整合，將罪的本質作為律典編纂的根本標準。立法的分類越合理，法律的科學性就越強，同時法律也就越簡約。其次，法典成之不易，一方面，法典的“不周延性”可謂其最大弊端；另一方面，法典也必須適應不斷發展變化的社會生活，以實現法與時轉，此為法律有限與生活無限之間的必然矛盾。要解決這一矛盾，方法通常有二：一是提高法律的抽象程度，然後賦予司法官員自由裁量權；二是降低法律的抽象程度，通過不斷制定新的法律規範以拾遺補缺。中國古代立法選擇了後者，也即在律典作為國家的根本法典之外，還生髮出了各種靈活又多樣的法律形式，如令、科、比、格、式、敕、例等，它們同法典一起形成了相輔相成、內容豐富且獨具特色的中國古代法律體系，實現了在穩定性之下的靈活變通，彌補了法典滯後和不周延的缺陷。

據此，環境法適度法典化理論至少能從中國古代源遠流長的簡約化法典編纂傳統中汲取如下經驗：第一，在法典體例結構方面，總則部分提煉抽象的基本原則與基本制度，為各分編的編纂與未來修改留足空間；第二，在法典開放性方面，應當認真研究法典法與非法典法及其與行政法規、部門規章、地方立法的關係，明確法典法所能規定的內容詳簡程度；第三，在法律發展方面，應建立特殊於普通法律的法典修改機制，借鑑古代法篇續造傳統，根據實際情況適時地修改、補充和更新法典內容。

（三）比較維度：《民法典》為生態環境法典編纂提供經驗借鑑

域外環境法典具有條文數量多、內容繁雜的特點，難以為我國生態環境法典編纂提供簡約化的立法經驗。但是，我國《民法典》卻是一部簡約化的法典。從條文數量來看，《民法典》共7編1260條，與《法國民法典》《德國民法典》的兩千多款條文相比，無疑是一部簡約化的民法典，它構成了中國民法體系的基石，這一點主要得益於其開放性的設計，通過設置民事法律原則、補充性法律淵源和概括性規定，實現了立法權與司法權的聯動，平衡了民法體系的穩定性與靈活性。

正如張生所指出，成熟的民法體系內的各種法律形式各有分工，法典法簡約而穩定，指導性案例具體而靈活，指導性案例處於民法體系的規範末梢，可以有效應對社會快速發展所產生的新問題，司法機關以指導性案例和司法解釋的方式為民法體系的生長提供基礎材料，然後適時地將抽象化條文化的裁判要點納入民法體系之中。 如此，既能在法典編纂過程中保持條文的簡約，又能實現民法體系的不斷成長與發展。

生態環境法典與民法典的殊異在於，生態環境法律體系從外在形式上來看，是由“憲法—法律—行政法規—部門規章—地方性立法”所構成的多位階法律體系結構，而民事法律體系則不存在這一問題。《民法典》的頒佈意味着民事法律成典，民事法律體系主要是以《民法典》為綱，《民法典》構成民事法律體系的大部。但是環境法是一個開放的法律系統，是一個“在調整社會關係、規範社會環境行為的過程中隨時獲得社會的信息並及時自我修正、自我完善的系統”。環境法作為一種服務於實踐的經驗與理性共同作用下的產物，以解決環境問題為首要任務，既包括解決業已存在的問題，也包括預防未來可能出現的新問題。因此，環境法與生活世界有着十分密切的聯繫，在環境法法典化的過程中如果秉持“包治百病”的靜態法治觀，則可能會人為地削弱其糾偏功能。

就環境法律體系而言，因為環境法自身的糾偏性與行政法屬性，導致在《生態環境法典》之外必然存在大量的行政法規與規章，它們需要對法典法的內容進行細化。與此同時，在司法領域還會產生大量的司法解釋。因此，要實現生態環境法典的簡約化，就更要通過開放性的設計，來解決法典條文繁縟的問題。簡約化的《民法典》的出台為環境法適度法典化提供了經驗借鑑，除了可以藉此反觀貫穿環境法典的邏輯主線外，也可通過規定法律價值和法律原則及基本制度來擴展法律規則解釋的空間，還可以通過設定引致條款來為法規、規章以及法律解釋的接入留下接口，以此將法律實踐過程中後續出現在法典之外的非法典法甚至是司法實踐中形成的有益經驗納入生態環境法典之中，增強其適應性與適用性。 這就意味着，環境法適度法典化在追求功能主義的基礎之上要適當保證環境法典的開放性，允許環境法典與特別法以及其他部門法進行有機銜接，使其能夠滿足“穩中有變”的現實需求。

以簡約化理念修正環境法適度法典化理論的三重維度

如上所述，為更好地解決環境法律複雜化難題，環境法適度法典化理論應當遵循簡約化理念，充分借鑑和吸收中國古代簡約化的法典編纂傳統及《民法典》簡約化的立法經驗。簡約化實為現階段環境法適度法典化理論的內在含義與核心目標，它突破了“適度”的模糊性弊端，賦予“適度”以明確的目標，為適度法典化理論所識別的三大基礎性問題提供了全新的解決方案。

（一）簡約化實為現階段適度法典化理論的內在含義與核心理念

從詞義上分析，“複雜”的反義詞即為“簡約”。《説文解字》記載：“簡，牒也。”“簡”的本義為竹簡，是自商代以來便被廣泛使用的書寫材料，因為人們無法對社會全部事務進行記錄，又從“簡”字引申出“挑選”和“省略”之意，所形容的就是經過挑選、省略之後保留下來的結構單純、容易理解的狀態。中國古代雖無“法典”一詞，在甲骨文中卻早有“典”這一字，由上部“冊”字與下部“手”字會意而成，作“雙手恭敬地捧着簡冊”解。 《説文解字》記載：“典，五帝之書也。從冊在丌上，尊閣之也。”“冊”最早由用繩子或皮帶將記錄生活中重要事件或重要人物言論的竹簡編連而來，隨着“冊”的增多，人們又對其進行歸納分類而形成系統的“典”，供奉於殿閣以方便人們查詢、恭敬遵循。綜上所述，“典”為“冊”的歸納彙總，“冊”為“簡”的編連接續，“簡”是“典”的本初形態與根本特徵。

**需要注意的是，本文所提出的法典簡約化並非簡單化。編纂環境法典能夠克服環境法律複雜化難題，但其終極目標並非實現環境法律的“不復雜”，環境問題本身的複雜性決定了環境法律具有不可不復雜的特徵，如果僅從簡單化角度出發，則容易弱化環境法的糾偏功能，將複雜的問題簡單化，這必然會導致“一刀切”現象的出現，反而會降低生態環境法典的科學性與合理性，增加環境法律實施的難度。**簡約的含義為簡而易行且合乎道，簡約化相對於簡單化而言，是一個豐富立體且多階層的概念，簡約化的適度法典化理論應當具有兩方面的內容：一是形式簡約，這一點可直接體現在篇章體例和條文數量上；二是實質簡約，即需要找到貫穿生態環境法典全篇的邏輯主線與法律價值。同時，以簡約化為核心的適度法典化還應當滿足以下標準，分別是規則的明確性、法律的可得性、功能的清晰性和實施的低成本，以此重點解決當前生態環境法律密集化、不統一、不確定的問題。

可以認為，法律規定得越具體，它所面臨的修改概率就越大；法律規定得越抽象，其內容就越穩定。環境法適度法典化理論所要追求的簡約，就是在法律規範抽象到一定高度的簡約，法典使法律簡約有條理，但太過簡約的法律又必然面臨法律適用的困難，因此，環境法適度法典化必須在簡約和符合個案正義之間取得平衡。

（二）簡約化理念在環境法適度法典化理論中的應用與實踐

如上所述，現階段環境法適度法典化理論已經識別出環境法典編纂所面臨的三個基礎性問題，即法典調整範圍適度、體系化程度適度和法律發展適度，以簡約化理論對環境法適度法典化理論進行修正，則從以上三個方面為“適度化”提出了明確的“簡約化”目標。

1.法典調整範圍的適度目標：法典規範淵源的簡約化

從邏輯上講，法典化是對某個特定部門法表現為多個單行法之現狀的否定，法典是該特定部門法區別於單行法的應然表現形式。因此，在法典法頒行之後，就不應該再存在或出現“法典法與單行法”並行的雙法源格局，此為既有環境法適度法典化的理論誤區，而存在這一誤區的原因在於，沒有正確界定生態環境法典在生態環境法律體系中的法律定位。從法律體系定位來看，生態環境法典應在以憲法為中心的中國特色社會主義法律體系中具有環境法領域基本法律和基礎性法律的獨立地位，承擔承接憲法、銜接各類環境法律規範的功能。

《憲法》第62條和《立法法》第10條規定，全國人民代表大會有權制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律。基本法律是由全國人大制定的、介於憲法與非基本法律之間的法律層次，具有全局性、重要性的特點，和憲法一起構成非基本法律、法規、規章的制定依據。“基礎性法律”則是新近提出的概念。胡建淼認為，基礎性法律是“由全國人大及其常委會制定的用於綜合調整某一類社會關係或規制某一類行為的綜合性法律”，應當具有法律性、全面性、綜合性、基礎性的特點。法典是一種綜合立法形式，是單行法發展到一定階段的產物，是通過“化零為整”將已有法律規範集大成的立法成果，因此法典法必然是基礎性法律。

生態環境法典既是生態環境保護領域的基本法律，也是該領域的基礎性法律。從制定主體來看，生態環境法典應由全國人大制定；從調整範圍來看，生態環境法典應具有全面性的特點，它必須調整生態環境保護這一類人與人、人與自然之間法律關係的全部；從調整方式來看，生態環境法典應具有綜合性的特點，它必須綜合運用民事、刑事和行政的法律調整方式，在法典中既有實體性規範，也有程序性規範；從法律規範體系的地位來看，生態環境法典在整個環境法律體系中具有“基石性”地位，這意味着生態環境法典出台後，必然會成為生態環境法律淵源的中心，而且是環境法的主要淵源與實施的主要依據。因此，在生態環境法典之後頒佈的新法並不能稱為環境法領域的單行法，而應該屬於非基本法律或非基礎性法律，本文將其稱為“非法典法”，其無論在法律價值、基本原則還是基本制度方面，都不得與生態環境法典相牴觸；在法律適用上，應當優先適用生態環境法典。

因此，後頒佈的生態環境領域的非基本法律或非基礎性法律並不會構成對生態環境法典的挑戰與解構，而是對生態環境法典的延伸與發展。如此，就打破了現有環境法適度法典化理論所提出的“法典法+單行法”的雙法源格局的侷限，修正後的適度法典化理論構建了一個全新的“生態環境法典和非法典法”的雙位階法源格局，其不再遵循“新法優於舊法”與“特別法優於一般法”的原則，而是應當確保非法典法不得與法典相牴觸，以保障基礎性法律即生態環境法典的權威。

“生態環境法典與非基礎性生態環境法律”雙位階法源格局的確立對生態環境法典的制定提出了具體的要求：第一，生態環境法典必須具有全面性，必須涵蓋生態環境保護領域的所有法律關係；第二，調整對象的全面性和法律本身的有限性又意味着，生態環境法典必須具有高度的抽象性，必須科學合理地對法律價值、基本原則和基本制度進行總結，尋找當前生態環境法律規範的邏輯主線；第三，生態環境法典編纂應詳略有當，生態環境法典是典型的行政領域法典，其應當規定最基礎性的法律規範，無須面面俱到，具體的規範可交由非基礎性法律、行政法規、部門規章及地方立法進行細化和補充，這樣既能加快生態環境法典編纂的速度，也能減少法典後續的頻繁修改，提高法典權威。這些工作背後的底層邏輯就是對現有生態環境保護領域的法律做簡約化處理，無需過多納入法規、規章甚或司法解釋、習慣法中的相關內容，放棄“大而全”的法典化目標，實現對現有環境單行法的整合與創新。

2.法典體系化程度適度目標：法典邏輯體系的簡約化

有學者認為，環境法典自環境基本法發展而來，法典法可以説是基本法綜合化的成果之一，二者具有功能和目的上的相似性，體系和內容上的傳承性。域外部分國家的環境基本法雖然沒有使用法典的名稱，但卻在內容和形式上具有環境法典的特徵。比如，1988年加拿大頒佈的《環境保護法》是在彙集了五部早期環境法規的基礎上頒佈的綜合性立法，它取代了此前實施的《環境污染物法》《清潔空氣法》《水法》《海洋傾廢法》和《環境法》。但是，域外這一立法經驗並不符合我國生態環境法典編纂的現狀。首先，我國並未制定環境法領域的基本法，《環境保護法》仍以污染防治為主，無法涵蓋自然生態保護、綠色低碳發展等內容。因此，如果我國環境法典僅以《環境保護法》為藍本，則此法典僅能稱為《污染防治法典》。其次，環境法典無論從內容還是從體系上説，都必須對《環境保護法》作大規模的更新與改變，現有的環境法基本原則無法涵蓋法典各分則的調整範圍，基本制度也需進行相應的調整。

**中國生態環境法典應當採取“實用主義思路”，注重解決實際問題。**從現有的論證來看，適度法典化理論得出的結論是我們需要一部形式完整而非實質完美的生態環境法典，它並不追求絕對理性主義的不朽理想，在現階段制定出一部符合中國實際的生態環境法典則更為重要。如上所述，生態環境法典應為生態環境法律體系中的基本法律和基礎性法律，這意味着法典頒佈後，它必然要引領生態環境保護領域的所有法律法規，因此，它必須具備調整範圍和調整對象上的全面性，這就對法典的體例編排提出了很高的要求。從比較法視角看，《瑞典環境法典》和《法國環境法典》形成了兩種截然不同的體例結構，前者主要以“環境法律行為”為綱，而後者則主要以“自然環境要素”為綱。但從法典的內容來看，上述兩部法典仍然難以避免交叉規定的現象。

**中國生態環境法典編纂要實現體系化，首先需要找到能夠“以類相從”的“分類”標準。**中國環境立法目前已經形成了兩大邏輯體系，即環境管理型立法和環境要素型立法，這兩大邏輯體系並非完全獨立，環境管理型立法是基礎的、一般性規定，環境要素型立法則是特殊性規定，而在管理型和要素型立法之外，環境立法中還存在環境侵權、環境刑事、環境公益訴訟等暫未形成統一邏輯的法律規範，這就加大了生態環境法典體系化的難度。既然生態環境法典是打破現有環境立法碎片化、提升環境法體系性的關鍵，那麼就必然需要有確定的、能夠支撐起整個環境法體系的支點，而這一支點如何選取至關重要，這也是涉及生態環境法典分則“以類相從”的關鍵。

**其實，無論是古代的“以類相從”的立法傳統，還是近現代西方“合併同類項”的立法技術，其本質都是通過設計科學合理的篇章體例，找尋法典內部的邏輯主線，此實為法典邏輯體系的簡約化。**因此，生態環境法典應當在總則編中確立基本法律價值、法律原則和基本制度，各分則要能夠涵蓋現有單行法資源下的體例，同時還要能夠涵蓋未來可能出現的新問題。對此，學界已經達成基本共識，中國生態環境法典的體例主要分為“總則編”“污染控制編”“自然生態保護編”“綠色低碳發展編”和“生態環境責任編”五編。該統分結構較為合理，在總則編規定環境法的基本原則與基本制度，分則的內容與當前中國生態環境行政管理體制基本對應。2018年國務院機構改革後，我國對於生態環境保護和自然資源管理形成了兩大部統分結合的管理模式，依據2018年國務院印發的生態環境部、自然資源部及其他各部委的“三定”方案，生態環境部的職權範圍主要體現在“污染控制編”中，自然資源部的職權範圍主要體現在“自然生態保護編”中，而“綠色低碳發展編”的內容則主要與國家發展和改革委員會資源節約和環境保護司的職權範圍相聯繫。除了上述三個部門之外，生態環境法典的內容還涉及水利部、農業農村部等部門。可見，從目前有關生態環境法典的分編方案來看，基本與我國環境行政管理體制相對應，能夠最大限度地發揮生態環境法典的糾偏功能，充分體現環境法的實踐理性。

從法律價值追求來看，應當以“人與自然和諧共生”作為生態環境法典的最高價值目標，這意味着，生態環境法典除了追求人與人之間、人與社會之間的和諧之外，還要關注人與自然的和諧，這是生態環境法典對“和諧”價值目標的一大突破。相較於“可持續發展”理念而言，“人與自然和諧共生”的目標不僅要求滿足當代人與後人生存與發展的需要，同時還要求滿足不破壞其他生物在同一生態環境中生存與發展的需要，這一價值目標的確立實現了中國生態環境法典從“代際公平”向“種際公平”質的飛躍。因此，中國生態環境法典應當以全新的“生態文明”理念和“人與自然和諧共生”價值目標為指引，為全球生態環境治理提供中國方案。

3.法典法律發展的適度目標：法典法律條文的簡約化

編纂生態環境法典的另一個重要現實問題是，立法機關審議法律文本的能力是有限的。據學者統計，按照常規審議方式，一屆全國人大能夠審議的法律約為8部，條文數量約為600條；一屆全國人大常委會能夠審議的法律（含草案）約為71部，條文數約為2800條。而就目前現行有效的核心環境單行法的條文數量來看，共18部1329條，條文數量之多、編纂體量之大，必然要求對法典的法律條文數量進行簡約化處理，而實現條文簡約化的關鍵就在於，如何協調法典法與法律續造以及法律解釋之間的關係，也即法典法的開放性問題。

在中國生態環境法典編纂過程中，環境法律基本制度需要在法典中明確，但是制度的具體內容卻可以非基礎性法律、行政法規、規章或地方立法的形式另行規定與細化，就像古代在律令法典之外還有敕、格、式等對其進行修訂或補充。以環境標準的設立為例，環境標準制度是環境法的基本制度之一，必須一以貫之地落實，但是標準的具體內容卻必須因時而動，既有國家標準與地方標準之分，也有行業標準之分，而且會隨着社會經濟的發展而不斷更新與修正，如果將其落實入生態環境法典中，則會導致嚴重的滯後性問題，此時就需要以行政法規、部門規章或地方立法的形式予以公佈。

在生態環境保護領域，最高人民法院與最高人民檢察院已經頒佈了大量的司法解釋與指導性案例，即便法典法能夠將這些司法實踐中存在的所有解釋涵蓋其中，也不可能阻止最高人民法院和最高人民檢察院在生態環境法典實施過程中發佈新的司法解釋或指導性案例。因此，期待立法機關與最高司法機關形成良性互動，通過法律續造和法律解釋來逐步完善生態環境法典，再通過修改法典的方式逐步吸收司法解釋與指導性案例中的合理成分，也是一種新的中國特色。

如前所述，在認識到行政法規、部門規章以及地方性立法、司法解釋的強大生命力和靈活性之後，對生態環境法典法律條文進行簡化就更具有合理性，被納入生態環境法典之中的內容應當具有基礎性和原則性的特徵，而且應當是在長期生態治理實踐過程中所形成的較為穩定的法律關係與制度內容。

環境法適度法典化理論是環境法學界編纂生態環境法典的基本共識，但因為“適度”自身的模糊性，需要根據現階段的立法任務與立法目標賦予“適度”以明確的目標。從現實需求來看，編纂生態環境法典的根本目的是為了解決當前環境法律複雜化的難題，因此必須秉持“簡約化”的理念，簡約化應該是現階段環境法適度法典化的內在含義與核心目標。從實踐路徑來看，以簡約為核心的環境法適度法典化理論追求的三大目標分別是法典規範淵源的簡約化，即生態環境法典應當規定最具基礎性的法律規範，無須面面俱到；法典邏輯體系的簡約化，即以人與自然和諧共生為最高價值追求，以“總則編”“污染控制編”“自然生態保護編”“綠色低碳發展編”和“生態環境責任編”為法典體例；法典法律條文的簡約化，即以行政法規、部門規章、地方性立法以及司法解釋對法典規範進行細化。