要看懂近期激烈的“外賣三國殺”，關鍵在於回到“新勞動”本身_風聞

尹建堃 | 人社部就業促進司原一級巡視員

本文原載《探索與爭鳴》2025年第3期

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尹建堃

當下，以生成式人工智能為代表的科學技術的快速發展，使得新經濟、新業態蓬勃興起，在此背景下，勞動世界的思維方式和實踐邏輯正掀起一場重要的範式革命。新就業形態從業者正成為當前就業格局中的重要力量，發揮着“蓄水池”“穩定器”的功能，面對數字時代新就業形態所帶來的風險與挑戰，需要我們創新理念、思路和方法，推進制度改革和政策革新，引導新就業形態高質量發展，更好承擔起經濟職能和社會職能。

把握新就業形態的關鍵點

大數據、互聯網技術、人工智能等技術的發展，開闢了與之相適應的勞動力市場，催生了新的就業形態。第九次全國職工隊伍狀況調查結果顯示，目前全國職工總數在4.02億人左右，新就業形態勞動者約8400萬人。可見，在經濟結構性轉型的時代背景下，新就業形態已成為當前就業格局中的重要增長極，其拓寬了就業渠道，增強了勞動力市場多元化和活力，促進了就業公平，提高了勞動參與率，既是保就業的“蓄水池”，也是促增長的“穩定器”。**這種新就業形態，契合技術發展的方向，也符合勞動者的基本願望，正展現出強大的生命力。**總體來看，一方面，新就業形態從業者不僅人羣數量規模龐大，而且涵蓋各階層、地域、行業。另一方面，新就業形態呈現出由簡單勞動向複雜勞動綜合發展，由過去的生活服務向生產服務、文化服務等現代高端服務業擴展的趨勢，並且不斷創造出許多新職業，以及許多新的就業機會和空間。筆者認為，對於當下新就業形態的關鍵特徵，可以從以下幾點來理解：

**第一， 當下的新就業形態是一種融合性就業形態。**關於新就業形態的定性，有學者認為，新就業形態是“傳統產業在互聯網條件下延伸而產生的、尚未完全轉化成獨立新形態的就業形態”。此類觀點看到了新就業形態的一個側面，但不夠完整精準。**筆者認為，新一輪技術革命是新就業形態的基礎和推力，在此背景下，就業形態出現兩種變化趨勢，可以用“融合性”來概括。**具體而言，一是從無到有的創造，即新經濟創造開放式數字平台生態，催生了一批與傳統行業截然不同的全新靈活就業崗位，這些職業更依賴知識技能和創新創意，在時間地點和工作機構上更加靈活，擺脱了傳統的空間束縛，也即通常所言的“用時間換空間”工種的出現。二是對傳統勞動組織方式和就業模式的變革。例如，既有的平台既有組織的功能，又有中介的功能，直連供求雙方，配置更加精準高效。新技術革命創造了新勞動市場，催生了新就業形態，可將其統稱為新的融合就業形態。

《網遊主播的工位》蔡浩攝，圖源｜“聚焦新就業形態勞動者”人文攝影作品徵集活動獲獎作品展

**第二， 新就業形態的“五化”。**新就業形態在實踐中的具體表徵，呈現出就業形式多元化、零工就業全時化、組織方式平台化、用工管理去僱主化、勞動關係複雜化的特點。上述“五化”特徵，意味着對於新就業形態的制度供給和管理模式也需要及時轉變。比如，組織方式平台化意味着新就業形態打破了傳統“泰羅制＋福特製”的組織模式，轉向了“平台+註冊+個人”的新形式。相應地，制度規制的主要對象也從傳統工廠轉移至平台，算法、數據成為治理主體需要重點考慮的範疇。再如，勞動關係複雜化的特徵意味着用人單位和勞動者的傳統勞動身份契約關係被打破。依附於平台的從業者與平台之間的法律關係尚未明確，由此帶來了新勞動的風險與新就業形態從業者的社會保障問題。

**第三， 新就業形態的多重表現形式。**理解新就業形態，不能僅將其狹窄地等同於零工經濟。應該説，零工經濟是新就業形態的一個“子集”，共享着新就業形態的總體特徵。除此之外，自主創業、自由職業、多重職業、單位靈活僱傭等，都屬於新就業形態的表現形式。比如，近兩年較為火熱的“數字創客”（digital maker），就是利用互聯網和數字技術進行創新創業，其追求自由、自主靈活的生產生活方式，將遠程工作模式和創新思維有機結合，成為新就業形態的典型代表。可見，新就業形態表現形式多元、涉及領域廣、覆蓋高中低端各層次，具有很強的包容性。

新就業形態的“五難”

觀察新就業形態發展的總體趨勢，可以發現當前新就業形態發展面臨“五難”：一是就業狀態穩定難；二是法律責任確定難；三是政策幫扶難；四是權益保障難；五是引導激勵難。

**第一， 就業狀態穩定難。**在理論指稱中，新就業形態往往被定義為一種“過渡勞動”，即勞動者始終處於一種懸浮的狀態，遊離於傳統的全職工作和自由職業者（如作家、畫家等）之間，這種狀態是伴隨着中國城鎮化和數字化轉型被塑造出來的。新勞動形態使得社會的流動性大幅增強，相較於傳統的流水線作業，外賣員、快遞員等新就業形態更為靈活、門檻也較低，也更容易更換工作城市、工作類型。同時，在解決就業難題層面，新就業形態給了年輕人更多選擇，但工作的穩定性相對降低，比如大學生、失業者可能會將新就業形態作為過渡的選擇，在此意義上，新就業形態能夠實現去存量的效果。例如，電影《逆行人生》中徐崢塑造的中年失業後加入外賣騎手隊伍的程序員，就是典型的過渡勞動者，他的工作狀態是不穩定的，且很長一段時間不敢向家人吐露自己失業的事。他只是將送外賣作為維持生計的暫時性工作，同時還在尋找其他全職工作。可見，新就業形態難以長期穩定，主要由客觀原因——暫時找不到合適的全職工作，以及主觀原因——新就業形態難以被社會共同體承認所決定。

《逆行人生》劇照

**第二， 法律責任確定難。**這方面主要是平台法律責任的確定難。實踐中，不同於傳統企業的用工模式，從業者與平台不存在嚴格意義上的組織、人身、經濟上的附屬關係，雙方更類似於完成計件、計時勞動的合作者，這導致一旦從業者的權益被侵害，往往只能援引《民法典》等法律規範。平台與從業者的關係像一場“永不停歇的貓鼠遊戲”，平台利用算法來規制從業者，而在算法合法合規但確實可能對從業者權益產生損害的情況下，如隱秘的算法歧視、算法黑箱等，監管部門一方面很難發現，從業者受限於自身的技術能力和認知能力等無法舉證，法律責任就難以確定。職業傷害保障難、勞動糾紛調查取證難、事實認定難，相關法律法規仍不完善等問題逐步凸顯。另一方面，平台的運行涉及多方市場主體，導致監管主體在對平台展開治理活動時常常會面臨職能交叉、重疊等問題，監管空白和監管重複的現象同時存在，進一步加大了法律責任確定的難度。

**第三，政策幫扶難。**現有的就業和社會保障政策基於實體經濟和傳統勞動關係,這些政策難以覆蓋新的就業形態。從政策對象看,就業幫扶政策主要針對失業人員,而新就業形態從業者並不是失業人員,相關政策無法享受，針對用人單位的政策,因為兩者沒有建立勞動關係,新就業形態從業者不是單位職工,也無法享受相關政策。與此同時，針對靈活就業人員的政策，因政策標準偏低，也不適應新就業形態的特徵。新就業形態從業者整體參保熱情不高，參保險種偏少，部分職業傷害易發多發，人羣職業傷害保障不足等問題較為突出。現行積極就業政策體系對新就業形態支持較為原則化，現行勞動就業管理服務方式與新型用工模式、就業形式有待銜接，政策實施與就業服務方式運用互聯網和大數據能力不足。新就業形態的概念和範圍並沒有形成統一規範的認定標準，對應的統計指標體系和監測手段不健全，新就業形態人羣政策對象難以界定，導致無法精準切入實施政策。也因此，國務院辦公廳《關於支持多渠道靈活就業意見》（以下簡稱《意見》）（國辦發〔2020〕27號）明確提出，要研究制定平台就業勞動保障政策。

**第四，權益保障難。**新就業形態對傳統就業模式中的勞資關係、單位制工作模式與流程、職業發展需要的公共服務體系等都帶來了顛覆性變革，這為經濟社會的轉型與發展帶來新的機遇，又因其靈活多變的職業樣態給從業者的權利保障帶來了巨大的不確定性。比如，《勞動法》《勞動合同法》以及配套法律法規所面向的對象是傳統勞動關係中的勞動者，對於新就業形態的從業者關注不足甚至沒有提及；而且很多法律法規與新就業形態表現出明顯的不兼容，若是強行適用反而會帶來對企業和勞動者的束縛。目前，在新就業形態從業者的權益保障方面，因為缺乏統一的法律關係作為基準，新就業形態從業者的勞動權益保障問題成為政產學研各界討論的焦點。同時，缺乏統一的法律關係作為基準，也使得工作、勞動仲裁等傳統勞動者的權益救濟機制難以發揮作用，進一步加深了該羣體權益保障的困境。

**第五，引導激勵難。**由於新就業形態的“過渡性”特徵，以及勞動關係的不確定性,導致新就業形態從業者缺乏社會認同，他們多是將此作為過渡性安排，造成部分行業的流動率非常高，部分新就業形態從業者沒有主動規劃職業生涯發展的意識和能力，缺乏對工作目標的追求，既不利於其對所從事職業的角色擔當，也影響到其社會地位認同和法律制度保障。新就業形態從業者沒有類似固定單位員工的晉職路徑，多依賴平台從事程序性工作，被動地跟從平台組織進行技術和服務迭代，能力提升空間受限，職業生涯發展扁平化，職業上升的路徑、技能提升、流動性、職業轉換等都存在較大侷限，不利於個人成長和總體人力資源開發利用。新就業形態依附於新的技術和新的組織方式，以“個體”形式存在，技術不斷發展，組織方式不斷變革，會導致從業者進一步分化。這對高技術、高技能人員具有賦能效用，對低技能羣體則更多表現為擠出效應，進而拉大勞動者之間的收入差距。平台企業算法應用的效率偏向性，忽視從業者的權益訴求，強化其對平台既定規則的被動從屬性和依賴性，部分從業者只能在算法的驅動下為了提高收入疲於奔命，成為“困在系統裏的人”，這導致部分從業者勞動權益受損、就業質量難以提升。

新就業形態呼喚新的理念和改革

**面對新就業形態的“五難”，需要推進制度改革和政策創新。**黨的二十屆三中全會提出，支持和規範發展新就業形態，健全新就業形態人員社保制度。習近平總書記在中共中央政治局第十四次集體學習時也強調，根據經濟社會發展新趨勢和人民羣眾高品質生活新期待，大力發展新業態、新模式，積極挖掘、培育新的職業序列，開發新的就業增長點。為了促進新就業形態健康規範發展，中央還出台了一系列政策舉措。

**一是明確支持新就業形態發展的總體思路。**隨着“人工智能+”戰略的全面推進，新就業形態的重要性愈發凸顯，且呈現出更多的新特徵，黨的十八屆五中全會公報已指出，“實施更加積極的就業政策，完善創業扶持政策，加大對靈活就業、新就業形態的支持力度”，這也是中央層面首次提出“新就業形態”的概念。此後，我國在政策層面對於新就業形態給予了越來越多的關注和支持。如國務院辦公廳《意見》明確提出，對傳統的靈活就業提質擴容；對新就業形態支持發展，促進數字經濟、平台經濟健康發展，加快推動網絡零售、移動出行、線上教育培訓、互聯網醫療、在線娛樂等行業發展。要求動態發佈新職業，引導直播銷售、網絡配送、社羣健康等新就業形態發展。未來，應進一步秉持分類施策的工作思路，對於分佈在科技賦能、創新驅動、創意引領等領域高技術、高收入的新就業形態，設計出適合其特徵的制度和政策。對於依託平台的從業者，要合理引導，支持將存在事實勞動關係的從業者納入勞動關係保護範疇。對從事社區服務、個體攤販等收入低、分散和臨時性的從業者，加強託底保障。

**二是推進監管模式改革。**要取消不合理的限制，推動產業發展，有效增加就業機會。堅持創新監管方式，實施包容審慎監管。《意見》強調要合理設定互聯網平台經濟及其他新業態、新模式的監管規則，鼓勵互聯網平台企業、中介服務機構等降低服務費、加盟費等費用，創造更多靈活就業崗位，吸納更多勞動者就業。此外,順應新就業發展趨勢，人力資源社會保障部出台的《關於開展人力資源服務行業促就業行動的通知》，也鼓勵人力資源服務機構進一步拓展和優化人力資源，開展促進靈活就業服務。其重點涵蓋鼓勵人力資源服務機構進一步拓展和優化人力資源服務外包等業務，創新服務模式，提升服務水平；鼓勵人力資源服務機構搭建線上線下信息服務平台，廣泛發佈短工、零工、兼職、自由職業等各類需求信息，支持勞動者靈活就業。**由此，我國在政策層面初步確立了對新就業形態監管的基本原則和工作思路。**而在實踐中，面對新就業形態的跨領域、多模態特徵，還要進一步探索如何解決監管部門職責交叉、責任不清、權責缺失的問題，以確保上述監管的總體原則落到實處，進一步提升治理效能。

零工市場內正在舉辦招聘會，圖源｜勞動報

**三是界定多方市場主體的責權利。**要合理確定從業者、平台、消費者、勞務派遣以及其他參與各方的性質、法律責任、社會責任，理順各方關係，構建適應新就業形態發展的新型勞動關係。其中，妥善定位新就業形態從業者和平台企業的法律關係尤為關鍵。對此，理論界提出了很多方案，如“準勞動關係説”“僱傭關係説”“不完全勞動關係説”等。政策層面，《關於維護新就業形態勞動者勞動保障權益的指導意見》（人社部發 〔2021〕56號）採取了“不完全勞動關係説”，強調對符合確立勞動關係情形的，企業應當依法與勞動者簽訂勞動合同；對不完全符合確立勞動關係情形但企業對勞動者進行勞動管理的，指導企業與勞動者訂立書面協議，合理確定企業與勞動者的權利義務；對個人依託平台自主開展經營活動、從事自由職業的，按照民事法律調整雙方的權利義務。

**四是加強新就業形態從業者的就業質量和權益保障。**構建和完善對行業企業、平台主體進行服務和管理的體系、制度、自律機制和行為規範，指導其在提升管理效率的同時，推進從業者就業質量的提高。建立數字經濟相關職業（工種）的職業發展通道，完善新就業形態從業者的職業發展路徑，增強其就業獲得感和滿意度。通過各種渠道幫助勞動者獲取就業信息，將碎片化的任務整合起來，提升勞動者收入水平的穩定性。激勵勞動者發揮自身主觀能動性，做好職業生涯發展規劃，主動適應職業變化和轉換的要求，積極參與人社部門公共就業服務機構提供的職業介紹、職業培訓，對勞動者參與新就業形態工作，及時提供信息諮詢、政策引導和服務保障，為其解決就業中遇到的難題提供幫助。加強數字就業平台規範化建設，通過算法的優化和治理，使算法能夠兼顧企業效率和從業者權益，並結合企業文化和人文關懷，提升用工管理的規範性，大力支持平台企業積極參與就業服務和職業培訓。要建立政府、平台企業、行業協會、產業聯盟以及勞動者等溝通參與的多方協同治理機制，建立新就業形態從業者訴求表達機制。完善勞動權益保障立法，加強勞動基準研究，特別是新就業形態從業者的基本權益保障。完善社會保障制度，特別是加快完善職業傷害風險相對較高行業的政策措施和行業標準。

五是合理界定新就業形態範圍，研究統計監測指標，構架統計監測辦法，為政策決策提供數據支撐。《意見》提出，要研究制定平台就業勞動保障政策，明確互聯網平台企業在新就業形態從業者權益保護方面的責任，引導互聯網平台企業、關聯企業與新就業形態從業者協商確定勞動報酬、休息休假、職業安全保障等事項，引導產業（行業、地方）工會與行業協會或行業企業代表協商制定行業勞動定額標準、工時標準、獎懲辦法等行業規範，並提出了一系列支持措施和政策。

**概括而言，相關政策的核心是促進新就業形態高質量發展。**一要防止企業用工泛臨時化、泛零工化，借新經濟、平台經濟之名，規避社會責任，侵害新就業形態從業者合法權益。二要防止片面強調靈活就業正規化或穩定化，尊重新就業形態的特殊性，不能用過去傳統的勞動理論、制度和政策硬套，要支持鼓勵其健康發展。三要充分認識新就業形態對勞動力市場和社會帶來的風險。從勞動力市場角度看，需要對就業重新定義，對勞動權益重新界定；從社會角度看，傳統就業強調團體性、組織性，新就業形態強調靈活性、過渡性、個體性，新就業形態也會對今後整個社會結構與發展產生深刻影響。四要有創新的理念、思路、方法，努力在穩定性和靈活性之間找到一種新的平衡，重新定位、設計、構造一套新的適應新技術和社會發展的新就業形態的勞動法律制度、管理服務和政策模式。

**六是高度重視就業替代，培養新型勞動力。**新技術在創造新需求、新崗位的同時，對現有的一些就業崗位會產生替代效應，並帶來新的失業風險。比如，自動化、智能化技術的應用，在推動人類勞動從傳統的簡單、重複工作向高創造性、高附加值崗位上轉移的同時，也使部分重複性工作內容和可預測的程序性任務構成的職位越來越多地被取代，部分工作崗位也將由人機協作取代人力操作，由此會導致傳統或現有就業崗位在一段時間內被擠出和淘汰，從而造成傳統企業消亡和勞動崗位消失。

無人機送外賣

未來數字技術應用會產生更廣更深的就業替代。尤其伴隨着大數據、智能技術的深入應用和工作自動化率的提升，被替代的工作範圍也會逐步擴大或產生梯次變換，如無人駕駛、無人配送、無人工廠等技術的發展和應用，可能會替代部分網約車司機、網約配送員和機器人操作員等就業崗位。更值得注意的是，巨型智能技術系統的持續增長和演化將從根本上改變工作的性質，一些創造性就業崗位也面臨被大規模替代的風險。毫無疑問，DeepSeek爆火後，我們的“本領恐慌”和關於“無用之人”的擔憂進一步加劇。對此，必須踐行包容性發展觀，處理好公平與效率、資本與勞動、技術和就業的關係，重視人工智能新技術對就業的影響，實施就業優先戰略和強化就業優先政策，構建就業友好型增長方式，深化教育培訓改革，及時培養符合新技術變革和高質量發展需要的新型勞動力，加強對就業變化的監測，完善失業防範化解機制，在確保就業形勢穩定的前提下，謀求經濟高質量發展。