熊偉 | 地方專項債券的“項目制”隱憂及其治理方略_風聞

 熊偉 | 深圳大學法學院院長、教授

本文原載《探索與爭鳴》2025年第4期

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（熊偉教授）

問題的提出

地方專項債券制度是我國加快政府投融資改革的重要產物，旨在保障重點領域項目融資需求。**它通過增加地方政府自主財力，顯著提升了地方發展的財政資源投入能力，有助於優化地方政府債務結構，滿足宏觀調控政策需求，落實國家重大戰略任務。**目前，我國已建立起以專項債券為主的地方政府融資機制，通過專項債券這一特定融資機制充分調動社會財力，能夠使地方政府突破既有財政投入約束，從而掌握更為豐富的項目投資資源。理論上，專項債券須投向有收益的公益性項目，它具有明確的舉債融資載體和特定目的用途，故在使用領域和施展空間方面存在着一定有限性和侷限性。然而，當專項債券的制度優勢和價值功能不斷彰顯，其使用範圍和應用場景也隨之迅速擴張。在此背景下，如何合理擴大專項債券的支持力度和範圍，依法加快建立同高質量發展相適應的專項債務管理機制，貫徹落實黨中央、國務院關於加強專項債券資金“借、用、管、還”全生命週期管理的要求，直面專項債券擴圍背景下地方債務風險預防、治理方面的新挑戰，已成為推進專項債券制度健康發展過程中必須重視的核心問題。

為了加快完善有利於高質量發展的政府舉債機制，亟需深入貫徹落實在經濟高質量發展中化債的要求，加強對專項債券制度建構機理和治理路徑的系統研究。然而，現有關於專項債券及債務風險治理的理論成果尚不豐富，多數研究侷限於經濟學、財政學等領域，由法學角度展開的探索尚不多見。同時，從這些研究者的關注點來看，其多聚焦於專項債券發行模式、風險處置等淺層問題，未能觸及和揭示專項債券制度建構的底層財政邏輯，進而難以提出具有根本性且系統化的法律規制策略。整體而言，既有研究雖逐漸認識到專項債券制度孕育壯大所藴含的債務治理邏輯，即“按照統籌發展和安全要求，完善政府債務管理制度，更好發揮債券資金促進經濟社會發展的積極作用”，卻始終未能全面深入闡釋其作為促進經濟社會高質量發展的長效政府舉債制度的建構意義。**換言之，專項債券的制度建構深刻體現了“發展型財税法的理念躍遷”，但目前法學界卻未能從發展型財税法的角度展開系統性研究。**正因如此，深入挖掘專項債券制度與中國式現代化發展的內在聯繫，就成為推進這一主題研究的必然路徑。

究其根本，專項債券制度是在中國式現代化背景下衍生的一種特殊財政機制，它以“項目制”為基本的創設和運行邏輯，潛在地具有推進中國式現代化發展的制度功能。然而，從地方實踐來看，由於尚未系統建立和完善專項債券的治理體系，專項債券的“項目制”制度優勢並未得到充分發揮，局部地區的專項債券項目難以實現“良性循環”，專項債務資金不能充分轉化為項目資產，進而難以產生項目利潤，由此滋生較為突出的項目風險。現階段，充分借鑑財政學、管理學等領域中的“項目制”理論，從法學維度構建以“項目制治理”為核心的專項債券宏觀、中觀和微觀制度規範體系，已成為保障專項債券制度穩健發展的緊迫需求。

本文認為，“項目制治理”具有促進經濟社會發展、預防地方債務風險、重塑債務治理邏輯等多重功能，不僅是加強專項債券資金“借、用、管、還”全生命週期管理的根本抓手，也是加快建立同高質量發展相適應的政府債務管理機制，形塑適配中國式現代化發展的地方自主財力生成模式的必然選擇。

地方專項債務的“項目制”邏輯

與“促發展”功能

我國地方政府專項債券制度依託財政領域既有的“項目制”理論應運而生，其以“資金跟着項目走”為具體要求，旨在通過“項目制”形式優化地方債務治理、提高政府融資效率。**深入揭示這一制度所植根的“項目制”內涵，有助於基於我國獨特的經濟結構把握專項債券的價值目標、建構機理與應然功能。**以“項目制”的理論邏輯和制度秉性為切入點，我們能夠發現專項債券制度構造中聯通“財—政”全過程的核心線索，進而找到被賦予“中國式債務治理方案”的專項債券制度與中國式現代化間的“發展”紐帶。

（一）地方政府專項債券的“項目制”邏輯

專項債券作為一種新的政府債券品種出現並被大規模推廣，是我國在探索規範化的地方政府舉債融資機制過程中的現實選擇，其自始就被作為中國版的地方政府“市政項目收益債券”來打造。域外經驗表明，市政項目收益債券的發行需滿足特定的前提條件：“一是國民收入達到一定水平並穩步增長；二是地方政府具有獨立的收入來源並具有一定的財政實力和投資管理能力；三是債券所投資的項目具有穩定的收益”。對照之下，我國顯然具備發行市政收益債券的基本條件。在此基礎上，我國目前專項債券的發行前提主要設定為：第一，基於必要的建設投資需求；第二，只能投向有收益的公益性項目；第三，應實現項目收益與融資自求平衡。為強化專項債券發行管理，防範化解專項債務風險，專項債券對應項目所形成的收益被要求納入政府性基金預算進行管理。同時，《關於試點發展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債品種的通知》（財預〔2011〕89號文）等相關政策還明確提出加快建立專項債券與項目資產、收益相對應的制度，確保能夠產生持續穩定的反映為政府性基金收入或專項收入的現金流收入，且現金流收入應當能夠完全覆蓋專項債券還本付息的規模。

從目前的情況看，專項債券制度是深化我國省以下財政體制改革，化解地方經濟社會發展財力不足的一個關鍵舉措。**不僅如此，專項債券制度本身還藴含着極為深刻的“統籌安全與發展”的財政邏輯，即一方面它具有依託具體項目而對沖當下經濟增長放緩風險的短期功能，另一方面它還有通過“項目化”舉債推動地方經濟社會發展的長期功效。**因此，專項債券具有化解當下風險與促進長期發展的雙重功能，而此種複合功能恰為其制度本身藴含的“項目制”邏輯所牽引。所謂“項目制”，一般是指在財政治理現代化進程中，伴隨財政轉移支付而逐漸產生的一種資金項目化的公共產品配置模式。它不僅代表了公共財政體系下公共產品供給的主流形式，也反映了一種央地財政關係的新模式。特別是在我國實行分税制改革後，中央越來越注重通過項目發包和專項補助的形式強化對地方政府的激勵，逐步形成了一種兼顧中央統一領導和強化地方主動性、積極性的新型央地關係治理模式——“項目制”。

**作為一種特殊的財政轉移支付方式，“項目制”具有“科層制+市場化”嵌合交融的制度秉性。**張良認為，財政中的“項目制”作為一種有效的治理技術，其在很大程度上解決了“委託—代理”關係中的“信息不對稱”問題，有利於通過縱向科層控制和橫向地區競爭，實現財政資源的公平合理分配。王向民指出：“項目制實質是一種發包體制。”在中央主導的財政轉移支付中，唯有通過“項目制”才能保證財政資源的合理高效分配。渠敬東強調，項目制“是一種能夠將國家從中央到地方的各層級關係以及社會各領域統合起來的治理模式”。現實來看，中央對地方的財政轉移支付，也多是藉助了“項目制”這一規範化的專門通道才得以實現。由此可見，“項目制”引領了“財政資金項目化”的現代化、公共化發展趨勢。通過錨定具體、微觀的實體“項目”，它實現了“財—政”關係的規範、清晰聯結，既彰顯了縱向財源分配的效率性、合理性，也促進了地方事務履行的透明化、高效化，有助於避免財政資源配置的隨意性，因此成為一種具有較強公共價值色彩的新型財政治理技術。

**時至今日，“項目制”的廣泛運用愈發彰顯其助推中國式現代化的功能，它的這一積極意義得到了理論界和實務界的肯定。**黃宗智等認為，政府之所以推崇和廣泛使用“項目制”，恰旨在引導、建立其所期望的“發展”和“現代化”。從實踐效果來看，從財政領域所萌發並日益得到推廣的“項目制”，在調動地方政府行政積極性、提高國家財政資金使用效率，以及推動地方經濟和社會事業發展等方面發揮了突出作用。“項目制”不僅成為一種財政資源的再分配體制，也具象化為一種能使地方政府發展職能高效運轉的機制，甚至被賦予了“項目治國”的意義。李祖佩指出，“項目制”不僅是特定國家治理方式的具體應用，也是我國依託公共財政實現公共意志、提升公共福祉的過程。

由於以項目拉動地方經濟增長是我國許多地方促發展的不二選擇，因此，以“項目制”為內核的地方專項債券制度天然被賦予了“舉債發展”的主導功能。**從專項債券的制度設計來看，它明顯吸收了由既有財政轉移支付體系所衍生的“項目制”邏輯，“項目制”作為一種重要的財政治理工具，成為其得以建構和運行的制度根基。**從某種意義上説，專項債是一種中央主導下的專項轉移支付，旨在推進國家重大戰略任務目標的有序實現。不過需注意的是，專項債雖建基於既有的“項目制”理論，卻在制度塑造中產生了更為鮮明獨特的“項目制”效應，即中央試圖以“項目”為事權載體科學有序籌措、分配債務資金，進而調節央地之間發展財權與發展事權的不對稱、不匹配，保障地方政府具有相對自主性的建設投資職能，並在“項目制”下規範高效履行。理論上，專項債券不僅發展了財政資金項目化的縱向財政治理形式，且從立體維度進一步將“項目制”塑造為央地聯動、投融一體的地方建設模式，使得具有適債性、凸顯地方化的“項目”成為地方政府舉債融資、投資發展的核心抓手，助推地方積極運用舉債資金完成地方增長目標及實現發展任務，進而提升對地方公共事業和公共福利的有效投入，並以此手段將地方政府的建設發展職能導入民主化、法治化的良性軌道。

（二）地方政府專項債券的“促發展”功能

馬克思曾指出：“時間實際上是人的積極存在，它不僅是人的生命的尺度，而且是人的發展的空間。”專項債券制度建構於“債務融資”和“項目制”的雙重基礎之上，經由“項目”籌融資深刻改變了地方經濟社會發展的財源投入模式，其依靠自身所具有的“發行期限長、債務利率低、收益長期化”等舉債融資優勢，充分彰顯了“騰籠換鳥”的金融思維和“以時間換空間”的財政智慧。債務融資的要義在於“花明天的錢辦今天的事”，其藴含着深刻的“財—政”時空騰挪交換原理，即以未來之財履今日之政；而“項目制”的核心功用則在於確保此種“財—政”的時空騰挪交換，應維繫於具體、現實、特定的“項目”及其投資建設之中。**而且，此項目不僅是今日今人之項目，為當前人民生計、發展所需，亦要為未來世代的公眾所建造和享用。**由此來看，“項目”成為貫穿財政時空、維繫代際公平的關鍵紐帶，它作為需要創造真切經濟和社會效益的公共產品，具有直接及間接促進地方經濟社會發展的內在功能。

從我國現實情況來看，專項債券的“項目制”設計與以項目投資建設為基礎的政府主導型發展模式具有密切聯繫。在我國，重大投資項目往往是促進地方經濟社會發展的重要引擎，這使得具有“項目制”基因的專項債券制度成為一種特殊的促發展機制。**作為依託“項目制”而創立的面向市政建設的收益型政府債券，專項債券深度契合了以推動經濟發展為中心的地方政府履職要求，成為我國地方政府通過財政機制履行經濟社會發展職能的代表性措施。**當下，隨着“土地財政”模式日漸式微，尋找新的經濟社會發展增長點迫在眉睫。然而，地方發展動力不足並非單純源於財源匱乏。事實上，基於我國大規模的居民儲蓄，通過地方債進行社會資金汲取，能夠提供源源不斷的財源。只要有好的公益項目，政府就能舉債投資建設，地方發展動力便不會枯竭。但是，專項債券的“項目制”設計並不同於一般政府債券的建構邏輯。基於債務融資的固有特性，設定相應的擔保是最為緊要的；而從擔保機制來看，專項債券實現了從以政府税費為擔保到以項目資產和投資收益為擔保的範式轉型。這一擔保模式的變革使得專項債券制度須經由“項目制”本身實現融資平衡，而不可過多甚至不能依賴“項目制”以外的傳統政府信用擔保機制。這意味着，契合專項債券“項目制”要求的項目必須具有一定的經濟效益，而它們註定是稀缺並難以大規模出現的。

由此來看，我國地方發展動力的制約因素並不完全在於外在財力，而與內在的發展模式和發展手段也有重要聯繫，需通過良好的“項目制”設計激發地方內生髮展動力。也正因如此，傳統的一般政府債券逐漸讓位於以“項目制”為依託的專項收益型債券，後者的發行規模和使用範圍得以迅速擴大。然而，“項目制”模式下的專項債券要想取得持續成功，既要保證通過舉債吸納的資金充分用於發展，又要求通過項目投資所創造的發展增益能有效覆蓋舉債成本，這意味着其使用範圍不能無限擴張。雖然地方政府在“專項化”舉債的“財—政”時空騰挪交換過程中，有助於形成一種財力不竭、項目不止的新發展形態。但是，時間單向度的流逝卻意味着運用專項債券制度進行長期或超長期“財—政”時空騰挪交換，須遵循嚴格的以項目收益創造、計算、累積為中心的“交換規則”，確保在債務到期之前有足夠覆蓋舉債成本和利息的資金或資產。就此而言，由於投資建設面臨內外部的多重不確定性，由此會導致專項債券的最大風險——隨着時間不斷流逝，專項債券卻未能創造足以覆蓋舉債成本的發展結果，最終難以實現預設的融資平衡。理論上，“項目制”運行狀況越好，以項目收益為基礎的融資平衡就越能夠保證，專項債券的財政風險就越小。因此，隨着專項債券成為我國地方政府舉債的主要形式，地方政府舉債的危險性已不在於舉債本身，而在於“項目制”的運行狀況和實施水平。

地方專項債券“項目制”的深層困境

專項債券的“項目制”邏輯預示着只要有足夠好的投資項目，地方政府即可通過發行專項債券、轉貸專項債務，進而獲取財政資源投入地方建設。因此，謀劃和申報符合要求的“好”項目成為專項債券“項目制”運作的基本前提。然而，從專項債券的地方實踐來看，符合專項債“項目制”要求的優質項目並不充足，特別是適合縣一級政府投資的項目較少，而舉債融資資金供給卻有所富餘甚至過剩。債券與項目的適配性、銜接性不足，已成為專項債券制度運行中最突出的問題。在此背景下，倘若固守“收益與融資規模平衡”這一“好”項目的標準，很可能導致專項債券實際上並無多少用武之地；若是盲目放鬆項目標準，不斷擴大專項債券發行範圍，或是模糊項目收益構成，創新拓展專項債券使用方式，又將極易導致專項債“一般化”，使其“項目制”構造失去原初意義。從現實情況看，這一擔憂並非毫無依據。

（一）專項債券制度“項目制”的可能偏離

為了應對公共風險和適應宏觀經濟調控的現實需要，專項債券的支持領域不斷得到調整和擴大，導致專項債“一般化”的趨勢加劇，進而面臨不當“規模化”和溢出“項目制”結構的風險，可能背離其促發展的目標定位。雖然專項債券使用範圍的過度擴張可能導致“項目制”扭曲和失靈，不僅會帶來財政風險，也將致使其承載的經濟社會發展功能受到弱化，但從理論上看，專項債券亦不應被嚴格限縮或者具體化為經濟發展型債券，因為“發展”不僅包括經濟發展，還涵蓋社會發展、生態文明發展等多元領域；而“以發展為目的”包括以發展為直接目的和以發展為間接目的，擴大和調整專項債券的使用範圍，恰恰符合“發展”的立體化和層次化內涵。對此，李永友指出，專項債券的功能定位就是發展，只要有利於發展、有利於穩定經濟，專項債券的使用範圍在條件符合的前提下可以進行擴大和調整。理論上，專項債券的投向當然可以也應當覆蓋經濟以外的發展領域。然而，基於專項債券“項目制”所內藴的經濟收益性要求，專項債券在特定發展領域的應用須具有較大的“可債性”，即有可靠的“產業”和真實的“項目”作為舉債支撐。同時，它還需遵循“項目制供給需要考慮公共產品自身的屬性特點”這一重要的前提。

專項債券擔負着推進國家重大戰略實現和加快地方建設發展的雙重財政功能，地方專項項目的質量能否與此種複合功能相適配，直接關係到專項債券的運行績效及制度風險。鑑於此，我國在制度層面對專項債券的發行機制進行了適當考量，也在既有科層監督機制內對“項目制”運行作出充分保障。一方面，《預算法》嚴格限制了省一級政府以下地方政府的舉債權，市縣級政府使用專項債券須經省級政府“代舉”並轉貸。另一方面，中央明確要求專項項目的設立須通過逐級審批把關，並需經過財政部和國家發改委的雙重審查。這就意味着，在專項債券制度的實際運行過程中，客觀上存在投資項目的層層篩選與舉債額度的省級統籌，可謂之為“監護式投資”和“監護式舉債”，此二者共同構成專項債券特有的“項目制”治理結構。然而，在此種投融資並重的二元財政監護體制下，專項債券的不斷擴容擴圍卻帶來了“發行制度的系統性風險”，進而致使“其調適公共風險與財政風險，隔離金融風險與財政風險的作用正面臨衰減困境，從而可能誘生系統性金融風險”。

如前所述，專項債券沿用了既有財政轉移支付“項目制”自上而下的治理邏輯，但專項債券畢竟不同於傳統的財政轉移支付，其是一個十分複雜的系統工程，它的“項目制”建構機理和治理邏輯相較傳統的“自上而下”更為複雜。**從根本上説，專項債券並非中央政府對既有財政資源“自上而下”的單向配置，其項目資源分配亦不能完全遵循層級化的行政審批模式。**主要原因在於，專項債券在擔負必要的國家發展戰略任務之外，還具有促進地方經濟社會發展的職能，具有較為突出的“地方性”和“在地化”特點。強化各級政府對項目的層級管控，雖有利於促進項目的科學論證與嚴格篩選，但並不能從根本上保障最終按市場原則建設和經營專項項目。鑑於專項債券的“項目制”不僅需要很好地連接政府舉債融資與項目投資行為，還須處理好專項項目本身的公益性目標與收益性要求的內在張力，其“項目制”治理的複雜性更為突出。

究其根本，專項債券的“項目制”設計所追求的是一種長效化的“舉債發展”模式。同時，依託其“項目制”設計藴含的“投資—收益”平衡原則，它還具有在“發展中化債”的潛在約束功能，即通過持續有效的項目投資及可充分保障的項目收益，逐年消減債務並最終實現順利償債。然而，此功能的充分發揮可能遭遇實踐中多發的項目短期主義的侵蝕和挑戰，主要表現為匆忙上馬項目而導致項目質量良莠不齊，部分項目的短期績效可能較高，但發展的可持續性欠缺。項目短期主義與專項債所隱含的經濟社會長期發展目標之間有較大張力，特別是部分承載政績目標的項目一旦達成，即可能意味着項目的衰亡。更為重要的是，我國當前的基礎設施建設已呈投資過剩、效益降低的局面，這意味着專項債券這一依託項目收益而實現財政平衡的舉債模式可能面臨“項目制”失靈的“軟約束”。特別是，專項債券項目建設週期普遍較長，且投資規模大，項目收益的實現和有效歸集存在不確定性。因此，根據項目是否能夠促進發展而審慎運用專項債，是專項債券“項目制”安排能夠順利運行的核心規則，它要求在舉債權行使這一前端環節，就要確定項目是否能夠促進長遠發展。

（二）專項債券“項目制”的規範性缺失

專項債券的核心財政金融風險在於規模持續擴張後的項目失敗，而其根源在於“項目制”運行不當，即由於政府投融資活動的規範性不足，導致專項項目融資需求與專項債券資金供給之間不匹配。一方面，“資金跟着項目走”演化為“資金等着項目來”；另一方面，“為投項目而融資舉債”演變為“為融資舉債而上項目”。理論上，只要“項目制”能夠深度契合並切實融入專項債券制度，並在專項債券“借、用、管、還”全流程中規範運行，項目在專項債券制度中的融資主體地位便不會無限弱化，專項債券項目本身的風險便不復存在，取而代之的是政府體制內普遍存在的行政管理風險。而現階段，專項債券的項目風險與行政投資風險同時存在，主要表現為專項債券項目的政府投資風險。例如，實踐中，地方政府官員可能基於對政績的追求，更為關注當下項目指標的申報獲取，忽視項目方案的優化完善和運營實施，導致一個本就不應舉債建設或融資規模明顯不合理的項目，在盲目上馬、粗放管理下最終失敗。**“項目制”的規範性缺失導致專項舉債融資的基礎不牢、資金使用效率不高、政府融資與投資行為錯配，從而呈現項目分配邏輯與平等遴選邏輯、自主舉債邏輯與監護融資邏輯、短期投資邏輯與長遠發展邏輯的錯位。**這意味着，亟待矯正並激活專項債券“項目制”的規範功能，以提升專項債券制度運作的可持續性。

“項目制”是以項目支出為核心的公共預算體制，它代表了一種新的國家治理體制。“項目制”的直接目的是“硬化”預算約束，深層目的是增強政府的回應能力。焦長權提出，事本主義恰是“項目制”的內在規定，然而，對事本主義流於表面的遵守，反而使得真實的項目質量被表面化的數據材料所掩蓋或遮蔽。理論上，“項目制”是在遵循一定的技術理性和設定相應的正式規則基礎上建構的，要具有充分的規範剛性以維持“項目制”正常運行，如明確專項債券須建立項目收益資金的歸集管理規範。事實上，相關政策對此也有所安排，如要求地方各級財政部門應當會同行業主管部門、項目單位等加強專項債券項目對應資產管理，嚴禁將專項債券對應的資產用於為融資平台公司等企業融資提供任何形式的擔保。然而，專項債券制度中依舊存在較大的靈活空間，如相關規定明確提出因項目取得的政府性基金或專項收入暫時難以實現，不能償還到期債券本金時，可在專項債務限額內發行相關專項債券週轉償還，在項目收入實現後予以歸還。這在很大程度上弱化了對地方政府投資行為的控制，消減了專項債券“項目制”的規範強度，可能造成“項目制”的制度性損耗。

專項債項目投資具有提供優質公共服務，促進經濟社會發展的系統功能，但如何充分運用其“項目制”機制實現此種協同，防止專項債逾越正當範圍而演化為干預經濟的特殊手段，需要從經濟法治層面予以系統解決。專項債券的“項目制”設計內在地要求對政府的投資營利活動進行必要限制，以防止地方政府濫用項目投資權，導致不確定的經濟風險，但目前此種限制仍然缺乏系統有效的法律規範依據。在經濟行政法中，政府投資活動的法律屬性僅是一種國庫輔助行為，而非普適化的國庫行為。理論上，專項債設立之目的並非基於使用專項債資金開展營利活動，以使地方政府獲得儘可能多的投資利潤，而是旨在建設優質的公益性項目，向民眾提供良好的社會公共服務。也即，專項債項目投資行為之目的從根本上是履行公共任務，而非單純追求經濟層面的利潤。這意味着，政府的專項債項目投資營利活動應以公共利益為基礎，須將營利行為限於公共利益目的之內，不能過度乃至不當挖掘項目收益來源。然而，專項債券風險規制、規範運行乃至可持續發展的關鍵難點，恰在於須將項目的公共性目標同時轉換成營利性目標，如此方可確保項目公益性任務的可持續履行，否則其自身可能會因難以盈利而面臨存續困難。

政府投資行政是經濟法和其他部門法上的重要調整範疇，然而，相對於其他類型的行政活動，政府投資行政活動尤其是項目投資行為受到的法治約束較為隱蔽，也不夠系統有效。**政府投資行政作為特別行政法的規訓對象，需要受到行政法治的系統約束。**同時，專項債券項目投資活動作為重要的政府經濟行政活動，亦需在法治政府的邏輯下系統構建。在宏觀層面，治理地方政府專項債券項目風險，需將專項債券項目投資作為法治政府的關鍵環節嚴格管理，並將政府投資行政整體納入“法治中國”建設整體框架中。在微觀層面，對專項債券項目風險的法治化治理，不是對單個項目進行碎片化治理，而是通過制度建設，降低系統性項目風險普遍發生的概率。也就是説，當下既要強化專項債券項目風險管理意義上的政府規制“績效”，也要強化專項債券項目風險治理意義上的規制政府“績效”。這意味着，只有通過專門立法進一步加強政府投融資法治建設，才能從根本上優化專項債券“項目制”治理體系。

（三）專項債券“項目制”的結構性危機

在專項債券制度所貫徹的“項目制”邏輯下，地方政府舉債權配置所藴含的利益交互結構發生了重大轉變。相對於一般債券所內藴的“當下債權人—未來納税人”利益交互結構，專項債券創設了一種“當下債權人—未來付費者”的利益交互結構，其舉債資金並非來自對公民税收的“預徵”，而是來自項目對將來付費者的收費。因此，專項債券的“當下債權人”並不直接與“未來納税人”發生利益交互，而是與舉債資金所投入的具體建設項目，即未來公共產品的使用人發生利益交互，未來納税人的利益和權利似乎不再被包含於地方政府舉債權的配置中。**而相對於未來納税人，未來公共產品的使用人是具體的個人而非抽象的羣體，其債務人的身份屬性更為明顯，與專項債券的債權人之間形成了更加明確清晰的“未來債務人—當前債權人”關係。**事實上，在這種利益交互結構中，地方政府的中介與撮合角色並未發生實質改變。但是，一旦地方政府背離了專項債的“項目制”邏輯，“當下債權人—未來付費者”的利益交互結構就將被打破，從而動搖地方政府舉債制度的利益協調根基，形成較大的地方債務風險。

目前來看，專項債券制度設計中的利益結構、權義配置並不完善，主要體現為債權人和債務人虛置所導致的權利義務錯配。第一，專項債券存在真正債權人和名義債權人之分。由於專項債券的購買者實際上是銀行等金融機構，故而真正的債權人（公民）與債務人（地方政府）之間缺乏直接聯繫。這就使得債權人難以行使舉債知情權、參與權、決定權、監督權。第二，專項債券存在真正債務人與名義債務人之分。一方面，省級政府代替市縣級政府舉借債務，導致專項債務的借、用、還主體錯配；另一方面，政府與政府官員的債務責任並不匹配。作為政府代理人的官員不承擔舉債責任，而政府自身又難以承擔舉債責任，使得債權人的利益保護面臨較為突出的救濟困境。表面上看，專項債券應以項目對應的政府性基金收入和項目收益償還債務，故呈現為項目信用即項目收益兜底，而非政府信用即未來税款兜底。然而，從根本上看，地方政府仍因難脱離政府信用，而最終不得不遵循税款代償原理。**由於“項目制”所藴含的項目收益要求，地方政府在舉債者角色之外的投資者、運營者、國有資本保值增值者、公共服務提供者的身份衝突愈發突出，並呈現出“企業家政府”“公司化政府”等鮮明的有為型、發展型政府形象。**若專項債務未能形成使未來納税人充分受益的資產，反而沉澱成大量不良資產，債務問題就必然會產生；而在專項債券這一舉債制度下，未來納税人並無通過納税替政府還債的義務。在未來納税人無受益或受益很少的情況下，其向債權人償債將違反公共財政的受益原則。

從既有財政轉移支付“項目制”的運作經驗來看，“項目制”提供的發展機制是競爭性的，而這種競爭機制可能使項目向發展程度較高的地方傾斜。雖然“項目制”本身具有緩解非均衡發展困境的目的，但其作為一種資源輸入機制具有明顯的內外部“馬太效應”。那麼，專項債券的“項目制”設計是否會衝擊不同地區財政資源應分配均衡的“平等”原則？理論上，專項債券制度可通過“舉借未來的資金、投資創新項目”這一新型模式，為國家不同的地方創造充滿可能的發展空間。在其良性運用“項目制”的過程中，專項債券既能夠實現空間維度的財政資源調控，指向空間權益的分配調整；也有利於實現時間維度的財政資源調控，涉及時間權益的分配調整。因此，基於專項債券經由“項目制”所內藴的時間重構功能，其需要保證代際公平；而基於它的空間重構功能，又需要保障區域公平，如此才能實現不同地區發展的動態平衡。然而，從實踐來看，專項債券“項目制”的此種時空重構功能並未得到充分有效發揮，不僅項目資源配置的馬太效應仍在一定程度上客觀存在，而且不同地區專項債券的風險水平差異較大，並呈現出差異日益擴張的趨勢。

從時間重構的角度來看，專項債券的“項目制”設計本質上藴含着“在發展中化債”的制度智慧，其特有的“項目制”治理模式旨在將發展和舉債皆統合於特定的具有發展潛能的項目之下，從而以發展之目的從根本上調控舉債手段。“項目制”對於地方債治理的重要意義在於，其超越了基於“規模”的治理而轉向追求“結構”的治理，特別關注多元主體與複雜利益在“項目制”結構下實現長期化、可持續平衡。然而，從現實來看，專項債券的發行期限普遍較長，且多設置為到期還本，到期後一次性償債壓力較大，若項目收益不及預期，或項目收益歸集不當，就可能產生較大的財政風險。因此，僅建立“項目制”並籠統地強調“借、用、管、還”全生命週期閉環管理，而未針對其“項目制”結構建立一套制度化、規範化的調控框架，不僅難以提升地方政府的投資能力和投資責任，亦不能真正保障項目投資擺脱短期穩投資的影響，實現“項目制”與舉債權、發展權的穩定化、結構化融合，從而導致專項債券與“項目制”之間的溝壑愈發深遠。“項目制”作為一種特色治理模式，其在諸多政府和社會治理領域的全面運用，具有其內在的規範性、科學性和有效性。當前，需要充分把握專項債券“項目制”的運行規律，重點解決項目間資源分配不均衡、項目建設定位不精準，項目運作存在多元利益聯結等問題，構建強激勵與強約束協同的“項目制”治理規範。

地方政府專項債券“項目制”的改革路徑

2023年10月召開的中央金融工作會議指出：“建立防範化解地方債務風險長效機制，建立同高質量發展相適應的政府債務管理機制。”不可否認，專項債券依託“項目制”原理而創設，代表了一種治理地方債的新型邏輯，是一種契合中國式現代化發展、適應高質量發展要求的地方債務治理新範式。地方政府只有通過項目化才能獲得專項債券這一財政資源，這隱含着技術治理的制度精神。然而在實踐中，專項債券與募投項目之間的不適配問題突出，使得項目難以按照預期目標得到落實，從而因績效合法性不足背離了“項目制”建構償債和發展雙重保障機制的內在機理。這就意味着，專項債券的“項目制”若要成為一種具有顯著財政治理意義的新型促發展機制，既能夠充分保障地方自主財力的生成，又能夠有效促進地方經濟社會生態協調發展，必須儘可能實現法治化建構，通過理性化的目標管理和規範化的過程控制，保證依託債務融資而投資的項目產生髮展績效，最終完成“舉債—償債”的閉環。

（一）加強專項債券“項目制”建構的發展法治保障

財政治理現代化是國家治理現代化的重要基礎和保障，也是推進中國式現代化的重要內容。當今，“項目制”日益被視為一種行之有效的國家治理手段，在公共文化服務和產品供給過程中發揮着重要作用。理論上，專項債券“項目制”設計的核心目的是助推所融資金的投資產出和發展結果順利實現，前者旨在形成和擴大真實可見的有效資本，後者旨在創建和增加未來可得的公共福利。假如專項債券使用後的投資產出難以有效形成，勢必會產生債務風險和發展風險。因此，專項債券制度中矛盾和張力的消解，均取決於有效、規範的“項目制”治理。從專項債券的“項目制”來看，其既是一種財政資源的新型分配模式，也是一種地方公共產品的新型配置方式，藴含着獨特的財政治理現代化價值。它的健全和完善既依託於系統性的“項目制”治理技術，也建立在系統有效的發展法治規範基礎之上，這既涉及傳統的經濟法、行政法問題，如有為政府與有效市場的關係、政府經濟職能與宏觀調控、政府間財政關係等事項。同時，這也關涉新的經濟法問題，如怎樣優化配置財政資源、統籌發展與安全、完善政府經濟問責制、規範政府投資行為、強化國有資產管理等。從某種意義上説，專項債券的債務風險在本質上屬於發展風險。這意味着，需在經濟法治、行政法治、財税法治乃至“發展領域法”的系統框架下，推進和夯實專項債券的“項目制”規則建構。

既然“項目制”被視為一種新型的國家治理機制，就需從國家治理現代化的視角探究“項目制”治理過程中所遇到的特殊問題。**專項債券“項目制”治理的內在梗阻與政府的經濟發展職能尤其是政府投融資制度有着根本聯繫，其核心問題仍是經濟法中最為關鍵的問題——資源配置問題，並具象化為構建科學的地方政府投融資模式。**專項債券不僅是一種地方債務治理工具，還是一種地方經濟發展工具，因此，需要圍繞“政府投資”建構治理與發展的有機耦合機制。雖然專項債券已具有一定的市場化面向，但其仍屬基礎設施建設行政化的項目融資方式，其“項目制”的運行過程呈現突出的雙階構造：一方面，在舉債融資階段其既具有行政化特質，如市縣級政府通過省級政府代為舉債，同時具有一定的市場化特徵，即最終需通過市場發行而實現融資；另一方面，其在投資階段具有明顯的行政化特質，項目建設和運營都是在政府直接或間接參與下完成的。因此，唯有實現融資端和投資端的充分市場化、法治化改造，規範和優化政府提供公共產品和服務的方式，全面構建以“項目制”為樞紐的舉債權、投資權有機協調機制，才能從根本上構建符合中國式現代化發展需求的市政收益債券制度。

專項債券的“項目制”治理絕不僅是一個純粹的財政法問題或經濟法問題。它不僅涉及政府投資活動，還包含政府廣義的發展職能，故不可束縛於財政法律制度或行政法律框架內，而需以領域法學研究範式展開系統性因應。**具體而言，專項債券之“項目制”治理，既需處理好“政府—市場”“中央—地方”間的利益協調問題，更應着眼於公法與私法的合理調適、個人發展權與地方發展權的理性統一。**唯有通過憲法、行政法、經濟法等法律的完善適用、相應軟法機制和配套制度的建立健全，建構系統的能夠統籌發展與安全的發展性規範，方能為政府項目投資提供有效的運行機制和制度性規則，從而保障新發展理念的貫徹實施，實現專項債券的“項目制”治理。從目前來看，支撐專項債券“項目制”的政府投融資法治基礎並不十分牢固，特別是相應的立法並不健全，除了作為行政法規的《政府投資條例》之外，政府投資領域缺乏較高位階的法律規範指引。鑑於以專項債券項目投資為代表的政府投資活動，事關我國經濟社會發展全局，而現有的法律治理體系並不完善，未來須以推進“國家各方面工作法治化”為根本遵循，從“‘財—政’關係的法治化”，以及有效市場與有為政府更好結合之高度，整體推進政府投融資制度法治化、規範化，着力從財政法治層面強化政府項目投資責任，並從經濟法、行政法、憲法等多維度健全政府發展法治，將項目治理深度融入我國以經濟職能履行為核心的法治政府建設進程。

（二）專項債券“項目制”的優化重點與規範路徑

專項債券的“項目制”設計中藴含着複雜的利益關係協調機制，而從國家治理能力現代化的要求看，構建科學、合理的項目主體結構，理順項目主體間行為關係，是充分發揮“項目制”優勢的基本前提。由於舉債權配置本質上是一種具有跨期性的多元主體利益交互機制，故需壓實融資、投資、運營等多方主體責任，並緊密圍繞“當前債權人—未來納税人”的利益交互，進行動態化、立體化的利益協調和保護。同時，由於舉債權不當配置可能會引發公共風險、財政風險和金融風險的轉化，故又需要構建全過程的債權人、納税人和社會公眾利益的協調機制，通過強化多元主體的利益協調保護，防範三種風險的相互轉化和傳遞。此外，還應認識到，地方政府舉債權的行使並不能直接決定“當前債權人—未來納税人”的利益交互，舉債權所衍生的後續投資權和運營權對其影響更為顯著，這也決定了需圍繞地方政府“融資—投資—運營”權力進行動態化、立體化的利益協調和保護，進而“使專項債券制度迴歸社會融資功能，邁入橫向政社共建共享、縱向權責協調匹配的簡約高效路徑”。

阻斷行政權力對市場機制的不當侵蝕，是提高“項目制”運行效率的關鍵。從法學的角度來看，實現舉債權力、責任、利益的正當化配置，是地方政府舉債權建構的底層邏輯和法治要求。**同時，專項債券作為特殊的政府舉債方式，也需承擔更為多元的“正義原則”。**專項債券的“項目制”邏輯要求其配置需遵循“時空正義”這一根本原則，並在此一原則框架下進行多元利益的協調和保護；而之所以要遵循“時空正義”原則，恰是為了更加規範地實現“當下債權人—將來納税人”的利益交互。一方面，唯有遵循時間正義，才能防止償債負擔在本國民眾間不當轉嫁，維持利益交互結構的代際公平性和可持續性。另一方面，唯有堅持空間正義，才能確保專項項目在不同地區間協調配置，維持地方發展的橫向公平性。**專項債券的“項目制”需要妥善調適央地關係，特別是釐清省級政府在地方債管理中的地位，從而充分達到有效治理地方債的目的。**由於貫穿“項目制”邏輯的專項債券並不以政府信用為依託，而是以項目發展前景為舉債基礎，因此針對此種項目收益債，可賦予所有地方政府一體平等的舉債權，並嚴格以項目發展前景確定舉債規模、監督舉債行為。在此基礎上，需要實施地方政府資產負債表和信用評級制度，構建分類分級的專項債券項目資產和風險管理機制。

項目既是地方政府融資的載體，更是其行使舉債權的邏輯前提，而非僅僅是舉債融資的結果。實際上，地方政府舉債並非孤立的“債務問題”，而是“融資—投資—運營”整體鏈條中的開端環節。這意味着專項債券的“項目制”建構需置於完整財政過程的系統框架中展開，遵循舉債權配置始於政府向人民舉債，終於政府向人民提供公共產品和服務的過程邏輯。鑑於完整的舉債過程由預算過程和投資過程、運營過程等環節構成，故首先需通過預算管理進行舉債規模限制，此後通過財政紀律進行融資支出控制，以有效配置債務資金、規範項目遴選、降低債務成本。例如，遵循全面預算績效管理的要求，嚴格審核地方政府編制的專項債券資金平衡方案，着力構建項目事前績效評估體系並加強實施。然而，僅確保債務資金支出的合法合規，仍難以實現有效的財政平衡，推動投資過程的價值增值對於提升償債能力同樣重要，這就需加強對政府舉債後投資、運營行為的績效控制，構建定期財務報告制度、專項債務償債能力測試機制以及預警機制。同時，在適當條件下，可允許地方政府進行專項債務重整，以應對償債不能的風險。

賦予地方政府舉債權雖藴含着系統性的投融資財政問責，但簡單地賦予地方政府舉債權卻並不能使其維持財政平衡和良好的財政管理。首先，當前專項債務綜合績效評價機制相對缺失。專項債務舉債權配置的關鍵並不在於財政資金的獲取，而在於其正確、規範、科學、高效地在項目上使用，即專項舉債所形成的究竟是優良資產還是不良資產。當專項舉債的結果是產生大量的不良資產，就會導致巨大的舉債風險。為此，亟須進一步提升專項債券的預算管理透明度和規範性，擺脱績效評估和財務審計後置的績效管理現狀，構建系統有效的績效計量與持續評價體系，強化項目建設工程造價審計、項目運營跟蹤審計。同時，在既有債務績效評價體系的基礎上，樹立項目投融資和資產管理“聯合績效”意識。其次，雖然債務問責的基本框架已通過《預算法》等法律法規實現了初步建構，但仍需推動債務問責制的法治化改革，針對官員舉債責任與償債責任的不當分離，構建足夠有力的識別和處置機制。地方債制度的規範建構本質上重在實現對合理利益結構的平等保護，唯有從權力配置和權利保護的角度展開財政受託責任設計，構建對未來負責的債務決策程序與機制，才能紓解“項目制”下注重短期效應的逆向選擇困境，達到責任共擔、利益共享的目標。

故此，專項債券的“項目制”治理須從根本上解決項目發展績效問題，這需要預算法和投資法的協同調控。由於部分地方政府關注融資、忽略投資、漠視發展，導致專項債券雖依託於“項目制”產生和運行，卻缺失對項目績效的根本關切，舉債融資和項目產出往往產生資源錯配和行為扭曲。事實上，專項債券之績效並不能直接通過表層的財政支出規模擴大和中層的政府投資增長來體現，而是最終反映於有益於人民的發展成果的現實創造。**由於專項債券制度的績效好壞最終表現為發展目的能否實現，因此，發揮“項目制”中預算績效的調控作用是第一要務，即通過預算績效控制，將舉債融資的財政投入轉換為有效的項目資產這一財政支出。**然而，這一過程仍不足以保證專項舉債所帶來的財政支出，能夠真正產生有廣泛社會價值和經濟效益的具體財政成果和發展結果。這意味着，預算績效管理只是專項債券“項目制”績效管理的基礎，其主要功能是實現舉債融資所得財政資源的首次配置，而非對專項債券發展結果的最終分配。鑑於此，需實現專項債券舉債融資問責、投資建設問責、運營發展問責的兼容與平衡，形成預算績效調控、投資績效調控與發展成果調控的三階“項目制”構造，進行財政投入管理、財政支出管理、財政成果管理與發展結果管理的一體化調控，實現專項債券“項目制”構造的全流程閉環。

結語

既有研究表明，“項目制”本質上是一種長效的發展機制，推動形成了財政資源分配的“項目中心主義”。若以“項目制”的視角看待專項債券制度，可以發現，它與中國式現代化建設和發展的邏輯深度契合。專項債券通過“項目制”設計將發展作為制度的核心追求，理論上既能有效平衡舉債權配置中的多元主體發展利益，又能有力統合國家發展權和地方發展權的雙元目標，有助於切實提高地方債務治理的科學化、規範化、法治化。專項債券作為一種新的地方政府舉債權配置機制，一定程度上清晰和優化了舉債權配置的利益結構，從而使財政風險的管理和控制集中於“項目”這一核心環節。然而，目前專項債券的“項目制”仍存在着一定的“軟約束”困境，此種困境不僅與政府經濟發展職能的法治化不足緊密相關，也與我國發展法治體系的不健全有內在勾連，這根本上涉及地方自主財力和地方發展性財源的規範化、法治化配置。基於此，亟須通過制度建設使專項債券的“項目制”設計充分統合市場約束、法規治理、行政調控，從而經由“項目制”的優化完善全面激活其促發展功能，最終依託這一現代化的財政工具助力實現中國式現代化。