中央重磅意見首提“人户分離”，釋放了什麼信號？_風聞

姚洋

北京大學國家發展研究院

【導讀】2025年6月9日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關於進一步保障和改善民生 着力解決羣眾急難愁盼的意見》，標誌着中國社會主義福利制度的又一次重要實踐突破。該《意見》的核心舉措集中體現了中國福利體系的獨特發展邏輯：一是最具代表性的“取消社保户籍限制”，這一改革並非簡單的“福利擴張”或是“社會兜底”，而是實現公民權利的普惠化，破除制度性壁壘；二是看似常規的“提高最低工資”與“擴大保障房供給”，體現了中國福利體系“投資於民”的邏輯，通過提升公民能力增強其市場競爭力，推動社會總產出增長。

本文指出，中國福利制度區別於西方的“救濟型”或“再分配型”模式，在維護社會公平的同時更注重激活人的潛能。這一理念既繼承了馬克思主義關於人的全面發展的理論，又創造性融合了阿瑪蒂亞·森的“基本能力”學説，形成“關係型平等”的實踐路徑，即社會福利不是追求起點或結果的均等化，而是為個人潛能的發揮掃清障礙。

作者認為，西方福利制度的困境源於民主政治的“市場化”，政客為選票迎合民粹，導致福利過度膨脹，致使“福利病”問題顯現，財政負擔過重導致經濟增長停滯。而中國福利體系超越了西方“高税收-高福利”的路徑依賴，將社會保障與經濟增長動態結合，“授人以漁”助推生產力提升。在全球化退潮與不平等加劇的今天，中國的實踐或許為世界提供了一種可能：福利制度可以成為促進經濟增長、增強社會凝聚力的工具，而非拖累。

****本文**原載《文化縱橫》2024年第6期，******僅代表作者觀點，供讀者參考。

中國社會主義福利制度的目標  

▍西方社會福利辨析

卡爾·波蘭尼在《大轉型》裏提出了一個看似矛盾的命題：資本主義市場能夠存活到今天，是因為社會對市場的反抗產生了一系列對市場的約束。市場把許多人變成了赤貧的勞動者，破壞了社會纖維，社會因此就要反抗。社會反抗的結果之一就是建立福利制度，緩解市場對社會的衝擊。正因為社會和政府對市場的干預，資本主義才能活到今天。

19世紀歐洲的工人運動、社會運動和民主化進程，驗證了波蘭尼的理論。這些運動是對原始資本主義的回應，目標是讓普通人獲得參與政治的機會，限制市場對社會的破壞作用。2024年諾貝爾經濟學獎獲得者阿西莫格魯和羅賓遜寫過一篇很有影響力的文章，試圖在理論上解釋歐洲民主化的進程。他們的理論認為，精英階層本可以通過給平民小恩小惠，讓平民接受精英的統治；但是，精英的這個承諾是不可信的，因為，如果平民接受了它，不再進行社會運動，精英就有動機不實施這個承諾。平民也知道精英是不可信的，所以會一直堅持搞社會運動，威脅精英的統治。在一定條件下，精英就會放棄統治權、實施民主，與平民共享權力。但這個理論過於精巧，也過於“經濟學”了。19世紀的工人運動和社會運動不是向精英要求小恩小惠，而是平民要求掌握自己的命運。在前工業化社會，農民的生活很苦，但他們能掌握自己的產品，為自己而勞動，因而可以避免馬克思所説的相對於產品的異化和相對於自己的異化。在資本主義社會，工人變成單純的生產要素，不僅不再掌握自己的產品，而且也不能掌握自己的命運，只能聽任市場的支配。工人的反抗是必然的，社會上的有識之士也加入其中，形成一浪接一浪的工人和社會運動，目標是控制市場的野蠻力量。要實現這個目標，工人階級就必須掌握政權，但統治階級不會像阿西莫格魯和羅賓遜所描述的那樣，自動和工人階級分享權力。階級矛盾是貫穿19世紀歐洲的主要矛盾之一。

歐洲各國階級矛盾的緩和，還要等到第一次世界大戰之後。一戰是人類歷史上第一次“炮與火”的戰爭。在此之前，火器已經在戰爭中被廣泛使用，但是一戰所使用的機槍、火炮和飛機，卻是前所未有的。中世紀歐洲貴族的主要責任之一是為國王打仗，這個傳統一直保留下來，軍旅生涯是貴族子弟的必修課。到一戰的時候，貴族再一次和平民一起作戰。但和以往不同，這一次貴族和平民一起蜷縮在塹壕裏，接受炮與火的洗禮。這樣的經驗讓貴族和平民都意識到，民族國家的分野高於一國內部的階級分野。一戰之後，歐洲各國內部紛紛實現階級和解。社會主義政黨放棄武裝鬥爭，演變為社會民主主義政黨，在議會里為工人爭取權利；婦女取得選舉權，一人一票成為社會接受的常態。

1929年的大蕭條誕生了凱恩斯經濟學。在經濟理論方面，凱恩斯經濟學是宏觀經濟學的開端；在經濟政策方面，凱恩斯經濟學開啓了國家對市場的干預。今天中國社會對凱恩斯的一大誤解是，認為凱恩斯主張對經濟進行無休止的需求刺激。實際上，凱恩斯經濟學是對大蕭條的回應，凱恩斯的政策主張只適用於蕭條時期。凱恩斯的偉大發現之一是，蕭條的根源是需求不足，因此，應對蕭條的辦法是刺激需求，而不是像以往那樣節衣縮食。羅斯福新政通過開展大規模工程創造需求，為失業工人提供工作，是對凱恩斯經濟學的經典應用。在現實層面，大蕭條導致巨大的貧富差距，撕裂了社會，在一戰之後建立的新社會契約的背景下，西方社會無法坐視不管。儘管社會福利項目早已在英國和德國出現，但直到這個時候才開始被西方社會普遍接受。二戰之後，西方各國紛紛建立和完善社會福利制度，使得西方民眾基本上擺脱了對飢餓、貧困和疾病的恐懼。

然而，隨着福利制度的完善和升級，一些國家開始出現“福利病”的問題。大量利益集團忙於分蛋糕，而不是想着如何做大蛋糕，結果，國家財政負擔加重，經濟增長停滯。政客們無論左右，都擺出討好民眾的姿態，以社會福利為誘餌爭取民眾的選票。在這一點上，右翼政府對國家的傷害往往比左翼政府的更大。自里根和撒切爾夫人開始，右翼政府都採取供給學派的政策建議，把給企業減税當作振興經濟的靈丹妙藥。但另一方面，它們又不敢減少社會福利，結果是政府赤字大增，長期來説造成民眾更大的負擔。相反，左翼政府反倒敢於減少民眾的福利，最終促進經濟增長。最典型的例子是本世紀初期施羅德領導的德國社會民主黨政府。施羅德在黨內力排眾議，推出一攬子社會福利削減計劃，為德國經濟在過去近二十年的健康成長創造了條件，他自己卻犧牲了個人的政治前途。

西方福利社會歷史給我們兩方面的啓示。其一，社會福利不是國家對民眾的施捨，而是現代國家的重要組成部分。現代國家不同於古代國家的一大特徵是國家的人民屬性，國家不再是國王一個人或少數貴族的私人工具，而是包含所有人的政治共同體。為保證公民對共同體的認可，國家就不能聽任一些人長期被捲入市場的底層，無法分享經濟增長的成果。社會福利的目的就是為社會託底，保證每一個人能夠維持基本和穩定的生活。其二，西方社會的福利制度之所以演變出“福利病”，一個很大的原因是政客的選票動機和民眾的民粹主義之間的互動和契合。民粹主義關注民眾眼前的利益，不管民眾的長期利益，政客為獲取選票迎合民粹主義的訴求，社會福利因此越來越龐大，遠遠超出了維護政治共同體所需要的規模。西方的民主政治已經被市場化了，選票是政治市場的標的物，社會福利則是政客購買這個標的物的“貨幣”。

▍社會主義福利的目標和實施路徑

中國社會主義的福利和西方社會的福利有什麼差別呢？與西方社會一樣，中國社會主義的社會福利的目標之一也是維護政治共同體的穩定；但是，中國社會主義的社會福利還有另外一個非常重要的目標——幫助每個人實現自由和全面的發展。這個目標是中國社會主義的性質所決定的。中國社會主義是中國共產黨領導的社會主義，而黨的理想是實現共產主義。馬克思和恩格斯在《共產黨宣言》裏提出了共產主義的構想，馬克思在《資本論》裏明確寫到，共產主義是以“每一個個人的全面而自由的發展為基本原則的社會形式”。何謂人的全面而自由的發展呢？馬克思在《哥達綱領批判》裏説：“在共產主義社會里……每個人都可以在任何部門內發展……上午打獵、下午捕魚、傍晚從事畜牧、晚飯後從事批判，但並不因此就使我成為一個獵人、漁夫、牧人或批判者。”也就是説，一個全面而自由發展的人可以充分發揮自己的潛能，成為自己想成為的人。然而，個人發揮自己的潛能是要有條件的。馬克思認為，階級壓迫是妨礙人的自由和全面發展的最大障礙，因此，消滅階級是無產階級革命的終極目標之一。在他所處的19世紀資本主義社會，這個判斷具有很大的説服力。然而，消滅階級實現了無產階級作為一個整體的解放，但並不能消除個人之間的差異，也不能自動地讓每個人實現自由和全面的發展。家庭出身、地理環境、社區環境以及個人境遇等因素，在社會主義國家仍然是決定個人成就的重要變量，社會福利的目標就是要儘量降低這些變量的作用，讓每個人都能夠充分發揮自己的潛能。在這方面，當代左翼經濟學家、政治哲學家阿瑪蒂亞·森在《以自由看待發展》這部著作裏提出的基本能力學説，對我們具有啓發意義。

以往的左翼學者都追求個人之間的平等，如起跑線上的平等、機會平等、結果平等。森的基本能力學説摒棄了這種平等觀，轉而要求政府和社會關注每個人的基本能力。所謂基本能力，就是一個人要實現有價值的目標所必須具備的能力。這些能力可能因人而異。對於一個殘疾人來説，能夠自由地移動是一項最為重要的基本能力；對於一個飢餓的人來説，則是維持温飽；對於一個卧病在牀的人來説，則是能夠負擔得起的醫療服務；對於一個失業的人來説，則是必要的失業保險；等等。森要求政府和社會的關注點從羣體轉移到個人，關注每個人基本能力的缺失，儘量把這些缺失補齊。這樣做的目標不是起點平等或機會平等。起點平等要求每個人在起點上擁有同等的能力，機會平等要求給所有人同樣的機會。但森意識到，兩者都是做不到的。每個人擁有不同的智力水平和家庭背景，因此不可能擁有同樣的起點；同樣地，看似相同的機會，對於擁有不同背景和能力的人來説，卻可能是完全不同的。森主張的平等是相對於每個人的潛能來講的，只要能夠讓每個人發揮自己的潛能，社會就實現了平等。這種關係型平等可以避免絕對平等在實施方面遇到的困難，具有現實的可操作性。

森的基本能力學説是馬克思主義人的自由和全面發展的理想的具體化，可以為中國社會主義的福利制度提供理論基礎。不同於西方的福利社會制度，中國社會主義的福利制度要投資於民，提升每個人的收入能力。福利制度不同於社會慈善。後者是個人或機構釋放的善意，目的是救助社會上的弱勢羣體，對社會起到錦上添花的作用；而福利制度是國家架構的一部分，目的是提升公民的能力，消除公民的後顧之憂，保護和發展生產力。每個人的潛能都得到充分的提升，然後參與市場競爭，不僅讓每個人獲得最大收入，而且讓整個社會水漲船高，增加社會總產出。

福利制度的規模因不同的收入階段而不同。一個人的能力表現不僅取決於個人的境遇，而且取決於整個社會的發展水平。在一個農業社會里，一位數學天才能夠發揮的作用是非常有限的；而在當代的信息化社會里，他的作用就會變得非常大。在經濟發展的早期，產業層次低，需要的個人能力有限，因此，比較低的社會福利有其合理性；當經濟發展到一定水平之後，產業層次提高，對人力資本的需求也隨之提高，此時，更高的社會福利就成為必要的選擇。我國福利制度的建設符合這個邏輯。在計劃經濟時代，國有部門的福利由政府或企業負責，其他部門和農村地區依賴社區提供福利，層次很低。上世紀90年代，城市社保制度進行了大規模改革，社會統籌成為主流；農村地區的社會保障重新建立起來。經過二十多年的改善，目前城市社會保障已經趨於完善，農村醫療保障力度不斷提高，養老保障也在逐步形成。到2035年，我國將實現城鄉一體的社會保障制度。

▍社會福利與中國傳統觀念的契合

黨的二十大報告裏要求，在實現“兩個結合”的過程中，需要“把馬克思主義思想精髓同中華優秀傳統文化精華貫通起來、同人民羣眾日用而不覺的共同價值觀念融通起來”。這個要求的深意在於，黨的理論必須在國家、社會和個人之間建立連接，打通國家意識形態和普通民眾價值觀，讓國家的敍事變成普通百姓接受的敍事，從而實現國家和社會的融合與長治久安。體現在社會福利體系構建方面，這個要求意味着，中國社會主義的社會福利制度必須契合中國普通民眾對於報酬和平等所秉持的觀念。

在報酬方面，民眾秉持的是多勞多得的原則。這個原則可以追溯到先秦儒家、墨家和法家的理論與實踐。孔子認為人生而不同，但除了那些極其愚笨之人，每個人都可以通過學習和實踐變得更好；另一方面，君子必須每天自省，才不至於退步。孟子相信每個人都具備生髮道德情操的潛能，但要使這些潛能變成現實，還需要個人後天的努力，克己復禮才能夠成聖成賢。荀子和孟子相反，認為人性惡，但人具備化性起偽的能力，通過後天的努力也可以成聖成賢，“積善而全盡謂之聖人”。所以，先秦儒家並不符合後人對儒家壓抑人性的想象，而是肯定個人的價值，並特別肯定個人後天的努力。由於儒家相信君子應該掌握社會的話語權，因此，我們可以推斷，儒家相信社會秩序必須獎勵個人的努力。墨家比儒家更進一步，把選賢任能作為社會秩序的主要組成部分之一。而把選賢任能原則付諸現實的是法家。商鞅變法之後，秦國在軍事方面實行軍功爵，獎勵打勝仗的將軍和士兵，在經濟方面獎勵百姓開阡陌、重桑植，從而國力大增。漢武帝之後，外儒內法的治理模式成形，儒家登堂入室，成為中國古代官僚帝制的官方意識形態。在儒家的基礎之上，西漢吸收了墨家和法家的思想和實踐，形成了選賢任能的制度。經過兩千多年的實踐，這個制度背後的賢能主義已經植入中國人的文化基因之中，成為普通百姓日常生活倫理的一部分。與這種生活倫理相一致，中國社會主義的福利制度的目標就不能是簡單的救助或託底，而是要增強和保護民眾的收入能力，然後讓他們在市場中自食其力。

中國人對平等的認識也與他國人民不同。中國人不相信絕對平等。孔子認為人生而不同；孟子雖然認為每個人都有向善的潛力，但認為後天的努力更為重要。對於中國人而言，“人生而平等”是一個應然性的目標，而不是一個實然的存在；而且，每個人因為後天努力的不同，在能力和德性方面也存在差異。映射到分配領域，中國人接受每個人之間的收入存在一定的差距；如果要談平等，只能是關係型平等，即相對於某個標準的平等。比如，能力和努力相等的人之間才可以考慮收入平等問題，德性和能力相同的人之間才可能考慮政治職位的平等問題，等等。一個人的能力比另外一個人的差，或者他的努力不如另外一個人，那麼，他獲得比後者更低的收入就是理所當然的事情。

長期以來，人們把孔子的“不患寡而患不均”的説法當作孔子主張“均貧富”的證據。但是，“均貧富”與孔子的財富觀是相牴觸的：“富與貴是人之所欲也”“貧與賤是人之所惡也”（《里仁》），“邦有道, 貧且賤焉, 恥也” （《泰伯》）， “富而可求也, 雖執鞭之士, 吾亦為之”（《述而》），對《論語》原文的分析告訴我們，孔子的主張是“均無貧”，而不是“均貧富”。“均無貧”思想與中國社會主義福利制度的目標是一致的。福利制度的目標不是拉平每個人的能力，更不是拉平每個人的收入，而是讓每個人免受負面衝擊的影響，發揮自己的潛能，不至於陷入貧困之中。

在歷史上，中國人對國家只有文化認同，而沒有政治認同，其中一個顯著的標誌是民眾對政府的幫助沒有太多期待，政府的職責主要是抵禦外敵入侵、救濟災荒、維持秩序。中國人的政治認同是現代化進程的產物，並在社會主義革命之後得到加強。黨通過建立基層組織把民眾納入國家的軌道，由此，國家不再是一個遙遠的存在，而是滲入每個人生活的實體。另一方面，社會主義革命還帶來了現代平等觀念，平等不再停留在“均貧富”的層次，而是深入到民眾的能力層面。福利制度是這方面的集中體現，農村的基礎醫療、基礎教育以及城市的退休制度，對於推進能力的平等、保護民眾的生產力起到了非常顯著的作用。但是，由於當時我國的經濟底子非常薄，這些福利的層次還是比較低的。今天，我國的國力大幅增強，建立更高層次的社會福利制度成為一個必然選擇。