中間落墨：既要開放天空也需尊重澳航歷史背景_風聞

　　澳門立法會昨日舉行全體大會，其中議程是細則性表決通過《民航活動法》。該法律草案在經行政長官岑浩輝簽署頒佈後，將於明年(二零二六年)二月一日起生效。

　　《民航活動法》法律草案，是由上屆特區政府擬製的，並於二零二三年六月九日由行政會完成討論後，由時任行政長官賀一誠提請立法會審議。在立法會大會一般性討論通過，並交給第三常設委員會審議，歷經整整兩年的審議，委員會共召開了八次會議，其中政府代表列席五次，政府代表也曾提交對原法案進行增訂的工作文本，終於形成共識，於本月十二日完成審議並簽署意見書，俾立法會全體會議審議表決。否則，如果在立法會的今個屆期未能完成立法程序，按照規定該法案就將會成為「廢案」，行政當局和立法會兩年來的工作將付諸東流。

　　按照特區政府當時的立法原意，是鑑於現行規範澳門民航活動的法規生效至今已逾二十年，為落實逐步開放民航市場的政策，特區政府擬透過發出牌照的方式批准設立更多以澳門為基地的航空公司。為落實澳門航空運輸市場的開放，法案對商業航空客運業務制度進行規範，要求從事商業航空客運業務者必須先獲發業務牌照、須在澳門設立股份有限公司並作為主要營業地，並且證明具備適當資格、技術能力及財力等，以保證可履行法定和牌照義務。法案對現有的航空運輸服務承批人作了過渡安排。法案設處罰制度，民航局可中止或廢止執照、許可或證明書，以及在必要時可採取防範措施，違法者可被科處罰款。

　　在審議過程中，根據特區政府的要求，陸續增加了一些內容，包括配合《維護國家安全法》及國際民航組織提出的安全管理政策，訂明對獲發牌公司的行政管理機關成員或高級人員實行資格審查程序，若曾違反《國安法》被判罪，資格審查不會通過。不過，倘是屬於《國安法》以外的違法行為，如是對民航安全不構成嚴重危險，容許涉嫌違法者可在指定時間內補正不合規範。

　　另外一項重大增訂，是對商業航空客運業務制度作出重大調整，由現行的「專營批給制」改為「牌照制」。其中，建議牌照有效期從二十五年縮短至二十年，且行政長官可基於「顯著公共利益」免除公開競投，以直接磋商方式發牌。此舉旨在配合民航市場逐步開放政策，吸引更多以澳門為基地的航空公司，提升航空業競爭力。

　　按照特區政府的設想，是一直希望開放天空，透過法案適度引入競爭，在維持市場穩定下，改善市場環境，為居民及旅客提供更優質的航空服務，期望適當的健康的競爭，開展更多航線。在貨運方面，則是全開放，只要相關貨運公司符合《民航法》及國際民航標準，便可以取得空運經營證明書後開業。在客運方面，政府首先考慮確保航空安全前提，保障市場穩定下，傾向循序漸進政策，在不對現有市場結構負面影響下，有條件逐步增加客運牌照服務，這不代表政府放慢手腳，而是要穩步、逐步推動。而開放天空的意思，不會是隻保障本地公司，而是更多元化。

　　開放市場，取消專營壟斷，這是全球貿易自由化的主要潮流趨向。按照《澳門基本法》規定，繼續實行資本主義制度五十年不變，並享有「自由港」地位及實行自由貿易政策的澳門特區，也在迎合這股歷史潮流。因此，除了博彩業終止專營制度之外，電訊、巴士服務、有線電視等，都取消了專營權。如果不是因為網管建設的原因的話，可能連供電、供水事業的專營權，也將會被打破。

　　開放天空更是當下的國際潮流，併成為主要國家的民用航空政策。開放天空旨在減低政府對航空政策的干預，消除國內或國與國間飛航的經營限制、或者降低航空公司的成立門坎，來營造自由的航空營商環境。美國在一九七九年實施開放天空政策後，航空公司紛紛成立，旅客有更多的選擇。此後美國向各國積極推行開放天空。加拿大、澳洲及許多國家紛紛跟隨，採取放鬆航空管制的措施。

　　澳門特區在結束「澳航」的專營權，實行開放天空政策後，就可逐步開放第五航權，充分利用已經與五十多個國家和地區簽署的航權協議，使航空公司可以透過更多中間點與延遠點提供與外國之間的航空服務，航空公司將自身所擁有的第三、第四航權結合在一起，以更換航班號碼、而實際上執飛的飛機不變的方式，達成以澳門國際機場為中轉地而銜接出發地與目的地，並引進更多的低成本航空公司，讓乘客可以享受到更多航線的選擇，及更廉宜的機票的服務。另外，這也是應對珠海機場「我們想飛國際航線卻無國際航權，澳門國際機場擁有國際航約卻沒有充分使用」的怨懟。

　　更重要的是，在引進也是屬於央企的「南航」、「東航」，以及既有實力的外國航空公司進駐澳門機場之後，就可以充分利用澳門特區政府已經與近五十個國家和地區簽署的雙邊或多邊國際航約，以「第五航權」或「經停」等方式，為澳門國際機場開闢更多更延遠的國際航線，為國家的「一帶一路」倡議、中國—葡語國家經貿合作論壇建設及粵港澳大灣區建設，為澳門特區的「世界旅遊休閒中心」建設及推動澳門經濟適度多元發展，發揮應有的作用，作出應有的貢獻。

　　顯然，澳門特區開放天空，除了是因應國家戰略需要、迎合國際潮流之外，也含有對「澳航」未能充分發揮澳門國際機場的特殊作用的不滿之意。不過，特區政府對《民航法》法案的工作文本，仍然增訂了專為「澳航」而設的「過渡規定條款」，建議現有航空運輸公共服務承批公司，在法律生效日起九十天內申請業務牌照，並需遞交五年業務計劃等，就可以獲得新牌照。

　　在昨日立法會細則性表決《民航法》法案時，有直選議員表達反對，認為是變相發牌給「澳航」，要求獨立表決該條條文並對法案投下反對票，另外也有個別直選議員投了反對票，但並不妨礙該法案以多數同意而獲得通過。

　　其實，此類「過渡規定條款」，在此前的某些專營權行業的改制時，為了平穩過渡銜接，都有實施過。比如，在賭權開放時，為了避免「真空」，維持政府税收及博彩業員工的生計，就將其中一個賭牌批給予計分不高的「澳娛」。而澳門電訊公司的專營合約屆滿後，也對其持有的特許資產給予權宜性的處理。

　　另外，澳門國際機場和「澳航」的發端，還含有當時中葡兩國政府為了澳門平穩過渡考慮的因素。而且「澳航」畢竟是澳門航空事業的「鼻祖」，為澳門的航空事業作出重大貢獻。尤其是當年在台灣當局拒絕「三通」的背景下，「澳航」創造的「一機到底，間接直航」模式，促進兩岸關係發展。而且，「澳航」是由央企主要持股的國家企業。

　　因此，《民航法》在開放天空，打破「澳航」的壟斷權的同時，也在尊重「澳航」的歷史背景下，給予特殊過渡權利，是「中間落墨」的政治技巧手法。