研究 | 李家勝：印度加快推進中亞外交，到底利好中亞國家還是“添亂”？_風聞

​摘要

印度與中亞五國舉行領導人線上峯會後,各方構建了多領域對話機制並進一步深化合作。隨着阿富汗變局和烏克蘭危機爆發,主要大國愈加關注中亞地區,印度為了平衡中國影響力並體現其大國角色也加快推進中亞外交,但是中亞地區風險、大國博弈態勢、印度周邊環境及其外交優先事項等因素又進一步限制了印度在中亞影響力的發揮。印度參與中亞事務增強了中亞國家與域外大國合作的靈活性,同時也使中亞地區一體化的進程更具不確定性,並可能弱化地區合作組織的部分功能。中國需要投入更多精力開展中亞外交,與中亞各國攜手構建中國-中亞命運共同體。

關鍵詞：印度外交 連接中亞政策  中印關係  一帶一路

圖源：網絡

中亞五國獨立以來，印度的中亞政策歷經了“北向政策”“擴展的鄰國”和“連接中亞政策”三個階段。2012年6月，印度外交國務部長艾哈邁德(E.Ahmad)在首屆“印度—中亞”對話會上提出“連接中亞政策”，此後中亞地區逐漸受到印度的關注。2015年7月，印度總理莫迪遍訪中亞五國，標誌着中亞在印度對外政策中的重要性日益提升。2022年1月，印度與中亞五國舉行了領導人首次線上峯會，各方在機制建設、經貿投資、互聯互通、軍事防務、科教人文等各領域達成了一系列深化合作的成果。

一、印度與中亞五國合作的新進展

2022年1月，印度—中亞五國領導人首次峯會發布了《德里宣言》，該宣言共36條，涉及印度與中亞合作的方方面面。與會領導人一致同意印度—中亞峯會將每兩年舉行一次，作為印度與中亞合作最高級別的平台。除印度—中亞外長對話機制外，與會領導人同意貿易部長和文化部長定期會晤，繼續舉行國家安全顧問或秘書定期會議，討論該地區的安全事務。中亞領導人歡迎印度提議在新德里設立“印度—中亞中心”，作為印度—中亞領導人峯會的秘書處。與會領導人高度評價印度與中亞國家議會之間的合作，認為建立“印度—中亞議會論壇”具有現實意義。

峯會進一步深化了印度與中亞地區多領域的合作。在軍事安全方面，各方認為防務合作是印度與中亞之間的重要支柱。哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦和烏茲別克斯坦對與印度定期舉行雙邊反恐軍事演習表示滿意，同意考慮在印度舉行聯合反恐演習。鑑於本地區恐怖主義、極端主義和激進主義的挑戰，各方同意開展國家安全顧問/秘書定期對話。與會領導人譴責一切形式和表現的恐怖主義，一致認為必須全面打擊恐怖主義，以實現“無恐怖世界”。在阿富汗問題上，與會領導人討論了阿富汗當前局勢及其對地區安全與穩定產生的影響，重申堅決支持一個和平、安全和穩定的阿富汗，同時強調尊重主權、統一和領土完整以及不干涉阿富汗內政；同意繼續就阿富汗局勢進行密切磋商，決定設立一個由高級別官員參加的阿富汗問題聯合工作組，定期召開會議討論和應對阿富汗局勢。

在經貿投資領域，與會各方認為印度與中亞之間的貿易和投資水平遠未發揮其真正潛力，強調應共同努力促進在醫藥、醫療保健、製藥、教育、信息技術、業務流程外包、基礎設施、農業和農產品加工、能源、航天、紡織、皮革和製鞋業等領域的貿易和投資。鼓勵印度各邦與中亞國家地方之間發展直接聯繫，期待印度—中亞商業理事會(ICABC)能夠加快步伐以促進商業聯繫，促進對商業法規的更多瞭解，並鼓勵相互投資。各方注意到在印度工商銀行框架下成立印度—中亞投資俱樂部的建議，以擴大在彼此國家的投資。與會領導人特別重視在金融、可再生能源、信息、數字和其他先進技術等領域開展專業機構之間合作的必要性。在此背景下，各方歡迎在印度和中亞國家網絡公司和園區之間的合作，促進各方數字化、電子政務以及業務流程外包等領域的發展。

在互聯互通方面，與會領導人指出鑑於中亞國家地處內陸，與印度缺乏直接陸路聯繫，進一步發展互聯互通對加強印度與中亞之間的貿易和商業往來至關重要。印度和“國際南北運輸走廊”(INSTC)、《阿什哈巴德協定》中亞成員國呼籲其他中亞國家考慮加入這些互聯互通倡議，支持印度關於將恰巴哈爾港納入互聯互通的提議，土庫曼斯坦強調了建設土庫曼斯坦—阿富汗—巴基斯坦—印度天然氣管道項目(TAPI)的重要性。

在人文教育領域，與會領導人強調發揮各方的旅遊潛力，增加包括朝聖和歷史文化在內的旅遊人數，開闢新的旅遊線路，鼓勵投資旅遊基礎設施，定期舉辦旅遊論壇和研討會，中亞國家邀請印度電影業探索和利用中亞風景如畫的鄉村進行電影拍攝。中亞國家歡迎印度高校在中亞開展合作和建立分校，歡迎印度每年接待中亞國家100人的青年代表團，以增進相互瞭解。中亞各國表示讚賞印度文化中心在加強印度與中亞國家文化聯繫的共同紐帶方面發揮的作用，同意更加重視文化合作的各個方面，包括定期舉辦電影節、博物館合作、文學作品翻譯、手稿數字化、文化遺產修復等，印方建議編寫《印度和中亞國家常用詞彙詞典》，並在中亞國家舉辦佛教展覽。

在氣候變化方面，與會領導人注意到哈薩克斯坦關於將聯合國中亞和阿富汗可持續發展目標制度化的倡議，強調保護環境、加強水安全合作、保護生物多樣性和生態系統、應對氣候變化對當代和子孫後代的福祉和繁榮至關重要。呼籲落實在《聯合國氣候變化框架公約》原則下通過的《巴黎協定》，實現氣候正義，包括公平原則、共同但有區別的責任原則、充足資金和技術流動的重要性、適度利用資源以及可持續生活方式的必要性，歡迎《聯合國氣候變化框架公約》第26次締約方大會取得的成果。中亞領導人注意到印度提出的“一個太陽、一個世界、一個電網”倡議，旨在促進全球範圍內互聯互通的太陽能基礎設施建設。印度強調了“國際太陽能聯盟”在集體、快速和大規模部署太陽能以有效實施《巴黎協定》方面的作用。

在醫療衞生領域，與會領導人呼籲共同努力抗擊疫情，他們強調了廣泛接種疫苗、疫苗供應、技術轉讓、提升當地生產能力、促進醫療產品供應鏈及確保價格透明度的重要性，一致認為早日相互承認預防接種證書將為各國公民的出行提供便利。他們呼籲對包括流行病在內的全球衞生挑戰採取及時、透明、有效和非歧視的國際應對措施，確保公平和負擔得起的藥品和關鍵衞生用品的供給。同意加強醫療資源合作，鼓勵印度主要連鎖醫院考慮在中亞開設專科醫院和診所的分支機構。

印度—中亞五國峯會後，印度時任總統拉姆·納特·科温德(Ram Nath Kovind)於2022年4月對土庫曼斯坦進行了國事訪問。此後，印度與中亞五國分別在安全合作、阿富汗問題和互聯互通等三個領域召開了印度—中亞相關工作組會議。

2022年12月，印度在峯會倡議下舉辦了首次印度—中亞國家安全顧問/秘書會議，印度、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦和烏茲別克斯坦等五國的國家安全顧問或秘書及土庫曼斯坦駐印度大使參加了會議。此次會議正值印度和中亞國家慶祝建交30週年之際，會議認為印度與中亞國家在政治、貿易、經濟、安全、國防等領域的關係已經轉變為建立在相互信任、理解和友誼基礎上的多方面互利關係。會議重申堅決支持一個和平、穩定和安全的阿富汗，尊重其主權、統一和領土完整，並敦促不干涉其內政，強調阿富汗領土不應被用於庇護、訓練、策劃或資助任何恐怖主義行為，重申聯合國安理會第2593號決議的重要性，不應為包括聯合國安理會第1267號決議所指認的恐怖組織提供庇護或允許其使用阿富汗領土。會議認為，必須採取聯合行動向阿富汗人民提供人道主義援助以緩解目前阿富汗不斷惡化的人道主義危機，強烈地譴責一切形式和表現的恐怖主義，一致認為恐怖主義宣傳、招募和籌款活動的擴大對該地區的安全造成了嚴重影響，因此必須作出集體和協調反應。會議提出濫用新興技術、販運武器和毒品、利用恐怖主義代理人進行跨境恐怖主義、濫用網絡空間傳播虛假信息、無人機系統等問題，是反恐工作面臨的新挑戰，強烈呼籲早日通過《聯合國關於國際恐怖主義的全面公約》。此外，會議還就促進地區互聯互通作出相關聲明。

2023年10月，印度—中亞第二次國家安全顧問/秘書會議在阿斯塔納舉行，哈薩克斯坦總統託卡耶夫向該會議致賀信，印度國家安全顧問阿吉特·多瓦爾(Ajit Doval)在會議上就加強印度與中亞合作發表演講，確立了今後的工作重點。一是探討加強網絡安全、數字基礎設施、稀土、人文交流等領域的合作措施。印度提議成立印度—中亞稀土論壇，以吸引私營部門投資；承諾免費提供與數字支付相關的技術，以建設符合中亞國家需求的主權數字即時支付系統；幫助中亞創建安全的網絡生態系統來抵禦網絡威脅。二是在互聯互通方面，多瓦爾要求中亞利用伊朗恰巴哈爾港及其由印度公司運營的碼頭進行貿易。他還強調互聯互通倡議必須是透明、協商和包容的，這些倡議必須尊重所有國家的主權和領土完整、遵守環境標準，不應成為債務負擔。三是關於恐怖主義，多瓦爾指出恐怖主義是對國際和平與安全的嚴重威脅，沒有任何正當理由，為此他表示將向中亞國家提供打擊恐怖主義和毒品販運的能力建設項目。此次會議是印度與中亞國家加強在各方面合作尤其是網絡安全、數字經濟、關鍵礦產和反恐能力建設的又一舉措，印度與中亞合作的制度化將大大擴大其在該地區的戰略地位。

2023年3月，印度根據峯會作出的決定舉辦了首屆印度—中亞阿富汗問題聯合工作組會議，印度、哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦、土庫曼斯坦和烏茲別克斯坦的特使出席了會議，聯合國毒品和犯罪問題辦公室和聯合國世界糧食計劃署的代表也參加了會議。會議期間，各方就阿富汗當前政治、安全、人道主義等形勢交換了意見。與會者強調，阿富汗必須建立一個真正具有包容性和代表性的政治結構，尊重所有阿富汗人的權利，並確保婦女、兒童和少數羣體的平等權利，包括受教育的機會。應毒品和犯罪問題辦公室和中亞五國的要求，印度為其利益攸關方官員提供了量身定製的能力建設課程。此外，印度與毒品和犯罪問題辦公室還同意合作打擊販毒，包括努力使阿富汗吸毒者特別是婦女康復，並在發展替代生計機會方面提供援助。為應對當前人道主義局勢，印度宣佈與聯合國糧食計劃署合作，通過恰巴哈爾港向阿富汗人民運送2萬公噸小麥。

同樣，為進一步推動落實峯會提出的互聯互通倡議，2023年4月，印度與中亞五國召開了首次恰巴哈爾港工作組會議。會議由印度外交部經濟事務秘書達姆·拉維（Dammu Ravi）主持，除相應級別的中亞五國代表出席會議，聯合國世界糧食計劃署、伊朗和阿富汗也派出代表參加會議。會議期間，印度港口全球有限公司負責人全面介紹了恰巴哈爾港沙希德·貝赫什迪(Shahid

Behesti)碼頭的設施和運營情況。糧食計劃署的代表介紹了印度與糧食計劃署在阿富汗為提供小麥援助而進行的合作。阿富汗總領事強調了恰巴哈爾港對向阿富汗人民運送人道主義援助和為阿富汗商人提供經濟機會的重要性。本次會議有幾個新動態值得關注，一是與會各方注意到中亞國家作為內陸地區與印度缺乏直接互聯互通，因此建設和使用恰巴哈爾港至關重要；二是要求互聯互通倡議應符合國際規範和法治，以透明度、廣泛參與、地方優先、資金可持續性和尊重所有國家主權和領土完整等共同商定的原則為基礎；三是同意互聯互通需要私營部門的積極參與，為促進大規模民間投資可持續的互聯互通，各方要承諾落實相關國際標準，為企業提供公平的競爭環境，確保市場互惠和准入。

二､印度加快推進中亞外交的動因

印度加快推進在中亞的外交佈局，一方面是基於阿富汗變局和烏克蘭危機爆發後，中亞的戰略重要性再次凸顯，另一方面也是基於印度擴展在中亞的影響力和開展“全球南方”外交的需要。

一是阿富汗變局導致印度不得不關注其外延，加強與中亞地區合作以共同應對安全威脅。2021年8月，美國從阿富汗撤軍，阿富汗塔利班迅速反攻推翻原政權，這讓國際社會始料不及，印度也被拖入比較尷尬的境地。印度希望通過援助阿富汗民選政府、在阿富汗和談中發揮影響力以抵消巴基斯坦在阿富汗的作用，維護印度國家安全尤其是非傳統安全。阿富汗與印度不相鄰，在印度傳統安全邏輯裏，印度的關注焦點是周邊國家和地區，比如莫迪政府的“鄰國優先”政策。在歷史上，印度通過政治、軍事和經濟手段解決其周邊安全問題，或者塑造其周邊小國國內政治進程，最大程度地維護印度的國家安全。周邊國家是印度國家安全戰略視角里的內環，而那些不相鄰的國家或地區可以被視為印度國家安全關注的外延。外延並不意味着不具有重要性，當其發生安全問題時，威脅會外溢到印度的內環甚至國內，阿富汗問題就非常符合這種情況。關鍵是在美國從阿富汗撤軍之前，印度主要發展與阿富汗民選政府的官方聯繫，忽視了與塔利班直接開展對話；在美國撤軍之後，印度陷入一種“利益攸關程度高但影響力低”的局面，懼怕在阿富汗議題上越來越被邊緣化。為緩解這種局面，印度與中亞國家合作構建了阿富汗問題協調機制，以增強印度的“能見度”並維護國家利益。

2021年11月，印度主辦第三次阿富汗問題安全對話會，中亞五國、俄羅斯、伊朗安全部門官員參加，此前兩次會議在伊朗召開。會議發佈《阿富汗問題德里宣言》，重申堅決支持一個和平、安全和穩定的阿富汗，同時強調尊重主權、統一和領土完整、不干涉阿富汗內政、打擊恐怖主義和維護阿富汗少數羣體利益等基本原則。會議結束後，莫迪與參加會議的各國安全官員舉行了電話會議，強調解決阿富汗問題要從四個方面着手，分別是建立一個包容性的政府、對恐怖組織利用阿富汗領土採取零容忍態度、打擊從阿富汗販運毒品和武器的行為、解決阿富汗日益嚴重的人道主義危機。在本次會議舉辦前後，不少媒體關注到中國和巴基斯坦的缺席，當時中國因為重要國內政治議程而缺席會議，這被解讀為印度期望繞開中巴討論阿富汗問題，彰顯其地區影響力。2022年1月，印度—中亞峯會召開後，阿富汗局勢成為印度—中亞合作的一個重要領域。

二是烏克蘭危機爆發後國際社會更加關注中亞地區，印度也期望擴大對中亞地區事務的參與度。中亞五國是前蘇聯加盟共和國，獨立後一直被俄羅斯視為其戰略“後院”，上海合作組織成立後中亞成為中俄與中亞合作的重要地區，但多年來並未受到更多國家的關注，可以説中亞多年處於國際政治熱點的“邊緣地帶”。美國發動中東反恐戰爭後，中亞地區因其地理鄰近性、民族宗教相似性等特徵再次受到關注。2022年2月烏克蘭危機爆發後，中亞五國對烏克蘭危機採取了微妙的中立，中亞地區再次成為國際社會關注的重點。

烏克蘭危機爆發後，哈薩克斯坦明確表示所有國家都要遵守《聯合國憲章》的宗旨和原則，強調烏克蘭的領土和主權完整應得到維護，不支持頓涅茨克和盧甘斯克兩個州獨立，同時強調要避免哈薩克斯坦的主權和獨立受到類似侵犯。烏茲別克斯坦明確反對使用戰爭改變現狀，重申其不會參與任何軍事集團，其軍隊不會捲入外部戰爭，在確保本國利益的基礎上同時發展與俄羅斯和烏克蘭的夥伴關係。吉爾吉斯斯坦在危機爆發初期表示支持俄羅斯，但此後轉向謹慎，其總統認為吉爾吉斯斯坦作為地區小國無需參與世界政治。塔吉克斯坦和土庫曼斯坦則沒有就俄烏衝突發表官方表態。總體而言，中亞五國雖然有的國家呼籲通過談判和平解決爭端，有的國家避免發表任何聲明或參與投票，有的國家表達“兔死狐悲”之感，但沒有國家正面批評俄羅斯或參與對俄羅斯的制裁，這一方面體現了中亞與俄羅斯的緊密聯繫，另一方面也是中亞調整與俄羅斯關係的重要契機。

美西方國家在烏克蘭危機爆發後又一次“發現”了中亞的重要性，因為作為對俄羅斯有重大利益關切的地區，中亞五國若被美西方策動“倒戈”，將是美西方外交的標誌性勝利。2022年2月，烏克蘭危機爆發伊始，美國國務卿布林肯與哈薩克斯坦、吉爾吉斯斯坦、塔吉克斯坦和烏茲別克斯坦外交部長通電話，布林肯強烈譴責俄羅斯對烏克蘭有預謀的、無端的、不合理的襲擊，並表示美國對中亞國家的主權、獨立和領土完整的堅定支持。5月，布林肯與哈薩克斯坦外交部長努爾特列烏會談，表達了美國對哈薩克斯坦獨立、主權和領土完整的堅定支持，美國將最大限度地減少因對俄製裁而對包括哈薩克斯坦在內的盟友和夥伴的影響。同月，負責南亞和中亞事務的助理國務卿唐納德·盧（Don-ald Lu）率領美國代表團訪問吉爾吉斯斯坦、烏茲別克斯坦、塔吉克斯坦和哈薩克斯坦等中亞國家，以加強美國與該地區的關係，創造一個聯繫更加緊密、繁榮和安全的中亞。9月，在第77屆聯合國大會期間，美國與中亞五國舉行“C5+1”外長會，各方強調中亞五國與美國30年來的互利夥伴關係，繼續致力於維護《聯合國憲章》，特別是尊重各國獨立、主權和領土完整的原則以及通過外交手段解決爭端的重要性。2023年3月，布林肯與中亞五國再次舉行“C5+1”外長會，會議聲明指出美國將繼續堅定支持中亞國家獨立和主權完整，各方將在經濟、能源、環境和安全等領域持續合作並探索新的機遇。9月，在第78屆聯合國大會期間，中亞五國領導人在紐約與美國總統拜登舉行了首次“C5+1”領導人級別峯會，雙方宣佈要營造夥伴關係新氣象，在能源、氣候變化、互聯互通、人文聯繫和地區安全等各領域加強合作。與此同時，法德日和歐盟在烏克蘭危機爆發後也加強了與中亞的聯繫。

印度在俄羅斯無暇顧及而美西方國家紛紛拉攏中亞五國的背景下，自然要增加對中亞的外交投入，這與烏克蘭危機爆發後印俄關係的變化也有微妙聯繫。烏克蘭危機爆發後，印度一直秉持較為中立的態度，在聯合國關於俄烏衝突的問題上多次投棄權票，對美西方國家一致對俄採取制裁的呼籲視而不見，反而加大購買俄羅斯能源的力度。2022年9月，在上海合作組織撒馬爾罕峯會期間，莫迪在與普京會談時指出“這不是一個戰爭的時代”，被西方媒體普遍解讀為印度對烏克蘭危機的立場發生了變化，美國總統國家安全事務助理沙利文對莫迪的講話公開表示歡迎，認為莫迪堅持了正義。事實上，2022年以來印俄關係的確愈加疏遠，延續多年的印俄元首峯會因烏克蘭危機而延宕，俄羅斯在戰場上的表現也影響了印度對俄製武器裝備的信心。倘若俄羅斯因戰爭而衰落，印俄關係必然大打折扣，俄羅斯在中亞地區的影響力也難免下降，這些情況都為印度加快佈局中亞提供了契機。但需要指出的是，中亞地區的重要性並非是由其內部發展而驅動，更多是受到外部地緣政治的影響。中亞五國都是發展中國家，經濟規模有限，地區一體化程度也與東盟存在較大差距。更重要的是中亞五國在國際政治中的影響力長期較低，也沒有哪個國家特別熱衷於參與地區之外的國際事務。本輪中亞地區受到國際社會關注，主要是由於烏克蘭危機爆發後，西方國家加強了對中亞五國的外交和輿論攻勢，希望藉此進一步擠壓俄羅斯在該地區的戰略空間。

三是藉機增加在中亞的存在以平衡中國的影響力。近年來，印度學者越來越注意到中亞地區的重要性，他們認為中亞是歐亞大陸的“核心地帶”，是新一輪“大博弈”的聚集地。中亞大博弈的特點是各國在中亞的激烈競爭，這些國家都在增加對該地區的影響力，主要參與者包括俄羅斯、美國、歐盟、中國、土耳其、伊朗和印度。其中，中國的經濟參與度有可能是最大的，這主要歸因於中國的“一帶一路”倡議。與印度相比，中國已經通過向該地區提供貸款和投資成為主導角色，印度需要在經貿投資和基礎設施等領域加強與中亞的夥伴關係。

2022年初，中國和印度先後舉辦與中亞五國領導人的線上峯會，是兩國在中亞競爭最明顯的一個例證。2022年伊始，印度媒體開始造勢，指出莫迪將邀請中亞五國領導人作為主賓出席印度共和國日慶典，並將舉辦印度—中亞領導人峯會，不過此後由於疫情防控等不可控因素，該峯會改為線上舉辦。令印度意料之外的是，在印度—中亞峯會舉行前，中國卻早於印度兩天舉辦了首次中國—中亞五國領導人線上峯會，並且僅提前一天宣佈中國將主辦峯會。更具有諷刺意味的是，2022年2月初，中亞五國領導人集體來華參加北京冬奧會開幕式，習近平主席先後與中亞五國領導人舉行雙邊會談，此後中國與中亞各層級合作繼續深入推進。2023年5月，首屆中國—中亞領導人線下峯會在西安舉辦，峯會發表《西安宣言》和《成果清單》，中國與中亞五國將開展全方位合作，除兩年一次的領導人峯會，中國—中亞合作機制將建設(有的已存在)19個合作平台。

此外，印度平衡中國在中亞影響力的表現還在於，印度—中亞合作機制與中國—中亞合作機制具有較大重合性。通過比較印度—中亞《德里宣言》和中國—中亞《西安宣言》可以發現，中印兩國都支持中亞五國獨立、主權和領土完整，都希望與中亞發展經貿、投資、基建、互聯互通、教育、醫療、科技、人文等多領域合作，但中國與中亞的合作比印度更加深入而豐富。印度與中國都與中亞國家建立了兩年一度的領導人峯會機制以及其他各職能部門合作機制，甚至最細微的合作領域如派遣留學生、青年訪問團、支持相關高校在中亞開設分校等都如出一轍。在互聯互通領域的體現也顯而易見，中國力圖構建中國—中亞—南亞、中國—中亞—中東、中國—中亞—歐洲多式聯運，包括中—哈—土—伊(朗)過境通道，主要在東西方向。同時，印度力圖推動國際南北運輸走廊(INSTC)和土庫曼斯坦—阿富汗—巴基斯坦—印度(TAPI)天然氣運輸管道，着力點在南北方向。

四是彰顯“大國”角色，將印度塑造為地區事務的關鍵參與方。在莫迪政府上台前，中亞在印度對外政策中處於邊緣地位，印度在中亞也不具有重要的國家利益。2014年莫迪成為印度總理後，他本人在古吉拉特邦的治理成就，使國際社會普遍認為莫迪將是一個強勢而有所作為的領導人。事實也正如此，莫迪政府2014年以來進行了大量國內政治、經濟、軍事和社會治理方面的改革，在外交政策上則加速提升印美關係，同時深化與歐盟、法國、德國、日本、澳大利亞等國家或組織的雙邊關係。在地區政策上，莫迪政府堅持“鄰國優先”，升級“東向政策”為“東向行動政策”，西進加強與非洲和海灣國家的聯繫。因此，莫迪政府提升對中亞五國的外交，可以看作是其整體外交戰略中自然形成的一部分。尤其是烏克蘭危機爆發後，中國、美國、歐盟、日本等國家和組織紛紛加強對中亞的外交投入，這讓作為意念中的“大國”印度，不可能不對如此臨近周邊而日益重要的中亞地區採取進一步行動。2022年1月，莫迪在印度—中亞峯會上發表致辭時指出，在地區安全方面，印度與中亞都有同樣的關切和目標，都關注阿富汗事態的發展。在此背景下，印度—中亞合作對地區安全與穩定更加重要。印度—中亞峯會有三個主要目標:一是明確印度與中亞之間的合作對地區安全與繁榮至關重要，中亞對印度建立一個一體化和穩定的大範圍周邊鄰國的願景至關重要；二是在不同利益攸關方之間建立一個不同級別的定期互動框架；三是為印度—中亞合作制定雄心勃勃的路線圖。未來30年，印度將以一體化的方式推進地區互聯互通與合作。

近幾年，印度特別重視打造其“全球南方國家領導者”形象，與廣大發展中國家開展“發展外交”，將自身塑造為發展中國家領袖，中亞地區也是其作為“全球南方國家領導者”推進“發展外交”的重點。2022年8月，莫迪在印度獨立日發表演講，指出印度在未來25年也即印度獨立百年之時，要成為發達國家。2022年9月，在“印度與中亞:挑戰與機遇”研討會上，印度外交部秘書(西方)桑傑·維爾馬（Sanjay Verma）指出，作為發展中國家，印度與中亞面臨着經濟增長和發展方面的類似挑戰。本地區還面臨恐怖主義、極端主義、販毒、跨國犯罪等共同威脅。在中亞發展進程中，印度是堅定可靠的夥伴。鑑於印度在信息技術、教育和醫療保健等領域的經驗和專長，印度將長期參與中亞國家的能力建設和人力資源開發。印度2023-2024財年還為伊朗恰巴哈爾港留出10億盧比的單獨援助撥款，這將有助於新德里進入中亞。2023年6月，印度外交部長蘇傑生組織專門記者招待會，介紹莫迪執政九年來的外交成就，認為印度已經被視為“全球南方國家”可靠的發展夥伴，他為印度在中亞產生的影響而自豪。

三、印度中亞政策的困局

雖然莫迪政府積極開展中亞外交，但印度在中亞進一步擴展影響力依然面臨不少挑戰和困局。烏克蘭危機爆發後，中亞各國面臨安全和發展壓力，主要大國在中亞的競爭態勢更加複雜，印度作為後來者並不具有鮮明優勢。而且，印度與周邊各國尤其是與中國和巴基斯坦的緊張關係也不利於印度與中亞進行直接互聯互通，印度外交佈局的特點也意味着中亞並非其重點方向。

首先，中亞的非傳統安全風險有所增加。烏克蘭危機爆發後，中亞國家因與俄羅斯密切的戰略關係，受到了美西方國家對俄羅斯制裁的影響，導致其經濟下行壓力增大、失業率上升和通貨膨脹的風險提高，社會矛盾日益突出。2023年6月，美國國會研究處發佈《俄烏衝突對中亞的影響》報告，指出中亞五國的經濟平均增長率已從2021年的5.9%下降到2022年的5.1%和預計2023年的4.1%。世界銀行估計，戰爭正在限制該地區的經濟增長，儘管程度比最初預測的要小。

在貿易方面，俄羅斯是中亞國家的主要進口來源地，約佔每個國家進口的1/5至1/3，一般包括石油、鋼鐵、冰箱、洗衣機、人造黃油和木材等；俄羅斯還是中亞國家的主要出口市場，特別是礦石、鐵、化學品、蔬菜、棉花和服裝等。中亞國家的貨物有很大一部分要經由俄羅斯轉口貿易，烏克蘭危機和相關制裁正在擾亂中亞的供應鏈，引發中亞國家對產品短缺和通貨膨脹的擔憂。比如在農產品貿易領域，2022年3月俄羅斯曾短暫禁止向歐亞經濟聯盟(包括哈薩克斯坦)出口糧食。哈薩克斯坦本身也是一個主要的小麥出口國，2022年4月至9月，該國不得不禁止小麥出口，而中亞其他國家90%的小麥都從哈薩克斯坦進口。在金融風險方面，俄羅斯盧布價值的大幅波動給中亞經濟體帶來了風險，其貨幣的快速貶值增加了以美元計價的債務的價值。此外，外國匯款是中亞一些國家重要的資金來源，匯率變化會影響這些匯款的價值。中亞的金融部門與俄羅斯金融部門緊密相連，哈薩克斯坦擁有該地區最發達的銀行業，但其與俄羅斯銀行關係密切的金融機構都受到了制裁。

更為重要的是，由於烏克蘭危機的演進，中亞部分國家的民眾產生了支持俄羅斯還是烏克蘭的分歧，多地曾不同程度地爆發遊行示威活動，增加了中亞各國維護社會穩定的壓力。俄羅斯在中亞的戰略疏離，還意味着阿富汗局勢外溢導致的恐怖主義活動的增加很可能得不到俄羅斯軍事力量的有效威懾，這增大了中亞地區發生恐怖襲擊的風險。有學者指出，因俄軍事力量受俄烏衝突牽制，中亞安全力量出現空虛，中亞極端勢力和恐怖組織將之視為影響中亞國家政權的又一個機會，從而利用社交平台加大宣傳滲透力度，不斷擴大在中亞地區的影響力。

其次，大國在中亞地區的博弈日益激烈。除了中美俄三國關注中亞地區，近年來歐盟、法國、德國和日本也加強了對中亞的外交，而印度與這些國家和地區相比並不具有明顯優勢。2022年10月，歐洲理事會主席夏爾·米歇爾（Charles Michel）在哈薩克斯坦首都阿斯塔納與中亞五國領導人舉行會晤，米歇爾在講話中肯定了中亞地區在歐亞大陸的樞紐作用，認為此次會晤不僅是兩個地區的對話，更是歐盟與中亞加強合作的象徵。2023年6月，在中國舉辦中亞峯會後，米歇爾在吉爾吉斯斯坦喬爾蓬阿塔與除了土庫曼斯坦之外的中亞四國領導人舉行會晤，各方討論了經貿、互聯互通和阿富汗局勢等問題。2022年，歐盟和中亞雙邊貿易總額超過470億美元。

過去十年，歐盟對中亞地區的投資累計超過1200億美元，其中哈薩克斯坦佔了70%。2024年，歐盟將與中亞正式舉行領導人級別的峯會，以進一步加強對中亞的戰略投入。與此同時，法國、德國等歐洲國家也加強了與中亞的交往。2022年11月，法國總統馬克龍先後邀請烏茲別克斯坦總統米爾濟約耶夫和哈薩克斯坦總統託卡耶夫訪問法國，討論經濟、能源、人文、教育等領域的合作，馬克龍此前還曾與塔吉克斯坦總統拉赫蒙舉行了電話會談。同月，德國外交部長安娜萊娜·貝爾伯克(AnnalenaBaerbock)也先後對哈薩克斯坦和烏茲別克斯坦進行訪問，希望加強德國與中亞在各領域的合作。

日本更是在中亞深耕多年，2022年12月，日本與中亞五國舉行第九次外長會，討論議題涉及經貿、投資、阿富汗局勢和烏克蘭危機。日本外務省稱此次會議進一步加強了日本與中亞國家之間的互利互惠，再次確認日本與中亞國家之間“不變的團結合作”。日本對中亞五國的投資項目涉及電力、交通、教育、醫療等社會民生領域，1992—2020年之間總援助額達68.4億美元，深得中亞國家民眾的好感。日本還有意參照美國的中亞戰略，將哈、烏兩國作為中亞合作的戰略“雙支點”，對兩國的投資總額已超過110億美元。

當前，大國在中亞地區的競爭態勢呈現複雜博弈的特徵，但這些參與方關注的焦點有所不同。美俄注重戰略影響力的爭奪，中國致力於經貿關係的提升和互聯互通建設，歐盟關注中亞國家的人權、法治和民主進程，日本則較為注重底層民眾邏輯，留給印度可開拓的空間並不大而且其能力較弱。哈薩克斯坦是中亞五國中與印度經貿關係最緊密的國家，印度與其雙邊貿易額也僅有大約20億美元，與烏茲別克斯坦的年均貿易額不足3.5億美元，其他三國則更少。2022年12月，有記者向印度外交國務部長提問:“印度對中亞地區的投資是否將向中國看齊?”該記者僅得到了一個含糊其辭的答案:“我們的發展夥伴關係和經濟合作的性質是本地區任何國家都無法比擬的。”

再次，印度與周邊國家矛盾掣肘其精力。印度中亞政策的明顯短板是其與中亞五國都不相鄰，互聯互通有三條路線:一是通過巴基斯坦、阿富汗連接中亞的土、烏、塔三國；二是通過中國與中亞連接；三是由海運通過伊朗與中亞的土庫曼斯坦連接。目前看來，印度主要是通過伊朗與中亞進行互聯互通，因為印度與巴基斯坦和中國都存在邊境衝突，這增加了其與中亞互聯互通的成本。以TAPI天然氣管道項目為例，該項目設計的初衷是通過天然氣管道連接土庫曼斯坦、阿富汗、巴基斯坦和印度，管道貫通之後將大大緩解巴基斯坦的能源緊張，減少印度的碳排放量，增強印度與中亞之間的貿易。但該項目之所以延宕日久，其中有投資方的原因，更重要的是印巴兩國的矛盾。從地區利益角度看，巴基斯坦對戰略縱深有着非常執着的追求，而阿富汗是巴基斯坦對抗印度重要的戰略後方，這條管道將成為阿富汗一個獨立的收入來源，印度能夠將天然氣在其能源結構中的份額從6.5%提高到15%，還能給印度與阿富汗之間帶來更多的貿易往來和其他方面的合作，這對巴基斯坦而言是難以接受的。再者，該項目的最終貫通需要穿過印巴邊境，這一地區長期面臨各類衝突的威脅，既有印巴之間的武裝衝突，也有難以預防的恐怖襲擊。

在中印關係方面，兩國關係長期走低顯然不利於印度的中亞外交。2019年8月，印度修改其憲法相關條款單方面改變印控克什米爾地區自治地位，引起中國、巴基斯坦與印度的新一輪矛盾，直至2020年6月中印爆發邊境衝突，中印關係至今仍處於低谷。原本，中印兩國可以在中亞達成合作，如中國將東西走向與印度南北走向的互聯互通項目相互對接、合作打擊三股勢力、進行多邊軍事人員培訓與演習等，但由於兩國關係的變化，中印在中亞日趨形成競爭。按照印度的官方説法，因為中國“一帶一路”倡議的旗艦項目中巴經濟走廊穿過印巴爭議地區，所以印度不得不拒絕參與共建“一帶一路”。

此後，印度提出了“季風計劃”以抗衡中國的“一帶一路”倡議。在這種背景下，印度學者和媒體對中國的“一帶一路”倡議極盡抹黑，如有學者指出中國在中亞追求霸權，而印度採取了建構主義的路徑（Constructivist Approach）參與中亞事務。他們認為中國將“一帶一路”作為地緣政治工具，只是為了加強和擴大自身在中亞地區的霸權，中亞參加“一帶一路”僅變成了中國商品運輸的中轉地，不僅沒有給該地區的經濟發展帶來明顯好處，而且使中亞陷入了深深的債務陷阱。然而，“吹滅別人的燈，並不會讓自己更加光明；阻擋別人的路，也不會讓自己行得更遠”。一方面，印度與中國的邊境衝突限制了其開展中亞外交的潛力；另一方面，把原本應是互利合作的互聯互通項目作為地緣政治競爭的砝碼，也拉低了其作為“世界大國”的格局。

最後，中亞並非印度對外政策的重點方向。按照莫迪對外政策的設想，印度應成為有影響力的世界大國，與美國、歐盟、中國、俄羅斯、日本、德國、法國等具有重大影響力的國家之間的外交關係是印度大國外交的重點。2023年6月，印度外交部長蘇傑生在專門記者招待會上指出，過去九年印度外交取得的重大成就歸結為兩點:一是印度的全球形象有很大改善，二是印度外交越來越惠及民眾。他還強調印度與除了中國之外所有大國的關係都有所改善。在地區層次，印度最關注的依然是其周邊國家，主要是南亞和北印度洋地區。蘇傑生指出印度擴大了與鄰國的電力和互聯互通，迅速幫助斯里蘭卡穩定經濟形勢，在其全篇講話和回答提問時多次提及南亞和印度洋小國。印度還增強了與中東海灣國家的關係，成為印度、以色列、美國、阿聯酋“四方合作”（I2U2）的重要成員。

2023年5月，美國總統國家安全事務助理沙利文突訪沙特，宣佈了一項美印聯合在中東國家建設鐵路的互聯互通計劃，該計劃將在海灣國家修建鐵路並由海運連接印度，從而打通從印度到海灣再通往歐洲的經濟走廊。據印度外交部估計，有800多萬印度僑民生活在海灣國家，這些人佔海灣地區外籍勞動力的30%左右，他們每年匯往印度大約400億美元，佔印度流入匯款的50%左右。印度加強與海灣國家的雙邊關係，還希望獲得這些富裕國家的投資，推動“印度製造”。在戰略上，加強與海灣國家的關係屬於印度“西聯戰略”的一部分，不僅可以對沖中國在海灣地區的影響力，還可以增強印度“全球領導大國”和“南方國家領袖”的角色。

在東向方面，印度全面加強了與東南亞國家的關係，莫迪政府對環孟加拉灣多領域經濟技術合作倡議（BIMSTIC）非常重視，藉此可以跨過孟加拉灣增強與越南、印尼等國的關係，與東南亞的支點國家新加坡的雙邊關係也得到顯著增強。相比而言，在地區層次中亞也並非印度的外交重點，印度在該地區的戰略利益、經濟利益和雙邊領導人互動的頻率遠低於南亞、東南亞和海灣地區。

四、印度經略中亞的影響

印度是否將成為中亞地區治理的積極因素尚未可知，但其在中亞的外交攻勢無疑將對該地區發展產生重要影響。中亞與域外大國的合作更具靈活性，更多的參與方也挑戰中亞各國的協調合作，中亞地區整合進程和地區組織功能的發揮都將受到一定影響。

第一，印度經略中亞增強了中亞國家與域外大國合作的靈活性。中亞地區是一個安全綜合體，更適合採取對沖戰略以維持中亞各自及其與其他大國之間的安全與自治，地區權力的分配在不同層面是相互競爭而不是排他的。印度與中亞各取所需，其積極參與中亞事務，適時地成為中亞國家的又一個域外平衡者，擴展了中亞國家的選擇空間，自然也提升了中亞國家對外政策的靈活性。

長期以來，中亞被看作俄羅斯的“戰略後院”，近幾年在共建絲綢之路經濟帶的推動下，中亞與中俄兩國基本形成了穩定的發展格局。由於在獨立後對其主體地位的追求，中亞五國也積極與域外大國開展合作，尤其是引入美歐和日本的先進技術和外部投資，以平衡中俄在該地區的影響力。印度作為中亞重要的大周邊鄰國，中亞對與印度進一步開展合作抱有開放心態，雙方在能源輸送、物流聯通、貿易暢通和文化交流等各領域都取得了初步成效。印度作為中亞事務的新興參與者，其優勢是沒有歷史包袱，在與中亞的貿易投資和互聯互通領域強調新的規則和標準，倡導企業和民眾的參與，這在其與中亞五國峯會的《德里宣言》裏也作了明確要求。

印度特別強調其與中亞的歷史人文聯繫，將其描述為中亞文化的共同塑造者，在語言、文字、民俗、宗教等領域都在加強與中亞的共同研究與展示，着力改善其在中亞各國的形象。在歷史上的確有數個帝國途經中亞跨過山脈進入南亞次大陸，這給印度與中亞各國帶來了民族和文化的融合。2015年7月，莫迪訪問中亞五國時在烏茲別克斯坦指出，印度與中亞地區的關係源遠流長，在各自國家都留下了深刻印記，中亞文化印記在印度的未來佔有重要地位。在土庫曼斯坦，莫迪又指出，印度與土庫曼斯坦之間源遠流長、根深蒂固的文明和文化紐帶是眾所周知的，這使兩國人民之間產生了一種熟悉和友好的感覺，形成了兩國密切關係的堅實基礎。因此，拋開印度自身的能力因素，中亞國家民眾對印度的整體認知比較好，官方層面的合作意向也比較強。

第二，印度經略中亞使中亞地區整合的進程更加充滿不確定性。中亞地區合作進程緩慢，這在其獨立30多年後尤為明顯。在世界範圍內，歐盟和東盟作為地區合作機制的典範，自然令中亞國家望塵莫及，即便是存在地區矛盾的南亞也建立了南亞區域合作聯盟，可見中亞地區一體化進展之慢。這存在兩方面的原因：一是獨立後的中亞不像東南亞或南亞本身比較獨立，可以迅速進行內部整合和對外合作；二是中亞五國內也缺乏一個有影響力的引領國家。

在中亞地區整合尚未取得進展的背景下，引入更多域外大國參與，勢必對該地區的一體化發展帶來不確定性。因為不同域外大國的參與將帶來不同的利益訴求，中亞五國與這些域外大國的合作程度又存在差異，中亞各國對俄羅斯、中國、印度、美國和歐盟等國家和組織的合作既存在議題差別也具有程度深淺方面的不同。更為重要的是，不同域外國家的利益訴求有可能存在矛盾，這會讓中亞國家在推進一體化進程及其對外合作中難以調和。

如在安全合作領域，中俄推動的上海合作組織是中亞打擊恐怖主義、分裂主義和極端主義的重要平台。目前，印度已經與除了土庫曼斯坦之外的四個中亞國家建立了定期聯合反恐演習機制，中亞四國正考慮在印度舉辦多邊聯合反恐演習。鑑於印度實力有限，期望其成為地區安全事務的重要維護者並不現實，但從其以往參與國際事務的歷史記錄看，印度很可能會成為國際合作的消極方或麻煩製造者。如何進一步整合中亞地區安全合作機制，將成為中亞推進地區安全合作的考驗。

在經貿投資領域，中國、美歐和日本都與中亞五國有着較深的合作基礎。如果這些國家之間發生矛盾，中亞五國如何達成共識，“用同一個聲音説話”也將成為難題。

第三，印度經略中亞客觀上弱化了地區合作組織的部分功能。中亞既存的地區合作組織主要是上海合作組織、集體安全組織和歐亞經濟聯盟。隨着印度深入參與中亞事務且與中亞合作機制的逐步完善，印度對上海合作組織的戰略需求逐漸降低，其主要訴求將傾向於阻止對印度不利議題的討論，而不是提供更具有建設性的議題。近幾年來，關於疫情防控與應對、阿富汗局勢、互聯互通、打擊恐怖主義等議題，印度與中亞五國都建立了相應的合作機制，這使其能繞開在印度看來出現裂痕的上海合作組織，且能夠在這些議題中發揮主導作用。

2023年，印度同時是上海合作組織和二十國集團輪值主席國，這兩個組織的峯會都由印度主辦，最能體現印度主場外交、利益訴求和價值觀。2023年5月，印度突然宣佈上海合作組織峯會改為線上舉辦，引發國際社會對箇中緣由的猜測。其中既有烏克蘭危機的原因，也有印度外交偏好的因素。二十國集團峯會是印度開展“全球南方外交”的重要平台，顯然在印度的外交議程中更加重要。哈薩克斯坦、塔吉克斯坦和吉爾吉斯斯坦是俄羅斯領導的集體安全組織的重要成員，印度通過開展與中亞的合作也加強了與哈、塔、吉三國之間的關係，客觀上強化了地區國家對集體安全組織的離心傾向，尤其是在烏克蘭危機的衝擊下，地區安全形勢不容樂觀，印度或將成為重要的攪局者。

在經貿層面，歐亞經濟聯盟並沒有給中亞經濟發展帶來重要推動，俄羅斯的重心是戰略安全而並非經濟發展。印度在推動中亞互聯互通和經貿投資方面具有更強的動力，莫迪政府多次呼籲加快南北運輸走廊建設，通過伊朗的恰巴哈爾港與中亞實現互聯互通。總之，未來一段時期內，印度、俄羅斯與中國如何協調推進在中亞的安全與經濟合作，將成為該地區發展的關鍵外部變量。

五、結語

近年來，印度逐步成為中亞事務的新興參與者。2012年的“連接中亞政策”是印度積極參與中亞事務的起點；2015年莫迪遍訪中亞五國體現了其旋風式外交的一貫風格，並且向國際社會隆重展現了印度佈局中亞的雄心；2022年在中亞五國領導人將出席印度共和國日閲兵的宣傳中，印度與中亞五國領導人舉辦了線上峯會，並確立了一系列合作機制與合作領域。

中亞地區的樞紐作用、能源儲備及其與印度的歷史人文聯繫，固然能成為印度關注中亞事務的起因，但分析其加快推進中亞外交的動因，則需要尋找更為深層次的變量。這些變量既包括阿富汗變局和烏克蘭危機的爆發推高了中亞的戰略重要性等外部因素，也包括印度期望平衡中國在中亞日益增長的影響力和體現其大國地位尤其是“全球南方國家領導者”角色的主動訴求。由於中亞地區非傳統安全風險的增加、大國在中亞地區的博弈態勢、印度與周邊國家的矛盾和其外交議程的優先排序，印度尚不能在中亞發揮重大影響，但其對中亞事務的參與使中亞地區的大國競爭更加複雜、地區整合更具不確定性，並可能稀釋地區合作組織的部分功能。

中亞是絲綢之路建設的重點方向，隨着印度等參與方的增加和地區態勢日趨複雜，中國需要投入更多精力開展中亞外交。在有序推進與中亞各國經貿和互聯互通的同時，中國應更加註重政策溝通和民心相通，鼓勵地方、企業、高校和青年的參與和交流，加強共同考古和歷史文化的研究與宣傳，將工作做細做實。此外，中國還應隨時做好應對和化解包括印度在內的各參與方造謠干涉中國的中亞外交的準備，增強各方合作的透明度與持續性，尤其要注重中國地方層面與中亞各國的交流合作。在與其他國家的中亞合作機制的對接上，要注意分析和研判各參與方的共識與分歧，採取菜單式合作以化解外交壓力。同時，中國應借鑑其他地區一體化的經驗，尊重和強調中亞地區的主體性和整體性，逐漸將自身打造為中亞事務的最重要參與方，與中亞各國攜手構建更加緊密的中國—中亞命運共同體。

作者簡介：李家勝，西安交通大學馬克思主義學院副教授，亞歐研究中心研究員。

本文選自《印度洋經濟體研究研究》2024年第2期，原標題為《印度中亞政策的進展與侷限》。